- La Jurisprudence du CESC

- Les actualités sur le Pacte relatif aux Droits économiques Sociaux et Culturels.

ACCEPTATION DES COMMUNICATIONS INDIVIDUELLES PAR LES ÉTATS EUROPÉENS FRANCOPHONES

L'Assemblée Générale de l'ONU a adopté à l'unanimité le 10 décembre 2008 le Protocole Facultatif du Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels La cérémonie de signature du Protocole fut organisée en 2009.

LA BELGIQUE accepte les communications individuelles depuis la ratification et l'acceptation du 20 mai 2014

LE LUXEMBOURG accepte les communications individuelles depuis la ratification et l'acceptation du 3 février 2015

LA FRANCE accepte les communications à partir du 18 mars 2015 :

JURISPRUDENCE DU CESC

RECEVABILITÉ

Jaime Efraín Arellano Medina C. Equateur

requête du 24 avril 2015 irrecevabilité du 26 mars 2018

Refus de versement d’indemnités prévu par contrat ou convention collective de travail ; indemnité spéciale réduite

LES DÉLAIS ENTRE LA RATIFICATION ET LA SIGNATURE

6.2 Le Comité prend note de l’argument de l’État partie pour qui la communication est irrecevable en vertu de l’alinéa c) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif étant donné que la même question a déjà été soumise à la Cour européenne des droits de l’homme et au Comité des droits de l’homme. Il note également que, selon les auteurs, la Cour européenne et le Comité des droits de l’homme n’ont pas examiné au fond la question sur laquelle porte la présente communication.

6.3 Le Comité observe que, le 14 novembre 2013, la Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en formation de juge unique, a déclaré la requête des auteurs irrecevable au motif qu’elle ne satisfaisait pas aux critères de recevabilité énoncés aux articles 34 et 35 de la Convention européenne des droits de l’homme. Il relève aussi que le Comité des droits de l’homme n’a pas examiné la communication que les auteurs lui avaient présentée car, le 3 mars 2014, le secrétariat du Comité des droits de l’homme a informé les auteurs qu’elle ne contenait pas suffisamment d’éléments d’information pour pouvoir être traitée.

6.4 En vertu de l’alinéa c) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif, le Comité doit déclarer irrecevable toute communication ayant trait à une question qui a déjà fait ou qui fait l’objet d’un examen dans le cadre d’une autre procédure d’enquête ou de règlement au niveau international. Le Comité considère que l’examen par la Cour européenne des droits de l’homme constitue un examen dans le cadre d’une procédure de ce type. En conséquence, il doit déterminer si la décision de la Cour européenne du 14 novembre 2013 constituait un examen de la question, au sens de l’alinéa c) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif. À cet égard, le Comité considère qu’une communication a fait l’objet d’un examen dans le cadre d’une autre procédure d’enquête ou de règlement au niveau international si l’examen dans le cadre de ladite procédure : a) portait sur la même question, c’est-à-dire qu’il concernait les mêmes parties, les mêmes faits et les mêmes droits ; et b) s’il ne se bornait pas à un examen des critères de recevabilité portant purement sur la forme, une attention suffisante ayant été accordée aux éléments de fond.

6.5Le Comité relève que la décision de la Cour européenne des droits de l’homme du 14 novembre 2013 est formulée en termes généraux et ne précise pas les raisons concrètes qui motivent la conclusion d’irrecevabilité. Dans ces conditions, le Comité estime que la décision d’irrecevabilité de la Cour européenne ne constituait pas un « examen » au sens de l’alinéa c) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif. Il considère en conséquence que la communication satisfait au critère de recevabilité énoncé à l’alinéa c) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif.

COMPÉTENCE MATERIAE TEMPORIS

6.7 Le Comité rappelle que le Protocole facultatif est entré en vigueur pour l’État partie le 5 mai 2013 et que, conformément à l’alinéa b) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif, le Comité doit déclarer irrecevable toute communication portant sur des faits antérieurs à la date d’entrée en vigueur du Protocole facultatif à l’égard de l’État partie intéressé, à moins que ces faits ne persistent après cette date. Comme le souligne la Commission du droit international:

«Un fait n’a pas un caractère continu simplement parce que ses effets ou ses conséquences s’étendent dans le temps. Il faut que le fait illicite proprement dit continue. Dans de nombreux cas, les conséquences de faits internationalement illicites peuvent se prolonger. La douleur et la souffrance causées par des actes antérieurs de torture, ou les incidences économiques d’une expropriation continuent, même si la torture a cessé ou le titre de propriété a été cédé. Ces conséquences font l’objet des obligations secondaires de réparation, notamment la restitution, […]. La prolongation de ces effets sera pertinente, par exemple, pour déterminer le montant de l’indemnité à verser. Cela ne signifie pas pour autant que la violation proprement dite a un caractère continu.».

De même, le Comité considère qu’un fait pouvant constituer une violation du Pacte n’a pas un caractère continu simplement parce que ses effets ou ses conséquences s’étendent dans le temps. Le Comité constate en l’espèce que les faits qui auraient donné lieu aux violations alléguées − négligence médicale au détriment de la mère des auteurs liée à un défaut de consentement éclairé aux examens médicaux pratiqués et à un défaut de traitement médical approprié et opportun − se sont produits en 2007 et 2008 et que toutes les décisions rendues par les juridictions nationales dans cette affaire l’ont été entre 2010 et 2013, la dernière étant la décision d’irrecevabilité du recours en amparo rendue par le Tribunal constitutionnel le 6 mars 2013, soit avant l’entrée en vigueur du Protocole facultatif à l’égard de l’État partie. Il ne ressort pas des informations figurant dans la communication que des faits susceptibles de constituer en tant que tels une violation du Pacte aient persisté après l’entrée en vigueur du Protocole facultatif. En conséquence, le Comité se considère empêché, ratione temporis, d’examiner la présente communication et estime que celle-ci est irrecevable en vertu de l’alinéa b) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif.

ARTICLE 11

DROIT AU LOGEMENT

Mohamed Ben Djazia et Naouel Bellil c. Espagne

communication du 20 février 2015 adoptions de vue du 20 juin 2017

EXPULSER LES LOCATAIRES SANS LES RELOGER EST INCOMPATIBLE AVEC L'ARTICLE 11 DU PACTE

Expulsion du locataire à la suite d’une procédure judiciaire engagée par la propriétaire

B.Considérations du Comité sur la recevabilité

11.1Avant d’examiner toute plainte soumise dans une communication, le Comité doit, conformément à l’article 9 de son règlement intérieur provisoire relatif au Protocole facultatif, déterminer si la communication est recevable

11.2Sur la base des informations fournies par les parties, le Comité constate que le 30 septembre 2013, M. Ben Djazia a soumis une demande de mesures provisoires à la Cour européenne des droits de l’homme, demande qui a été rejetée ; qu’il n’a plus saisi la Cour par la suite ; et que l’État partie n’a pas soulevé d’objections au titredu paragraphe 2 c) de l’article 3 du Protocole facultatif. En tout état de cause, le rejet d’une demande de mesures provisoires par la Cour européenne des droits de l’homme ne participe pas d’un examen de la question au sens du Protocole facultatif.

11.3Le Comité prend note de l’argument de l’État partie selon lequel les griefs des auteurs sont manifestement dénués de fondement au regard du paragraphe 2 e) de l’article 3 du Protocole facultatif étant donné que les auteurs n’ont pas fait l’objet d’une expulsion forcée, mais d’une expulsion pour expiration d’un bail conclu entre particuliers, et n’ont jamais été ignorés par les autorités. Il fait toutefois observer que ce sont les faits exposés dans la communication qui lui permettent d’apprécier s’il y a eu ou non violation du Pacte, et que les auteurs ont suffisamment étayé leurs griefs aux fins de la recevabilité.

11.4Le Comité prend note de l’argument de l’État partie selon lequel la communication devrait être déclarée irrecevable parce qu’elle constitue un abus du droit de soumettre une communication étant donné qu’elle contient des informations incomplètes et dénaturées visant à induire le Comité en erreur sur la situation des auteurs. Il estime toutefois que les divergences de vues entre l’État partie et les auteurs de la communication au sujet des faits, et notamment au sujet des mesures prises par les services sociaux et des démarches entreprises par M. Ben Djazia pour trouver un emploi et un logement de rechange, ne constituent pas en soi un abus du droit de présenter une communication au sens du paragraphe 2 f) de l’article 3 du Protocole facultatif.

11.5Le Comité prend note de l’argument de l’État partie selon lequel la communication est également irrecevable car il n’en ressort pas un désavantage notable pour les auteurs. Conformément à l’article 4 du Protocole facultatif, le Comité peut, si nécessaire, refuser d’examiner une communication qui ne fait pas apparaître que l’auteur a subi un désavantage notable, à moins qu’il ne considère que la communication soulève une grave question d’importance générale. Interprétée littéralement, cette disposition n’établit pas un critère de recevabilité, mais donne simplement au Comité toute discrétion pour refuser d’examiner une communication portant sur des faits ne dépassant pas un certain seuil de gravité s’il l’estime nécessaire pour tirer le meilleur parti de ses ressources aux fins de la bonne exécution de son mandat. Cette interprétation est celle qui a été retenue lors des travaux préparatoires au Protocole facultatif. Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, le Comité prend notamment en considération sa jurisprudence relative aux différents droits garantis par le Pacte, et s’intéresse à la question de savoir si la victime présumée a subi un désavantage notable compte tenu des circonstances de l’affaire et, en particulier, de la nature des droits qui auraient été enfreints, de la gravité des violations alléguées et des conséquences éventuelles de celles-ci sur la situation personnelle de la victime présumée. À la lumière de ces considérations et des faits exposés, le Comité estime que l’article 4 du Protocole facultatif ne l’empêche pas d’examiner la communication.

11.6Le Comité constate que la communication satisfait aux autres critères de recevabilité énoncés aux articles 2 et 3 du Protocole facultatif et, par conséquent, la déclare recevable et procède à son examen au fond.

C.Examen au fond

Faits et points de droit

12.1Conformément à l’article 8 du Protocole facultatif, le Comité a examiné la présente communication en tenant compte de toutes les informations qui lui ont été communiquées.

12.2Les auteurs affirment que l’État partie a violé leur droit à un logement convenable car ils ont été expulsés du logement qu’ils louaient sur décision du tribunal no 37 sans qu’il soit tenu compte du fait qu’ils n’avaient pas d’autre logement ni des conséquences de l’arrêté d’expulsion, en particulier pour leurs enfants mineurs. Ils soutiennent qu’en ce qui les concerne, les garanties judiciaires n’ont pas été respectées, et que les autorités n’ont pas attribué de logement public à la famille. De surcroît, dans un contexte de grave crise économique, la communauté de Madrid a vendu une partie de son parc de logements publics à des fonds d’investissement privés.

12.3L’État partie soutient que les auteurs ont été expulsés à l’initiative d’un particulier (la propriétaire) ; que le pouvoir judiciaire n’est intervenu qu’en qualité de médiateur ; et que la procédure engagée devant le tribunal no 37 a été menée dans le respect de toutes les garanties judiciaires. En outre, il signale que les services sociaux de la communauté et de la municipalité de Madrid ont prêté assistance aux auteurs de différentes façons (voir le paragraphe 4.5 supra) et en agissant au maximum des ressources disponibles, notamment en leur accordant des subventions et d’autres aides et en les faisant bénéficier d’un hébergement temporaire durant les dix jours qui ont suivi l’expulsion ; et que c’est l’attitude de M. Ben Djazia qui a, dans une large mesure, empêché la situation économique de la famille de s’améliorer.

12.4Les parties ne contestent pas le fait que les auteurs et leurs enfants vivaient à Madrid dans un logement de location qui était leur lieu de résidence habituel ; que la procédure judiciaire engagée par la propriétaire contre M. Ben Djazia devant le tribunal no 37 a abouti à l’expulsion des auteurs et de leurs enfants le 3 octobre 2013 ; que si M. Ben Djazia a perçu des allocations chômage et le revenu minimum d’insertion à différentes périodes (voir les notes 2 et 8 supra), au moment de l’expulsion, les auteurs n’avaient pas d’autre logement ni de revenus suffisants pour en trouver un ; qu’entre 1999 et 2011, M. Ben Djazia a demandé à de nombreuses reprises à l’IVIMA de lui octroyer un logement public, en vain (voir les notes 1 et 9 supra) ; et qu’en 2012-2013, l’IVIMA, comme d’autres institutions de la communauté de Madrid, a vendu 2 935 logements à des sociétés ou fonds d’investissement privés (voir la note 12 supra).

12.5En ce qui concerne la situation des auteurs après leur séjour dans le centre d’hébergement temporaire du Samur, le Comité prend note de l’argument de l’État partie selon lequel le Samur a informé les auteurs que, si nécessaire, il pourrait loger Mme Bellili et ses enfants dans un centre pour femmes et M. Ben Djazia dans un centre pour personnes sans abri. De leur côté, les auteurs affirment qu’après avoir été invités à quitter le centre d’hébergement temporaire, ils n’ont bénéficié d’aucune autre offre de logement décent. À cet égard, le Comité constate que les documents présentés par les deux parties (voir les notes 4 et 7 supra) montrent uniquement qu’en août 2013, les services sociaux de Tetuán ont informé M. Ben Djazia qu’au cas où sa famille serait expulsée et se retrouverait sans logement, ils adopteraient des mesures de protection en faveur des enfants. Le Comité constate en outre que l’État partie ne conteste pas l’allégation selon laquelle, après avoir passé dix jours dans le centre d’hébergement temporaire, les auteurs et leurs enfants ont dû dormir dans leur voiture pendant quatre jours, après quoi une connaissance les a hébergés pendant plusieurs semaines.

12.6Le Comité relève que les auteurs ne contestent pas les informations figurant dans le rapport du centre d’aide sociale de Madrid daté du 24 avril 2015, selon lequel, à la suite de l’intervention de ces services, M. Ben Djazia a perçu en 2012 et 2013 des aides économiques ponctuelles lui permettant de subvenir à ses besoins fondamentaux (voir le paragraphe 4.5 supra).

12.7À la lumière des faits et des arguments présentés par les parties, le Comité estime que la principale question soulevée par la communication est celle de savoir si l’expulsion des auteurs du logement qu’ils louaient, ordonnée par le tribunal no 37 au motif que le bail avait expiré et sans que les autorités n’aient attribué un autre logement aux intéressés, a constitué ou non une violation du droit à un logement convenable énoncée au paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte, compte tenu du fait que les auteurs se sont retrouvés sans abri. Pour trancher cette question, le Comité se penchera d’abord sur l’argument de l’État partie selon lequel la communication porte sur un problème entre particuliers qui ne relève pas du Pacte. Le Comité commencera par rappeler certains éléments du droit au logement particulièrement pertinents en ce qui concerne les personnes vivant dans un logement de location et la protection juridique offerte par ce droit.

Le droit au logement et la sécurité d’occupation

13.1Le droit à un logement convenable est un droit fondamental qui est d’une importance capitale pour la jouissance de tous les droits économiques, sociaux et culturels et qui est intimement lié à d’autres droits de l’homme, notamment ceux consacrés par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Ce droit doit être garanti à tous, sans distinction de revenus ou de toutes autres ressources économiques, et les États doivent prendre les mesures nécessaires à sa pleine réalisation en agissant au maximum de leurs ressources disponibles.

13.2Chaque personne a droit à un certain degré de sécurité d’occupation, et notamment à la garantie d’une protection légale contre l’expulsion, le harcèlement ou autres menaces. Cette garantie s’applique aussi aux personnes vivant dans un logement loué, que celui-ci soit public ou privé, ces personnes devant pouvoir exercer leur droit au logement, y compris en cas d’expiration du bail.

13.3Les expulsions forcées sont à première vue contraires aux dispositions du Pacte, et ne peuvent être justifiées que dans les situations les plus exceptionnelles et lorsqu’elles sont conformes aux principes applicables du droit international. Le Comité se réfère à la définition de l’expulsion forcée figurant dans son observation générale no7 (par. 3), dont il souligne qu’elle n’est pas limitée aux expulsions collectives ou à grande échelle ou aux expulsions qui sont directement le fait des autorités d’un État partie. La protection contre l’expulsion forcée s’applique également aux locataires.

13.4Lorsque l’expulsion est justifiée (voir les paragraphes 15.1 et 15.3 infra), les autorités compétentes doivent veiller à ce qu’elle soit conforme à une législation compatible avec le Pacte, notamment avec le principe de la dignité humaine énoncé dans le préambule, et aux principes généraux qui veulent que toutes mesures prises soient raisonnables et proportionnées. Les procédures d’expulsion forcée et les procédures pouvant altérer la sécurité d’occupation et éventuellement aboutir à une expulsion doivent être menées dans le respect des garanties applicables, qui prévoient notamment que les personnes intéressées doivent être véritablement consultées. Le Comité rappelle qu’il n’existe aucun droit qui ne puisse donner lieu à l’exercice d’un recours effectif et que, partant, en application du paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, les États parties ont l’obligation de garantir un recours effectif et adéquat aux personnes dont le droit à un logement convenable pourrait être bafoué, par exemple par une expulsion forcée ou une saisie hypothécaire.

Le devoir de l’État de protéger les locataires

14.1 Comme le soutient l’État partie, l’expulsion résultant de l’expiration d’un contrat de bail relève du litige entre particuliers et n’est pas directement le fait des autorités. Cela étant, le règlement de ce type de litige est soumis à l’ordre juridique de l’État partie, lequel est en tout état de cause responsable en dernier ressort du respect des droits consacrés par le Pacte, notamment le droit au logement des locataires. Partant, même si le litige né de l’extinction d’un contrat de bail concerne deux particuliers, l’État partie est tenu, notamment, de veiller à ce que l’expulsion du locataire ne soit pas contraire aux dispositions du paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte (voir les paragraphes 15.1 et 15.2 infra).

14.2Les États parties sont tenus non seulement de respecter les droits consacrés par le Pacte, et donc de ne pas y porter atteinte, mais aussi de protéger ces droits en prenant des mesures pour que les particuliers ne puissent pas, directement ou indirectement, entraver leur exercice. Si l’État partie ne prend pas les mesures nécessaires pour protéger un droit garanti par le Pacte, il engage sa responsabilité, y compris en cas de violation causée par l’action d’un particulier ou d’une entité privée. Partant, s’il établit essentiellement des droits et obligations liant l’État et les particuliers, le Pacte protège également les relations entre particuliers. Une expulsion liée à un contrat de bail entre particuliers peut donc porter atteinte aux droits consacrés par le Pacte. En conséquence, l’argument de l’État partie selon lequel la communication ne relève pas du Pacte car elle concerne un conflit entre seuls particuliers n’est pas valable.

Le droit au logement des personnes expulsées et l’accès à un logement public

15.1Dans certaines circonstances, l’expulsion d’un locataire peut être compatible avec le Pacte, à condition qu’elle soit prévue par la loi, qu’elle soit une mesure de dernier recours et que l’intéressé touché ait préalablement eu accès à un recours utile dans le cadre duquel il a pu être déterminé que l’expulsion était dûment justifiée, par exemple parce que le loyer n’était pas payé ou le logement a été endommagé sans motif raisonnable. De surcroît, il faut qu’il n’existe pas d’autres solutions ou de mesures moins graves, qu’il y ait une véritable consultation préalable entre les autorités et la personne touchée, et que celle-ci ne se retrouve pas dans une situation qui constitue une violation d’autres droits garantis par le Pacte ou d’autres droits de l’homme ou l’expose à pareille violation.

15.2En particulier, il ne faut pas que l’expulsion aboutisse à ce que l’intéressé se retrouve sans abri. Partant, si la personne expulsée ne dispose pas de ressources suffisantes pour trouver un autre logement, l’État partie doit adopter toutes les mesures nécessaires et possibles pour la reloger, la réinstaller ou lui donner accès à des terres productives, selon le cas. L’État partie doit accorder une attention particulière aux situations dans lesquelles l’expulsion touche des femmes, des enfants, des personnes âgées, des personnes handicapées, ou d’autres personnes ou groupes vulnérables ou victimes d’une discrimination systématique. Il est également tenu de prendre des mesures raisonnables en vue de reloger les personnes qui se retrouvent sans abri par suite d’une expulsion, et ce, que cette mesure ait été prise à l’initiative des autorités publiques ou d’un particulier, par exemple le propriétaire.

15.3L’obligation de fournir un logement aux personnes expulsées ayant besoin d’être relogées suppose que l’État partie prenne toutes les mesures qui s’imposent, au maximum de ses ressources disponibles, pour garantir l’exercice du droit au logement, comme prévu au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte. Pour parvenir à cet objectif, l’État partie peut adopter tout un éventail de politiques, et notamment créer des allocations de logement en faveur de ceux qui n’ont pas les moyens de se loger. Quelle que soit la mesure prise, elle doit être délibérée, concrète et orientée le plus clairement possible vers la réalisation rapide et effective du droit au logement. Les politiques de relogement des personnes expulsées doivent être proportionnées aux besoins des intéressés et à l’urgence de leur situation, et respecter la dignité de la personne. De surcroît, l’État partie est tenu de prendre des mesures cohérentes et coordonnées en vue de régler les problèmes institutionnels et structurels qui causent le manque de logements.

15.4Les droits de l’homme sont indivisibles et interdépendants. En conséquence, les obligations mises à la charge de l’État partie en ce qui concerne le droit au logement doivent être interprétées à la lumière de toutes les autres obligations relatives aux droits de l’homme et, dans le contexte des expulsions, à la lumière en particulier de l’obligation d’accorder à la famille la plus large protection possible (par. 1 de l’article 10 du Pacte). L’obligation faite à l’État partie d’agir au maximum de ses ressources disponibles pour reloger les personnes expulsées qui ont besoin de l’être suppose que l’on protège l’unité familiale, en particulier lorsque les personnes concernées ont des enfants à charge à l’éducation et aux besoins desquels elles doivent pourvoir.

15.5Lorsqu’une personne est expulsée sans que les autorités ne lui octroient ou ne lui garantissent un autre logement, l’État partie doit démontrer qu’il a examiné les circonstances de l’affaire et que, bien qu’il ait pris toutes les mesures raisonnables et agi au maximum des ressources disponibles, il n’a pas pu garantir l’exercice du droit au logement de l’intéressé. Les informations fournies par l’État partie doivent permettre au Comité de déterminer si les mesures adoptées sont raisonnables, comme prévu au paragraphe 4 de l’article 8 du Protocole facultatif.

La procédure d’expulsion engagée devant le tribunal no 17

16.1Le Comité examinera si l’expulsion des auteurs du logement qu’ils louaient a constitué une violation de leur droit à un logement convenable. Le Comité constate que, les 15 mars et 12 juillet 2012, la propriétaire a informé M. Ben Djazia qu’elle ne reconduirait pas le bail, conformément aux articles 9 et 10 de la loi sur les baux d’habitation en zone urbaine et à l’article no1569 (par. 1) du Code civil ; que le bail a expiré le 31 août 2012 ; et que, malgré cela, les auteurs ont refusé de quitter le logement. Saisi par la propriétaire, le 30 mai 2013, le tribunal no 37 a ordonné l’expulsion des auteurs pour expiration du bail, en application des articles 440 (par. 4) et 549 (par. 3) de la loi sur la procédure civile. En conséquence, l’expulsion des auteurs était conforme à la loi.

16.2Le Comité constate que les auteurs ont refusé de quitter le logement qu’ils louaient alors que la propriétaire les avait informés suffisamment à l’avance qu’elle ne renouvellerait pas le bail, venu à expiration le 31 août 2012. En outre, à partir de juin 2012, les auteurs n’ont plus pu payer leur loyer mensuel. En l’absence d’informations indiquant que la demande de la propriétaire n’était pas raisonnable ni nécessaire, le Comité estime qu’il existait une raison légitime pouvant justifier l’expulsion des auteurs.

16.3Le Comité prend note de l’allégation des auteurs selon laquelle la procédure engagée devant le tribunal no 37 n’a pas été menée dans le respect des garanties judiciaires et les autorités compétentes ont rejeté leur demande de commission d’office d’un avocat. Il prend également note des arguments de l’État partie selon lesquels le tribunal no 37 a respecté toutes les garanties de procédure prévues dans le Pacte (voir le paragraphe 6.3 supra). Le Comité constate que M. Ben Djazia a pu bénéficier d’une assistance juridique à titre gracieux et être représenté tout au long de la procédure et que son avocat a présenté différents recours ; qu’il a été informé suffisamment à l’avance de l’expiration du bail et de l’expulsion ; et que celle-ci a eu lieu à une heure décente et en la présence d’agents des services de police et de justice, d’agents de police et des représentants des parties.

16.4Le Comité prend note des allégations des auteurs selon lesquelles le tribunal no 37 a ordonné leur expulsion sans évaluer les conséquences qu’elle pourrait avoir sur eux, en particulier sur leurs enfants mineurs, et la loi ne permet pas aux personnes visées par une procédure judiciaire d’expulsion de faire opposition ou d’introduire un recours pour dénoncer les conséquences de leur expulsion, les autorisant seulement à faire valoir le paiement total ou partiel du loyer. À cet égard, le Comité constate que par des décisions datées du 30 mai et des 2 et 22 juillet 2013, le tribunal no37 a ordonné puis confirmé l’expulsion des auteurs sur la base des articles 440 (par. 4) (modifié par la loi no 37/2011), 549 (par. 3) et 556 (par. 1) de la loi sur la procédure civile. Conformément à ces dispositions et à l’article 444 (par. 1) de la loi sur la procédure civile, le défendeur peut uniquement tirer argument du paiement du loyer ou d’autres circonstances susceptibles de mettre un terme à la procédure d’expulsion. Par ailleurs, le Comité note que si aucune loi ne permet expressément au juge saisi d’une procédure orale d’expulsion d’évaluer la compatibilité de l’expulsion avec le Pacte (voir les paragraphes 15.1 et 15.2 supra), le 30 mai 2013, le tribunal no 37 a néanmoins chargé la commission des affaires sociales et le secrétariat chargé de la famille et des services sociaux de la municipalité de Madrid d’adopter les mesures relevant de leur compétence pour éviter que M. Ben Djazia ne se retrouve dans une situation de détresse et, en particulier, d’informer celui-ci dans un délai de vingt jours des mesures concrètes qu’ils auraient prises afin de garantir le droit de ses enfants mineurs à un logement décent et convenable. Le tribunal a renouvelé sa demande le 2 juillet 2013. En outre, il a reporté l’expulsion à plusieurs reprises comme suite aux demandes de M. Ben Djazia.

16.5Le Comité prend note des mesures adoptées par le tribunal no37 en vue d’éviter que les auteurs, et en particulier leurs enfants mineurs, ne se retrouvent sans abri ou ne soient exposés à des violations d’autres droits de l’homme, et estime que, dans la pratique, le tribunal a évalué les effets potentiels de l’expulsion bien que la loi ne l’y ait pas obligé. Cela étant, dans l’État partie, le droit au logement n’est pas un droit fondamental pouvant être directement protégé par l’introduction d’un recours en amparo. De surcroît, dans les procédures orales d’expulsion, les juges ne sont pas tenus d’ordonner qu’il soit sursis à l’expulsion jusqu’à ce que la personne concernée puisse être relogée. La loi ne leur donne d’ailleurs pas expressément le pouvoir de ce faire, ni d’ordonner aux autorités, par exemple aux services sociaux, de prendre des mesures coordonnées pour éviter que la personne expulsée ne se retrouve sans abri. Le tribunal no 37 a fait procéder à l’expulsion des auteurs et de leurs enfants le 3 octobre 2013 alors que ceux-ci n’avaient pas d’autre logement ni de revenus suffisants pour en trouver un autre et qu’il ne savait pas si les services sociaux de Madrid accueilleraient sa demande.

16.6En conséquence, après un séjour dans un centre d’hébergement temporaire du Samur, les auteurs et leurs enfants ont dormi dans leur voiture pendant quatre jours. LeComité estime donc qu’avoir expulsé les auteurs sans s’être préalablement assuré qu’ils pourraient être relogésconstitue une violation du droit des intéressés à un logement convenable, sauf si l’État partie démontre de manière convaincante que malgré avoir pris toutes les mesures raisonnables qu’il pouvait prendre et agi au maximum des ressources disponibles en tenant compte de la situation des auteurs, il n’a pas pu garantir l’exercice par ceux-ci du droit au logement. En l’espèce, l’État est d’autant plus tenu de justifier ses actes que l’expulsion a touché les enfants mineurs des auteurs, âgés d’environ 1 et 3 ans. Le Comité se penchera donc sur la question de savoir si les explications fournies par l’État partie sont raisonnables.

Arguments avancés par l’État partie pour justifier le manque d’accèsà un autre logement

17.1Le Comité constate que l’État partie ne conteste pas que la famille des auteurs avait besoin d’un logement public, mais se borne à affirmer que les services sociaux de Madrid ont entrepris diverses démarches en faveur de celle-ci, y compris pour lui procurer un logement en agissant au maximum de leurs ressources disponibles, et que c’est l’attitude de M. Ben Djazia qui a, dans une large mesure, empêché que la situation économique de la famille ne s’améliore.

17.2Le Comité estime que, pour rationaliser l’utilisation des ressources mises à la disposition des services sociaux, les États parties peuvent subordonner l’octroi de prestations sociales au respect de certaines exigences ou conditions. Celles-ci doivent toutefois être raisonnables et définies avec la plus grande précaution, non seulement pour éviter la stigmatisation, mais aussi parce que lorsqu’une personne demande à être relogée, son comportement ne saurait en soi justifier que l’État partie ne lui octroie pas un logement social. Elles doivent aussi être portées à la connaissance du demandeur en temps voulu et de manière transparente et exhaustive. Il convient de surcroît de tenir compte du fait que bien souvent, le manque de logement est lié à des problèmes structurels, tels un taux de chômage élevé ou des facteurs systémiques d’exclusion sociale, que l’État partie doit résoudre en prenant des mesures adéquates, opportunes et coordonnées auxquelles il consacre le maximum de ses ressources disponibles.

17.3Dans la présente affaire, l’État partie ne soutient pas que M. Ben Djazia n’a pas satisfait aux conditions d’octroi d’un logement public, se contentant de mettre en cause ce que l’intéressé a fait pour trouver un emploi et un logement de rechange et satisfaire aux conditions auxquelles est subordonné l’octroi d’autres prestations sociales dont il a bénéficié. L’État partie n’a donc pas démontré que les auteurs n’avaient pas rempli certaines conditions qu’ils savaient devoir remplir pour pouvoir bénéficier d’un logement social. Au contraire, le Comité constate que M. Ben Djazia a demandé un logement social auprès de l’IVIMA à trois ou quatre reprises au moins à compter de la naissance de ses enfants et que, le 4 juin 2013, il a de nouveau sollicité cet organisme en joignant à sa demande une copie de la décision rendue par le tribunal no37 le 30 mai 2013. Face à l’imminence de l’expulsion, M. Ben Djazia a demandé à ce tribunal d’intervenir auprès des services sociaux de la communauté et de la municipalité de Madrid et d’enjoindre à l’IVIMA et à l’EMVS de le reloger.

17.4L’État partie argue également que chaque année, en moyenne, l’IVIMA reçoit 8 000 demandes de logement public et en accueille 260. Il semble ainsi laisser entendre que bien que les auteurs aient satisfait aux conditions, ils ne se sont pas vu octroyer de logement public en 2012-2013, au moment où leur expulsion était imminente, parce que les ressources disponibles étaient limitées.

17.5Tout en prenant note des mesures prises en faveur des auteurs (voir le paragraphe 4.5 supra), le Comité estime que les arguments de l’État partie ne suffisent pas à démontrer que celui-ci a déployé tous les efforts possibles et utilisé toutes les ressources à sa disposition pour garantir à titre prioritaire l’exercice du droit au logement par les personnes qui, comme les auteurs, sont particulièrement dans le besoin. Ainsi, l’État partie n’a pas démontré que le refus d’octroyer aux auteurs un logement social était nécessaire et justifié par le fait que ses ressources étaient consacrées à l’exécution, par les pouvoirs publics, d’une politique générale ou d’un plan d’urgence destinés à la réalisation progressive du droit au logement, en particulier par les personnes en situation de grave vulnérabilité. En outre, l’État partie n’a pas expliqué pourquoi les autorités régionales de Madrid, notamment l’IVIMA, avaient vendu une partie du parc de logements publics à des sociétés d’investissement, réduisant ainsi le nombre de logements disponibles à Madrid alors qu’il était déjà chaque année considérablement inférieur à la demande, ni en quoi cette vente était justifiée et constituait le meilleur moyen de garantir la pleine réalisation des droits reconnus dans le Pacte. En 2013, par exemple, l’IVIMA a vendu 2 935 biens immobiliers à une entité privée pour 201 millions d’euros, invoquant des raisons d’équilibre budgétaire.

17.6Le Comité est d’avis que les États parties ont une certaine latitude pour ce qui est de décider de la manière la plus appropriée de disposer des ressources budgétaires aux fins de la pleine réalisation des droits reconnus dans le Pacte, et que, dans certaines circonstances, ils peuvent prendre des mesures délibérément régressives. Toutefois, en pareil cas, ils doivent s’assurer que leur décision est fondée sur un examen exhaustif et est justifiée au regard de l’ensemble des droits prévus par le Pacte et de la nécessité d’agir au maximum des ressources disponibles. En période de grave crise économique et financière, tous changements ou ajustements apportés aux politiques doivent être temporaires, nécessaires, proportionnés et non discriminatoires. En l’espèce, l’État partie n’a pas présenté d’arguments convaincants justifiant l’adoption de la mesure régressive décrite au paragraphe précédent, à savoir la diminution du nombre de logements sociaux, précisément au moment où le besoin de pareils logements était particulièrement grand en raison de la crise économique.

17.7Pour finir, le Comité examinera l’argument de l’État partie selon lequel le Samur a fait savoir aux auteurs que s’ils n’avaient pas trouvé de logement au moment où ils devraient quitter le centre d’hébergement temporaire du Samur social de Madrid, MmeBellili et les enfants pourraient être hébergés dans un centre pour femmes, et M. Ben Djazia dans un centre pour sans-abri, et les services sociaux de la municipalité de Madrid leur ont fait une proposition semblable. Pareille solution aurait brisé l’unité familiale, ce qui aurait été contraire au devoir mis à la charge de l’État partie par le paragraphe 1 de l’article 10 du Pacte d’accorder la plus large protection possibleà la famille, qui est l’élément fondamental de la société. À cet égard, l’État partie n’a pas expliqué au Comité pourquoi aucune autre solution ne pouvait être proposée aux auteurs.

17.8Pour les raisons qui précèdent, le Comité conclut que l’État partie n’a pas présenté d’arguments raisonnables permettant de démontrer que bien qu’il ait pris toutes les mesures nécessaires et agi au maximum des ressources disponibles, il lui a été impossible de reloger les auteurs.

D.Conclusion et recommandations

18.À la lumière de toutes les informations qui lui ont été communiquées et des circonstances de l’espèce, le Comité estime que, faute d’arguments raisonnables présentés par l’État partie pour justifier qu’il n’a pas pris toutes les mesures possibles et agi au maximum des ressources disponibles, le fait d’avoir expulsé les auteurs sans que les autorités de l’État partie, y compris les autorités régionales de Madrid, leur aient garanti un autre logement a constitué une violation du droit des intéressés à un logement convenable.

19.Le Comité, agissant en vertu du paragraphe 1 de l’article 9 du Protocole facultatif, constate que l’État partie a violé les droits que les auteurs tiennent du paragraphe 1 de l’article 11, lu seul et conjointement avec le paragraphe 1 de l’article 2 et le paragraphe 1 de l’article 10 du Pacte. À la lumière des présentes constatations, le Comité adresse les recommandations ci-après à l’État partie.

Recommandations concernant les auteurs

20.L’État partie est tenu d’offrir aux auteurs une réparation effective, et notamment : a) s’ils ne disposent pas d’un logement convenable, d’évaluer leur situation actuelle et, le cas échéant, de leur octroyer un logement public ou de les faire bénéficier d’une autre mesure leur permettant de vivre dans un logement convenable, après les avoir véritablement consultés et compte étant tenu des critères établis dans les présentes constatations ; b) de les indemniser pour les violations subies ; c) de les rembourser des honoraires d’avocat associés au traitement de la communication, dans la mesure du raisonnable.

Recommandations générales

22.Le Comité estime que les réparations recommandées dans le contexte de communications individuelles peuvent prendre la forme de garanties de non-répétition et rappelle que l’État partie est tenu d’empêcher que des violations analogues ne se produisent à l’avenir. Il estime également que l’État partie doit veiller à ce que sa législation et les mesures prises pour l’appliquer soient conformes aux obligations énoncées dans le Pacte. L’État partie est notamment tenu :

a)D’adopter les mesures législatives ou administratives qui s’imposent pour que, dans le cadre des procédures judiciaires d’expulsion de locataires, les défendeurs puissent faire opposition ou interjeter appel afin que le juge examine les conséquences de leur expulsion éventuelle et sa compatibilité avec le Pacte ;

b)De prendre les mesures nécessaires pour remédier au manque de cohérence entre les décisions rendues par les tribunaux et les mesures prises par les services sociaux, qui peut conduire à ce qu’une personne expulsée se retrouve sans logement convenable ;

c)De prendre les mesures nécessaires pour que les arrêtés d’expulsion frappant des personnes n’ayant pas les moyens de se reloger ne soient mis à exécution qu’après avoir véritablement consulté les intéressés et fait tout ce qui s’imposait en agissant au maximum des ressources disponibles pour que ceux-ci soient relogés, en particulier lorsque l’expulsion concerne des familles, des personnes âgées, des enfants ou d’autres personnes vulnérables ;

d)De formuler et de mettre à exécution, en coordination avec les communautés autonomes et en agissant au maximum des mesures disponibles, un plan global et intégré visant à garantir l’exercice du droit à un logement convenable par les personnes à faible revenu, conformément à l’observation générale no4. Dans ce plan devront être indiquées les ressources et les mesures qui seront mises en œuvre pour garantir le droit au logement de ces personnes, ainsi que les délais correspondants et les critères qui seront utilisés pour déterminer si l’objectif a raisonnablement été atteint. 

23.Conformément au paragraphe 2 de l’article 9 du Protocole facultatif et au paragraphe 1 de l’article 18 du règlement intérieur provisoire y relatif, l’État partie doit adresser au Comité, dans un délai de six mois, des renseignements écrits sur les mesures prises pour donner effet aux présentes constatations et recommandations. L’État partie est invité en outre à rendre celles-ci publiques et à les diffuser largement, sur des supports accessibles, afin que tous les groupes de population en prennent connaissance.

I. D. G. c. Espagne Communication no 2/2014, constatations du 7 juin 2015

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le Comité), institué en vertu de la résolution no 1985/17 du Conseil économique et social,

Réuni le 17 juin 2015,

Ayant achevé l’examen de la communication no 2/2014 présentée en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ci-après le Protocole),

Adopte ce qui suit :

Constatations au titre du paragraphe 1 de l’article 9 du Protocole facultatif

1.1 L’auteure de la communication est Mme I. D. G., de nationalité espagnole, née le 28 juin 1965. Elle se déclare victime d’une violation par l’État partie des droits que lui confèrent l’article 11 et le paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. L’auteure est représentée par un conseil.

1.2Dans les présentes constatations, le Comité résume d’abord les renseignements fournis et les arguments avancés par les parties. Il examine ensuite les questions de recevabilité et de fond qui se posent dans la communication puis formule des conclusions et des recommandations.

A.Résumé des renseignements fournis et des arguments avancés par les parties

Rappel des faits présentés par l’auteure

2.1L’auteure vit à Madrid. Le 15 juin 2007, elle a acheté un logement avec une grande partie de ses économies et au moyen d’un prêt bancaire assorti d’une garantie hypothécaire. D’après elle, la valeur de ce logement a été estimée, aux fins de sa mise aux enchères, à 742 890,68 euros.

2.2Du fait de la grave crise économique dans l’État partie et pour raisons personnelles, l’auteure n’a pas honoré plusieurs échéances de remboursement de l’emprunt hypothécaire qui représentent un total d’environ 11 000 euros. Elle fait valoir que la banque (l’entité créancière) n’a pas accepté de négocier.

2.3L’entité créancière a engagé la liquidation de la totalité de l’emprunt et lancé une procédure spéciale de saisie de biens hypothéqués auprès de la chambre no 31 du tribunal de première instance de Madrid (ci-après le tribunal) en vue de mettre son logement aux enchères. Le 21 juin 2012, le tribunal a engagé la procédure de saisie hypothécaire pour un remboursement de principal de 381 153,66 euros, d’intérêts ordinaires de 5 725,80 euros et d’intérêts moratoires de 856,77 euros.

2.4Sur ordre du tribunal, les 6, 27 et 28 septembre 2012, le Service commun des notifications et des saisies de Madrid a tenté de notifier à l’auteure la demande et l’avis de saisie hypothécaire à l’adresse du bien hypothéqué, indiquée par l’auteure dans les documents du prêt. L’agent notificateur n’y a pas trouvé l’auteure. À la troisième tentative, il a indiqué par écrit que « personne ne répondait ni n’ouvrait bien qu’il ait sonné à plusieurs reprises au domicile indiqué de l’intéressée » et a ajouté la note suivante : « Après avoir vérifié que le nom de la débitrice figurait sur la boîte aux lettres, je suis entré dans l’immeuble, j’ai sonné à la porte de l’appartement mais n’ai pas obtenu de réponse. Le concierge affirme qu’il travaille depuis peu dans cet immeuble, que l’intéressée figure sur la liste des personnes qui y habitent mais qu’il ne la connaît pas car il arrête son service à 18 heures ». Enfin, le 4 octobre 2012, à 21 h 24, un agent s’est de nouveau présenté chez l’auteure, sans succès. L’auteure fait valoir qu’elle ne se trouvait pas chez elle chaque fois qu’un agent est venu lui remettre l’avis de saisie.

2.5Le 30 octobre 2012, le tribunal a décidé qu’un avis serait apposé sur le panneau d’affichage des annonces légales du tribunal afin de notifier l’avis et la procédure de saisie. L’auteure fait valoir que la publication de cet avis n’a fait l’objet d’aucune publicité à l’extérieur du tribunal, ni dans un organe de presse officiel ni au Journal officiel. Elle indique que le tribunal ne la trouvant pas à son domicile habituel aurait dû remettre l’avis au concierge, qui était présent dans son immeuble les 6 et 28 septembre 2012, ou à un voisin. Par conséquent, le tribunal ne lui a pas notifié l’ouverture de la procédure d’une manière qui lui permettait de se défendre.

2.6Le 11 février 2013, le tribunal a ordonné la mise aux enchères du logement hypothéqué. Les 1er et 21 mars 2013, le Service commun des notifications et des saisies de Madrid a tenté, sans succès, de notifier à l’auteure cette mise aux enchères, à l’adresse du bien hypothéqué. À la seconde tentative, l’agent notificateur a consigné qu’il avait « laissé un avis de retrait à la poste avant le 5 avril 2013 ». Le 4 avril 2013, l’auteure, par le biais d’un mandataire, a fini par retirer l’avis. L’auteure affirme que ce n’est qu’à ce moment-là qu’elle a pris connaissance de la procédure de saisie hypothécaire et de la mise aux enchères de son logement.

2.7Le 10 ou le 11 avril 2013, l’auteure a formé un recours en rétractation auprès du tribunal concernant son ordonnance du 11 février 2013, dont elle a demandé la nullité, ainsi que celle de l’ensemble de la procédure de saisie hypothécaire jusqu’au moment de la citation, puisque la demande de saisie hypothécaire ne lui avait pas été notifiée aux différentes adresses dont l’entité créancière avait connaissance, notamment le domicile d’un proche ou son lieu de travail, contrevenant notamment ainsi à l’exercice des droits de la défense et au droit à un recours juridictionnel effectif. L’auteure a fait valoir que, d’après les articles 156 et 164 du Code procédure civile et la jurisprudence du Tribunal constitutionnel et du Tribunal suprême, la notification par voie d’affichage ne peut être employée qu’une fois que tous les moyens de notification à personne et de localisation du défendeur à d’autres adresses ont été épuisés.

2.8Le 23 avril 2013, le tribunal a rejeté le recours de l’auteure. Dans sa décision, il a indiqué que le commandement de payer devait être délivré au domicile fixé par les parties, qu’il s’agisse du domicile initialement établi ou d’un autre établi par la suite, conformément à l’article 683 du Code de procédure civile. D’après le tribunal, « depuis la révision de l’article 686 3) du Code de procédure civile, dans le cadre des procédures simplifiées de saisie hypothécaire, les tribunaux passent directement à la notification par voie d’affichage » sans qu’il soit nécessaire de notifier le commandement de payer sur le lieu de travail ou à toute autre adresse du défendeur. Dans le cas de l’auteure, le tribunal a indiqué que le Service commun des notifications et des saisies de Madrid avait dûment tenté de lui remettre l’avis à trois reprises, dont deux fois l’après-midi, puisque le concierge de l’immeuble avait laissé entendre qu’elle se trouvait chez elle plutôt à ce moment-là. Par ailleurs, le tribunal a indiqué qu’il n’était pas compétent pour examiner la nullité de la décision du 11 février 2013, en vertu des articles 5 et 562, paragraphe 2, du Code de procédure civile et de l’article 455 de la loi organique du pouvoir judiciaire.

2.9Le 23 mai 2013, l’auteure a formé un recours en amparo auprès du Tribunal constitutionnel et affirmé que la décision du tribunal, qui avait rejeté son recours en rétractation, contrevenait à l’exercice des droits de la défense et au droit à un recours juridictionnel effectif que prévoient les articles 24 et 25 de la Constitution de l’État partie, et que le tribunal ne suivait pas la jurisprudence du Tribunal constitutionnel. L’auteure a fait valoir que le tribunal ne lui avait pas notifié la demande de saisie hypothécaire, ni l’ouverture de la procédure ni tout autre acte antérieur à l’ordonnance de mise aux enchères, et qu’il n’avait pas épuisé tous les moyens existants pour lui remettre la notification, comme le prévoient les articles 155, 156 et 683 du Code de procédure civile.

2.10Le 16 octobre 2013, le Tribunal constitutionnel a débouté l’auteure de son recours du fait de « l’absence manifeste de violation d’un droit fondamental protégé par l’amparo », conformément aux articles 44, paragraphe 1, et 50, paragraphe 1 a), de la loi organique du Tribunal constitutionnel.

Teneur de la plainte

3.1L’auteure affirme que l’État partie a enfreint son droit à un logement suffisant consacré par le paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte.

3.2L’auteure souligne que son cas se produit dans un contexte de grave crise sociale dans l’État partie où plus de 400 000 expulsions et saisies hypothécaires ont eu lieu entre 2007 et la date de la présentation de la communication au Comité.

3.3L’auteure fait valoir que, à la lumière des droits garantis par le Pacte, les autorités judiciaires doivent veiller à la notification des décisions et actes judiciaires. Toutefois, dans son cas, le tribunal, n’ayant pu lui notifier en personne la décision à son domicile, a directement procédé à la notification par voie d’affichage, sans recourir aux autres formes ou moyens de notification prévus par le Code de procédure civile. Du fait du défaut de diligence du tribunal, ni la demande de saisie hypothécaire déposée par l’entité créancière, ni l’ouverture de la procédure, ni tout autre acte antérieur à la mise aux enchères ne lui ont été notifiés. L’auteure affirme que, dans la pratique, l’absence de notification l’a empêchée de donner juridiquement suite à la demande de saisie hypothécaire et de faire valoir son droit au logement devant les tribunaux puisqu’elle n’a pris connaissance de l’existence de la procédure qu’une fois que le tribunal eut ordonné la mise aux enchères de son logement. N’ayant pas pu déposer de recours juridictionnel effectif en temps utile, l’auteure prétend être privée de moyens de défense et plongée dans l’incertitude et l’angoisse, ce qui a de graves répercussions sur sa santé.

3.4D’après l’auteure, l’absence d’accès effectif aux tribunaux de l’État partie l’a empêchée de contester auprès d’eux le caractère abusif des clauses contractuelles et de s’opposer par exemple à la façon dont l’entité créancière avait calculé les intérêts qu’elle devait payer.

3.5L’auteure affirme que la législation qui régit les procédures de saisie hypothécaire ne protège pas suffisamment le droit des personnes de défendre véritablement leur logement devant les tribunaux. En pareil cas, les personnes concernées apprennent souvent que les créanciers ont déposé une demande de saisie hypothécaire au moment de leur éviction ou expulsion. En outre, les règles de procédure de l’État partie interdisent au juge saisi de prendre des mesures conservatoires garantissant la pleine efficacité de sa décision finale, par exemple en cas de clauses contractuelles abusives. À cet égard, se référant au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, l’auteure fait valoir que l’État partie n’a pas adopté les mesures législatives nécessaires pour assurer le plein exercice du droit au logement, consacré au paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte.

3.6Comme mesures de réparation, l’auteure prie le Comité de demander à l’État partie de revenir au stade précédant les actes de procédure concernant la saisie hypothécaire de son logement, à savoir au moment de la première notification de la demande de saisie hypothécaire afin de garantir véritablement son droit au logement et de lui permettre de défendre son droit devant les juridictions ordinaires ou alors, de lui verser 250 000 euros au titre du préjudice moral subi. Par ailleurs, elle demande que l’État partie adopte les mesures législatives nécessaires pour garantir les droits consacrés par le Pacte.

Observations de l’État partie sur la recevabilité et sur le fond

4.1Le 13 octobre 2014, l’État partie a présenté ses observations sur la recevabilité et sur le fond de la communication. S’agissant des faits qui y sont exposés, l’État partie dit que, bien que l’auteure affirme au Comité que le logement en question constitue son domicile, dans le recours en rétractation qu’elle a formé le 10 avril 2013, elle a fait valoir que le tribunal aurait dû lui remettre la notification non seulement à l’adresse du logement hypothéqué, qu’elle avait elle-même indiquée dans les documents du prêt, mais aussi à un autre domicile familial ou, à défaut, sur son lieu de travail, dont l’entité créancière connaissait, d’après elle, les adresses.

4.2L’État partie indique que, dans l’avis de saisie hypothécaire du 21 juin 2012, le tribunal a indiqué à la débitrice qu’elle pouvait s’opposer à cette saisie en faisant valoir les motifs mentionnés à l’article 695 du Code de procédure civile. Cette procédure n’empêche pas le débiteur concerné de saisir les tribunaux ordinaires non administratifs sur des questions relatives à la défense de ses droits et intérêts. L’État partie ajoute que le Tribunal constitutionnel a conclu que la procédure de saisie hypothécaire et plus précisément les articles 695 et 698 du Code de procédure civile n’affectent pas le droit à un recours juridictionnel effectif en ce qui concerne l’égalité des parties au cours de la procédure et le droit à un logement digne et suffisant pour autant que la décision prise dans le cadre de cette procédure n’a pas force de chose jugée et que la voie de la procédure ordinaire reste ouverte.

4.3L’État partie indique que la décision du tribunal a été notifiée au domicile que l’auteure a indiqué dans les documents du prêt. Conformément aux articles 682, 683 et 686 du Code de procédure civile, le commandement de payer, acte qui enclenche la procédure de saisie hypothécaire, et les notifications sont remis au domicile volontairement indiqué par le débiteur. Ils ne sont donc pas délivrés à une adresse fixée de manière arbitraire par le créancier ou l’autorité judiciaire. Cela est indispensable au bon fonctionnement de la procédure car il serait impossible d’imposer au créancier la charge de vérifier l’adresse de domicile du débiteur.

4.4Selon l’État partie, ce n’est qu’après plusieurs tentatives infructueuses de notification à l’auteure que le tribunal a décidé de notifier la saisie hypothécaire par voie d’affichage, conformément au paragraphe 3 de l’article 686 du Code de procédure civile. Cette forme de notification est conforme aux exigences du droit à un recours juridictionnel effectif. Une fois affichée la notification de la procédure de saisie hypothécaire, conformément à l’article 691 du Code de procédure civile, il a été procédé à la mise aux enchères du bien hypothéqué par l’ordonnance du 11 février 2013, dont le mandataire de l’auteure a recueilli l’avis le 4 avril 2013, après deux tentatives infructueuses de notification à l’adresse que l’auteure avait indiquée.

4.5L’État partie indique que l’auteure a uniquement formé un recours en rétractation contre la décision du 11 février 2013 dans laquelle le tribunal ordonnait la mise aux enchères du logement hypothéqué et que cette forme de recours permet d’examiner la légalité de la décision contestée mais pas de l’annuler au motif de violation de droits fondamentaux. Il ajoute que l’auteure n’a pas introduit de demande incidente d’annulation des actes de procédure, voie à suivre pour obtenir l’annulation des actes qui risquent de porter atteinte à des droits fondamentaux. C’est pour cela que le Tribunal constitutionnel n’a pas pu, par la suite, examiner si la notification par voie d’affichage avait violé un droit fondamental et statuer sur la nullité de cet acte.

4.6L’État partie indique que, l’auteure ayant épuisé les recours internes, l’objet de la communication est la notification soi-disant indue de la procédure de saisie hypothécaire, et qu’il ne saurait porter sur d’autres questions ou circonstances relatives à cette procédure ou à la saisie hypothécaire.

4.7L’État partie indique que, au moment où il présente ses observations, aucune expulsion n’a eu lieu, que le logement hypothéqué où vit l’auteure n’a pas été saisi ni mis aux enchères, et que l’auteure a présenté au tribunal une demande de suspension de la procédure d’enchères au motif de la nullité de certaines clauses du contrat de prêt hypothécaire. Le 4 octobre 2013, le tribunal a en partie fait droit à cette demande incidente en déclarant la nullité de la sixième clause du contrat (« intérêts moratoires »).

4.8Afin de garantir la réalisation du droit consacré au paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte, l’État partie a promulgué la loi no 1/2013 du 14 mai relative aux mesures visant à renforcer la protection des débiteurs hypothécaires, à faciliter la restructuration de la dette et à favoriser l’accès au logement social, ainsi que le décret-loi royal no 27/2012 du 15 novembre relatif aux mesures d’urgence visant à mieux protéger les débiteurs hypothécaires. Par ailleurs, l’État partie estime que la procédure de saisie hypothécaire réglementée par le Code de procédure civile respecte strictement les exigences découlant du droit à un recours juridictionnel effectif. Il souligne en particulier qu’il incombe au débiteur d’indiquer un domicile où les décisions et actes peuvent lui être notifiés, qu’il peut le modifier en tout temps, que plusieurs tentatives de notification à personne doivent être effectuées avant qu’il ne soit procédé à titre exceptionnel, si la notification à personne est impossible, à une notification par voie d’affichage, qu’à tout moment un débiteur peut saisir une juridiction de jugement en invoquant tout point concernant la défense de ses droits et intérêts, que la procédure peut être suspendue et la nullité des clauses abusives du contrat de prêt hypothécaire demandée et que, à tout moment de la procédure, l’intéressé peut introduire une demande incidente d’annulation des actes de procédure s’il estime que le droit à un recours juridictionnel effectif a été enfreint au cours de la procédure de saisie.

Commentaires de l’auteure sur les observations de l’État partieconcernant la recevabilité et le fond

5.1Par un courrier daté du 10 décembre 2014, l’auteure a présenté ses commentaires sur les observations de l’État partie. Elle conteste les arguments selon lesquels elle possède un autre bien immobilier et ne vit pas dans la résidence en question et elle joint des documents attestant que le logement hypothéqué en question est bien son domicile habituel et le lieu où elle vit. Elle fait valoir que l’État partie a accès à différents registres publics et archives, comme le registre d’état civil, celui du fisc et les registres des habitants de chaque municipalité, mais qu’il conteste les faits sans apporter de preuve ni de justificatif. Elle ajoute que, divorcée et sans enfants, elle vit seule dans le logement hypothéqué et que, lorsqu’elle a indiqué, dans le recours qu’elle a formé, que la notification aurait pu lui être remise au domicile d’un proche, elle se référait au domicile de sa mère, dont l’entité créancière connaissait l’adresse.

5.2L’auteure souligne que sa communication pour violation du paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte vient du fait qu’elle n’a pas été notifiée de la demande de saisie hypothécaire et du déclenchement de la procédure, ce qui l’a empêchée de défendre son droit au logement auprès des tribunaux.

5.3D’après l’auteure, le paragraphe 3 de l’article 686 du Code de procédure civile autorise la notification par voie d’affichage uniquement lorsqu’il a été au préalable impossible de notifier le débiteur. En outre, d’après les règles de procédure de l’État partie et la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, en règle générale, il n’est procédé à la notification par voie d’affichage que lorsque tous les autres moyens possibles de notification à personne ont été épuisés, et qu’au moins un avis de passage a été déposé dans la boîte aux lettres de l’intéressé.

5.4L’auteure souligne que le tribunal n’a pas agi de la sorte lorsqu’il lui a notifié la mise aux enchères du bien hypothéqué puisque, après deux tentatives infructueuses de notification à personne, un avis a été déposé afin qu’elle en soit informée.

5.5L’auteure fait valoir que les recours qu’elle a formés permettaient au tribunal d’examiner la violation de ses droits fondamentaux au motif de la notification par voie d’affichage et de remédier à cette situation. Elle affirme également que, conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, la demande incidente d’annulation de la décision de mise aux enchères mentionnée par l’État partie ne constitue pas un recours nécessaire et adapté qu’elle devait former avant de pouvoir saisir en amparo le Tribunal constitutionnel.

5.6L’auteure estime que les références de l’État partie à la modification de son ordre juridique en vue de renforcer la protection des débiteurs hypothécaires ne sont pas pertinentes en l’espèce.

Intervention de tiers

6.1Le paragraphe 3 de l’article 8 du Protocole facultatif prévoit que, dans le cadre des règles relatives à l’examen des communications et sur autorisation préalable du Comité, des tiers peuvent fournir des documents pertinents pour l’étude d’un cas. Cette documentation doit être communiquée aux parties intéressées. Le 4 février 2015, le Groupe de travail des communications, agissant au nom du Comité, a autorisé l’organisation non gouvernementale (ONG) International Network for Economic, Social and Cultural Rights à communiquer des documents, conformément à l’article 8 du Protocole et au point 14 du règlement intérieur provisoire du Comité relatif au Protocole facultatif. Le 26 février 2015, le Comité a transmis la contribution de l’International Network for Economic, Social and Cultural Rights du 24 février 2015 à l’État partie et à l’auteure, en leur demandant de lui faire part de leurs observations et commentaires.

6.2L’ONG indique que, en matière de logement, l’État partie connaît une situation générale difficile et préoccupante du fait de la récession économique et du fort taux de chômage et que, entre 2008 et 2010, quelque 400 000 saisies hypothécaires ont été effectuées. Elle indique aussi que la Cour de justice de l’Union européenne a conclu que la loi espagnole offrait une protection « incomplète et insuffisante » aux détenteurs d’hypothèques, en particulier lorsque le bien hypothéqué était le domicile familial. Selon elle, les mesures législatives adoptées par l’État partie, tels le décret-loi royal no 6/2012 et la loi no 4/2013, ne permettent pas de répondre à l’urgence sociale liée aux saisies hypothécaires car le cadre juridique espagnol continue de favoriser les entités financières au détriment des intérêts des personnes touchées.

6.3L’ONG précise que, compte tenu des droits consacrés par le Pacte, une expulsion ne peut être exécutée que dans des circonstances exceptionnelles, après examen de toutes les autres possibilités notamment des autres moyens de s’acquitter de la dette, en consultation avec la ou les personne(s) concernée(s), dans le cadre d’une procédure régulière permettant notamment de former un recours effectif et octroyant un délai de préavis suffisant et raisonnable, et s’il est certain que l’expulsion ne privera pas la personne concernée de logement ou ne l’exposera pas à une violation d’autres droits de l’homme.

6.4L’État partie doit assurer la plus grande sécurité de tenure et notamment prévoir un contrôle judiciaire adapté. En ce sens, l’ONG indique qu’il est indispensable d’assurer un contrôle judiciaire de la procédure de saisie hypothécaire et que les créanciers qui souhaitent recouvrer une créance liée à des titres hypothécaires doivent démontrer à l’autorité judiciaire l’intérêt justifiant la vente du logement d’une personne, compte tenu de toutes les circonstances de chaque cas. L’organe judiciaire doit examiner non seulement la légalité de l’expulsion au regard du droit interne mais également les arguments de fond concernant la proportionnalité et la nécessité de la mesure.

6.5D’après l’ONG, l’État partie doit fournir un préavis suffisant et raisonnable à l’intéressé avant la date d’expulsion prévue. S’agissant de la notification des citations, les tribunaux sud-africains ont reconnu que, lorsque les débiteurs ne s’opposaient pas à des procédures de saisie ou qu’ils négociaient au sujet d’éléments concernant la notification avant l’introduction de l’instance, il convenait de garantir strictement le contrôle judiciaire, et en particulier de s’assurer que la notification de citation avait été dûment effectuée.

Commentaires de l’auteure sur l’intervention de tiers

7.Par un courrier daté du 12 mars 2015, l’auteure a présenté au Comité ses commentaires sur l’intervention de tiers. Elle maintient que le droit de recevoir une notification avant une expulsion fait partie des garanties judiciaires qui doivent être respectées. Elle réitère que son droit à un recours juridictionnel n’a pas été respecté et que, par conséquent, elle n’a pas pu prendre part à la procédure et défendre comme il convenait son droit au logement auprès des tribunaux en l’absence de notification de la demande de saisie hypothécaire déposée par l’entité créancière et du déclenchement de la procédure par le tribunal.

Observations de l’État partie sur l’intervention de tiers

8.1Le 19 mars 2015, l’État partie a présenté ses observations sur l’intervention de l’ONG. Il maintient que l’auteure a eu accès à tous les recours et qu’elle a bénéficié de toutes les garanties de procédure.

8.2L’État partie affirme que la loi no 1/2013 et le décret-loi royal no 27/2012 visant à protéger les débiteurs hypothécaires contiennent un extraordinaire système de protection qui permet entre autres à l’ancien propriétaire de rester, après l’expulsion, dans son logement pendant deux ans en tant que locataire, et d’obtenir des allocations de logement. De même, il réaffirme que la procédure de saisie hypothécaire régie par le Code de procédure civile respecte scrupuleusement les exigences découlant du droit à un recours juridictionnel effectif.

8.3L’État partie souligne que l’auteure a toujours la jouissance de son logement et que ses droits ne sont pas violés. Par ailleurs, par décision du tribunal du 25 avril 2013, la procédure de saisie hypothécaire a été suspendue afin d’étudier l’éventuel caractère abusif de la clause du contrat de prêt hypothécaire qui fixe les intérêts moratoires, ainsi que le taux de l’intérêt légal.

8.4L’État partie affirme que les notifications relatives à la procédure de saisie hypothécaire ont été réalisées au domicile indiqué par l’auteure, qu’il a été tenté à plusieurs reprises de lui remettre la notification, que, sur l’acte de notification du 28 septembre 2012, la factrice a indiqué qu’« après avoir vérifié que le nom de la débitrice figurait sur la boîte aux lettres, elle était entrée dans l’immeuble, avait sonné à la porte de l’appartement mais n’avait pas obtenu de réponse. Le concierge affirme qu’il travaille ici depuis peu mais que l’intéressée vit bien à cette adresse » et que, par conséquent, on doit en déduire que l’auteure a volontairement refusé de recevoir les notifications concernant la procédure de saisie hypothécaire.

B.Délibérations du Comité sur la recevabilité et sur le fond

Examen de la recevabilité

9.1Avant d’examiner toute plainte soumise dans une communication, le Comité doit, conformément à l’article 9 de son règlement intérieur provisoire relatif au Protocole facultatif, déterminer si la communication est recevable. Le Comité n’examinera que les communications répondant aux critères de recevabilité établis dans le Protocole facultatif.

9.2À la lumière des documents mis à sa disposition par les parties en vertu du paragraphe 1 de l’article 8 du Protocole facultatif, le Comité s’est assuré que la même question n’a pas déjà fait l’objet ni fait l’objet d’un examen dans le cadre d’une autre procédure d’enquête ou de règlement au niveau international. Par conséquent, le Comité estime qu’il n’existe aucun obstacle à la recevabilité de la présente communication, conformément au paragraphe 2 c) de l’article 3 du Protocole facultatif.

9.3En vertu du paragraphe 2 b) de l’article 3 du Protocole facultatif, le Comité ne peut examiner les violations présumées du Pacte qui portent sur des faits antérieurs à la date d’entrée en vigueur du Protocole facultatif à l’égard de l’État Partie intéressé, à moins que ces faits ne persistent après cette date. En l’espèce, le Comité constate qu’une partie des faits ayant donné lieu aux violations alléguées par l’auteure s’est produite avant le 5 mai 2013, date à laquelle le Protocole facultatif est entré en vigueur pour l’État partie. Cependant, la décision du Tribunal constitutionnel qui a rejeté le recours en amparo de l’auteure a été rendue le 16 octobre 2013. À cette occasion le Tribunal constitutionnel aurait pu examiner les allégations de violation des droits fondamentaux de l’auteure en lien avec la présente communication, étant donné que l’objet de ce recours n’était pas l’examen d’aspects purement formels ou d’erreurs de droit mais bien l’éventuelle violation de droits fondamentaux de l’auteure en lien avec la plainte faisant l’objet de la présente communication. Par conséquent, c’est à cette date-là que se serait produite l’éventuelle violation du droit de l’auteure. De ce fait, le Comité estime qu’il est compétent ratione temporis pour examiner la présente communication.

9.4.Le Comité constate que l’État partie n’a présenté aucune objection quant à l’épuisement des recours internes mentionné au paragraphe 1 de l’article 3 du Protocole facultatif. Bien que l’État partie ait indiqué au Comité que, par la suite, l’auteure avait déposé une requête au tribunal, conformément au paragraphe 3 de l’article 695 du Code de procédure civile, qui a permis de suspendre la saisie hypothécaire tandis qu’était analysée la nature éventuellement abusive d’une clause du contrat de prêt, il n’a en revanche jamais demandé que la communication soit déclarée irrecevable au motif d’un éventuel épuisement des recours internes.

9.5Le Comité considère que si un État partie souhaite faire valoir ce motif d’irrecevabilité, il doit le faire dès le début, de manière claire et en indiquant précisément les recours − suffisants et effectifs − qui auraient dû être épuisés, ce qui n’est pas le cas ici. Le Comité comprend donc que, en ce qui concerne les allégations de l’auteure, les recours prévus par la juridiction interne ont été épuisés après la décision du Tribunal constitutionnel du 5 mai 2013.

9.6L’auteure a présenté la communication au Comité le 28 janvier 2014, dans les délais prévus au paragraphe 2 a) de l’article 3 du Protocole facultatif.

9.7Le Comité considère que la communication remplit les critères de recevabilité énoncés à l’article 3, en particulier au paragraphe 2 e), du Protocole facultatif. Il s’agit d’une communication qui pose la question d’une éventuelle violation du droit de l’auteure à un logement, du fait d’une notification de la procédure de saisie hypothécaire qui n’aurait pas été correctement réalisée, ce qui l’aurait empêchée de se défendre comme il convenait. Le Comité estime que la communication est suffisamment étayée pour être examinée quant au fond.

Examen au fond

Faits et points de droit

10.1Le Comité a examiné la présente communication en tenant compte de toute la documentation qui lui a été soumise, conformément à l’article 8 du Protocole facultatif.

10.2L’auteure fait valoir que, suite au non-paiement de plusieurs échéances de remboursement de l’emprunt hypothécaire contracté sur son logement habituel, en 2012, l’entité créancière a engagé une procédure de saisie hypothécaire à son encontre dont elle n’a pas été dûment notifiée. Elle n’a donc pris connaissance de cette procédure qu’une fois la mise aux enchères de son logement ordonnée. De ce fait, elle estime que, dans la pratique, elle n’a pas pu exercer un recours juridictionnel effectif en temps utile, ce qui l’a empêchée de donner juridiquement suite à la demande de saisie hypothécaire et de faire valoir son droit au logement devant les tribunaux, et qui l’a jusqu’à présent privée de moyens de défense et plongée dans l’incertitude et l’angoisse.

10.3L’État partie fait valoir que l’auteure, dans son recours en rétractation, a mentionné un autre domicile familial, laissant entendre que le logement en question ne serait pas son logement habituel, que le tribunal a procédé à la notification du déclenchement de la procédure de saisie hypothécaire conformément à la loi au domicile indiqué par l’auteure dans les documents du prêt, que ce n’est qu’après plusieurs tentatives infructueuses de notification à personne que le tribunal a ordonné la notification par voie d’affichage, conformément au paragraphe 3 de l’article 686 du Code de procédure civile et que ce mode de notification est conforme aux exigences du droit à un recours juridictionnel effectif. En outre, l’État partie soutient que, lors des formalités de notification du 28 septembre 2012, l’auteure a volontairement refusé de recevoir la notification de la demande de saisie hypothécaire et de déclenchement de la procédure par le tribunal (voir par. 8.4 supra). Enfin, l’État partie a indiqué au Comité qu’il n’avait été procédé à aucune expulsion, saisie ou mise aux enchères du logement hypothéqué puisque l’auteure avait présenté un recours ordinaire suspensif, qu’elle vivait donc toujours dans le logement en question et que ses droits n’avaient pas été violés.

10.4S’agissant de la nature du logement hypothéqué objet de la présente communication, le Comité prend note des explications de l’auteure selon lesquelles lorsqu’elle a fait mention d’un autre logement familial durant la procédure de saisie hypothécaire, elle se référait au logement d’un membre de sa famille (voir par. 5.1), elle vit dans le logement en question et elle n’est propriétaire d’aucun autre logement. Les pièces fournies par l’auteure (voit note de bas de page 7, supra), qui n’ont pas été contestées par l’État partie, corrobore ses allégations. Aucune pièce fournie au Comité n’indique que le logement en question n’était pas le domicile habituel de l’auteure ou qu’elle était propriétaire d’un autre logement. Par conséquent, à la lumière des pièces du dossier et des renseignements communiqués par les parties, le Comité estime qu’il s’agit bien du logement habituel de l’auteure.

10.5En ce qui concerne l’absence de l’auteure le 28 septembre 2012, date de la notification de la demande de l’entité créancière et de l’avis de déclenchement de la procédure de saisie du tribunal, le Comité observe que ni la copie de l’avis de passage du Service commun des notifications et des saisies de Madrid en date du 28 septembre 2012, fournie par l’auteure, ni aucun autre document n’indique que l’auteur était présente à son logement habituel et qu’elle a refusé de recevoir la notification du tribunal (voir par. 2.4, et notes de bas de page 3 et 18 supra).

10.6Le Comité ayant examiné les faits de l’espèce, il est d’avis que le problème juridique fondamental posé par la présente communication est de savoir si le droit au logement de l’auteure, défini au paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte, a été violé par l’État partie à l’issue d’une procédure de saisie dans laquelle l’auteure, selon ses dires, n’a pas été notifiée de la demande, ce qui l’a empêché de défendre les droits qu’elle tient du Pacte. Pour répondre à cette question, le Comité commencera par rappeler certains éléments du droit au logement, en particulier ceux qui concernent la protection juridique de ce droit, avant d’examiner les faits.

Le droit au logement et sa protection légale

11.1Le droit de l’homme à un logement suffisant est d’une importance capitale pour la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels et est intégralement lié à d’autres droits de l’homme, y compris ceux énoncés dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Le droit au logement devrait être assuré à tous sans distinction de revenus ou de toutes autres ressources économiques et les États parties devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour en garantir la pleine réalisation. Un grand nombre d’éléments constitutifs du droit à un logement suffisant sont étroitement liés à l’existence de recours internes assurant la jouissance effective de ce droit.

11.2Le Comité rappelle également que chaque personne a droit à un certain degré de sécurité qui garantit la protection légale contre l’expulsion, le harcèlement ou autres menaces et que les évictions forcées sont prima facie contraires aux dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, et ne peuvent être justifiées que dans les situations les plus exceptionnelles et conformément aux principes applicables du droit international.. De l’avis du Comité, les États parties doivent veiller à ce que les procédures appliquées dans les cas d’expulsion forcée ou les procédures pouvant toucher la sécurité de tenure et éventuellement aboutir à une expulsion respectent les garanties en la matière, notamment la possibilité de consulter véritablement les intéressés et un délai de préavis suffisant et raisonnable à toutes les personnes visées par une expulsion avant la date d’expulsion prévue.

11.3Le Comité rappelle en outre que l’article 2 du Pacte définit plusieurs obligations à effet immédiat. Par conséquent, conformément au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, les États parties doivent adopter des mesures visant à assurer l’exercice des droits reconnus dans le Pacte « par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l’adoption de mesures législatives ». Cela comprend notamment l’adoption de mesures qui garantissent l’accès à des recours judiciaires effectifs pour la protection des droits reconnus par le Pacte étant donné que, comme le Comité l’a noté dans son observation générale no 9, il ne peut y avoir de droit sans moyen de recours permettant de le protéger.

11.4 Par conséquent, en vertu de l’obligation énoncée au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, les États parties doivent garantir que les personnes dont le droit à un logement suffisant pourrait être touché, par exemple, par des expulsions forcées ou des saisies hypothécaires, disposent d’un recours effectif et adéquat.

Notification appropriée dans le cadre d’une procédure de saisie hypothécaire qui peut avoir des incidences sur le droit au logement

12.1Le Comité rappelle que, conformément à son observation générale no 7, la protection appropriée en matière de procédure et le respect de la légalité sont des aspects essentiels de tous les droits de l’homme mais qui sont particulièrement importants s’agissant d’une question comme celle des expulsions forcées, et que ces garanties de procédure sont notamment le fait pour l’État partie de prévoir un délai de préavis suffisant et raisonnable à toutes les personnes concernées avant la date d’expulsion prévue et de fournir à ces personnes un accès aux recours prévus par la loi afin qu’elles puissent se défendre. Le Comité estime que cette protection est également valable et appropriée dans des situations analogues, comme les procédures de saisie hypothécaire dans lesquelles le droit au logement peut être gravement altéré.

12.2Le Comité estime que, pour s’acquitter des obligations évoquées plus haut, les autorités doivent prendre toutes les mesures et initiatives raisonnables pour veiller à ce que les formalités de notification des décisions et actes liés à une procédure administrative ou judiciaire soient dûment et efficacement effectuées afin que les personnes concernées puissent prendre part à la procédure et défendre leurs droits.

12.3La notification par voie d’affichage peut constituer un moyen approprié de notification d’une décision de justice conforme au droit à un recours effectif; le Comité estime toutefois que son utilisation dans des cas susceptibles de donner lieu à une possible violation des droits de l'homme tel le droit à un logement convenable, cas devant faire l’objet d’un contrôle judiciaire, doit être une mesure de dernier recours, surtout en ce qui concerne les décisions qui aboutissent au déclenchement de la procédure. Son utilisation doit être strictement limitée où tous les moyens de notification à personne ont été épuisés, en garantissant une publicité et un préavis suffisants afin que la personne concernée puisse prendre réellement connaissance du déclenchement de la procédure et comparaître en personne.

12.4Par conséquent, une notification indue d’une demande de saisie hypothécaire empêche l’intéressé de défendre son droit au cours de la procédure et entraîne une violation du droit au logement. Le Comité procède donc à l’analyse de la notification du cas à l’examen afin de déterminer si elle a été réalisée dans des conditions acceptables ou non.

Analyse de l’affaire

13.1Lorsque le Comité examine une communication, il ne lui incombe pas de vérifier si les procédures judiciaires et administratives internes ont été menées dans le respect du droit interne. Sa tâche se limite à examiner si les faits établis de la communication constituent une violation par l’État partie des droits économiques, sociaux et culturels énoncés dans le Pacte. Le Comité estime donc qu’il appartient en premier lieu aux juridictions des États parties d’apprécier les faits et les éléments de preuve dans une affaire donnée, ou la manière dont la législation interne a été appliquée, à moins qu’il ne soit établi que cette appréciation, ou cette application, a été clairement arbitraire ou a constitué un déni de justice, ce qui impliquerait la violation d’un droit reconnu dans le Pacte.

13.2D’après les pièces de procédure, le 21 juin 2012, le tribunal a autorisé la procédure de saisie hypothécaire du logement de l’auteure. Celle-ci n’a cependant pris connaissance de cette procédure que le 4 avril 2013 lorsqu’elle a retiré l’avis de mise aux enchères de son logement et n’a donc pas pu se défendre pendant la procédure de saisie. En septembre et en octobre 2012, il a été procédé à quatre reprises à la notification de la décision du tribunal autorisant la procédure, sans succès, puisque l’auteure ne se trouvait pas chez elle, à l’adresse qu’elle-même avait communiquée en tant que domicile. L’agent notificateur a confirmé qu’il y avait une boîte aux lettres à son nom dans cet immeuble et que, à deux reprises au moins, le concierge de l’immeuble était présent, faits qui ont été consignés dans les actes du Service commun des notifications et des saisies de Madrid (voir note de bas de page 3 supra) et qui, par conséquent, étaient ou devaient être connus du tribunal. Le 30 octobre 2012, le tribunal a décidé qu’un avis serait apposé sur le panneau d’affichage des annonces légales du tribunal aux fins de notification, notification dont l’auteure n’a pas eu connaissance en temps utile.

13.3Dans le cas présent, le Comité prend note des efforts répétés du tribunal pour notifier directement à l’auteure l’avis de saisie et le déclenchement de la procédure. Il estime néanmoins que l’État partie n’a pas démontré que le tribunal avait épuisé tous les moyens disponibles pour procéder à une notification à personne, par exemple en expliquant pourquoi aucune note ni avis n’avait été laissé dans la boîte aux lettres ou pourquoi aucun autre moyen de notification prévu par le Code de procédure civile, comme le fait de confier l’avis au concierge ou au voisin présent le plus proche, n’avait été employé, puisqu’il se contente d’indiquer qu’après plusieurs tentatives infructueuses, il avait été décidé de procéder à une notification par voie d’affichage, comme la loi le prévoit. L’État partie n’a apporté aucun élément solide étayant son affirmation selon laquelle l’auteure se serait même cachée une fois pour ne pas recevoir la notification. Par conséquent, le Comité considère que, même si l’on estimait que la notification par voie d’affichage avait été réalisée conformément au Code de procédure civile, cette notification de la demande de saisie hypothécaire doit être appropriée et conforme aux normes du Pacte applicables au droit au logement, comme indiqué aux paragraphes 11.1 et 12.4 plus haut, ces normes n’ayant pas été respectées en l’espèce. La notification n’a donc pas été réalisée dans des conditions acceptables.

13.4Cette grave irrégularité quant à la notification pourrait ne pas entraîner de violation du droit au logement si elle n’avait pas de conséquences majeures sur le droit de l’auteure de défendre la jouissance effective de son logement, par exemple au moyen d’une autre procédure adaptée pour faire valoir son droit et ses intérêts. Cela semble être la position de l’État partie lorsqu’il laisse entendre, sans étayer ce point de vue, que l’incapacité de l’auteure de se manifester dans le cadre de la procédure de saisie n’a pas de conséquences graves puisque, quoi qu’il en soit, les possibilités de défense du débiteur dans ces procédures sont juridiquement très limitées alors qu’il peut saisir une juridiction ordinaire pour contester, sans limitations, le remboursement du prêt hypothécaire. Il rappelle que l’auteure a introduit un recours en vertu du paragraphe 3 de l’article 695 du Code de procédure civile demandant l’annulation de certaines clauses du contrat de prêt hypothécaire, recours qui a eu un effet suspensif sur la saisie et la vente aux enchères de son logement puisque, suite à un récent arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne, ces recours ordinaires permettent même de suspendre la saisie et la vente aux enchères du bien hypothéqué.

13.5Du fait de la spécificité du problème de la notification indue posé par l’auteure, il n’incombe pas au Comité, dans le cadre de la présente communication, d’examiner de manière générale si les normes internes de l’État partie régissant les procédures de saisie et, en fin de compte, de vente aux enchères des biens hypothéqués, qui peuvent être des logements, respectent ou non le droit au logement. Par conséquent, dans le cas d’espèce, le Comité se borne à examiner si la notification indue de l’auteure, qui a déjà été constatée, a vraiment eu ou non des incidences sur le droit de l’auteure de se défendre au point d’impliquer une violation du droit au logement.

13.6D’après le Code de procédure civile en vigueur au moment des faits, dans une procédure de saisie, le débiteur ne peut s’opposer à la mise aux enchères que pour certains motifs très circonscrits, par exemple l’extinction de la garantie hypothécaire ou de l’obligation. Au cours de cette procédure, il ne peut contester, par exemple, des clauses abusives. En revanche, la procédure ordinaire permet au débiteur de contester de manière large et ouverte les conditions du crédit. On pourrait donc avancer que la non-comparution au cours de la procédure de saisie n’est pas particulièrement grave puisque le débiteur disposerait dans tous les cas de la procédure ordinaire pour défendre ses droits. Cependant, pour étayer cette thèse, il faudrait que la procédure ordinaire permette de suspendre la procédure de saisie et la vente aux enchères du logement car, dans le cas contraire, la défense ne suffirait pas à garantir le droit au logement puisque l’intéressé ne pourrait pas empêcher la vente aux enchères de son logement mais uniquement obtenir ultérieurement une indemnisation ou la restitution du bien, le cas échéant. Le Comité constate que la notification indue de l’auteure s’est produite le 30 octobre 2012, lorsque le tribunal a affiché l’avis correspondant. La décision de la Cour de justice de l’Union européenne mentionnée par l’État partie est probablement l’arrêt C-415/11 dans l’affaire Mohamed Aziz c. Catalunya Caixa, rendu le 14 mars 2013, plusieurs mois après cette notification indue. Cependant, comme l’indique cet arrêt de la Cour, il est évident que, jusqu’à ce moment-là, les procédures déclaratives ordinaires ne permettaient pas de suspendre la procédure de saisie hypothécaire. L’auteure a donc été privée de la possibilité de se défendre durant la procédure de saisie pour éviter, en fin de compte, la vente aux enchères sans que, lorsque cette notification indue s’est produite, la procédure ordinaire puisse être considérée comme une éventuelle alternative adaptée puisqu’elle ne permettait pas de suspendre la procédure de saisie.

13.7Par conséquent, le Comité estime que cette notification indue a constitué à ce moment-là une violation du droit au logement à laquelle l’État partie n’a pas remédié par la suite puisque l’auteure n’a pas obtenu gain de cause suite au recours en rétractation contre la décision de mise aux enchères et au recours en amparo auprès du Tribunal constitutionnel qu’elle a formés.

C.Conclusion et recommandations

14.Compte tenu de tous les renseignements fournis, le Comité estime que les faits dont il est saisi révèlent que le tribunal n'a pas pris toutes les mesures raisonnables pour notifier correctement à l’auteure la demande de saisie hypothécaire présentée par l’entité créancière (voir par. 13.3 supra) afin de s’assurer que l'auteure était bien informée du déclenchement de la procédure; et, par conséquent, que le tribunal a empêché l'auteure de défendre dans de bonnes conditions son droit au logement devant un tribunal.

15.Le Comité, agissant en vertu du paragraphe 1 de l’article 9 du Protocole facultatif, constate qu’en manquant à son obligation de fournir à l’auteure un recours effectif, l’État partie a violé les droits que celle-ci tient du paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte, lu conjointement avec le paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte. À la lumière des présentes constatations, le Comité adresse les recommandations ci-après à l’État partie.

Recommandations concernant l’auteure

16.L’État partie est tenu d’assurer à l’auteure une réparation utile, en particulier : a) de veiller à ce que la mise aux enchères de son logement ne se fasse pas sans qu’elle bénéficie de la protection appropriée en matière de procédure et d’une procédure respectant la légalité, conformément aux dispositions du Pacte et compte tenu des observations générales nos 4 et 7 du Comité; et b) de rembourser à l’auteure les frais de justice liés à la présente communication.

Recommandations à caractère générale

17.Le Comité considère que, en principe, les réparations recommandées dans le contexte de communications individuelles peuvent inclure des garanties de non‑répétition et rappelle que l'État partie est tenu d’empêcher que des violations analogues ne se reproduisent. Prenant note des mesures prises par l'État partie, y compris le décret-loi royal no 27/2012 et la loi no 1/2013, comme suite à l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 14 mars 2013, le Comité estime que l'État partie doit s’assurer que sa législation et sa mise en œuvre sont conformes aux obligations définies dans le Pacte. En particulier, l’État est tenu :

a)D’assurer l’accès aux recours juridiques aux personnes concernées par des procédures de saisie hypothécaire pour non-remboursement d’emprunt;

b)D’adopter des mesures législatives et/ou administratives appropriées afin de veiller à ce que, dans les procédures de saisie hypothécaire, la notification par voie d’affichage soit strictement limitée aux cas où tous les moyens possibles de remettre une notification à personne ont été utilisés, en garantissant une publicité et un préavis suffisants afin que la personne concernée puisse prendre dûment connaissance du déclenchement de la procédure et comparaître en personne;

c)D’adopter des mesures législatives appropriées pour garantir que la procédure de saisie hypothécaire et les règles de procédure établissent des conditions (voir par. 12.1 à 12.4, 13.3 et 13.4 supra) et procédures appropriées à suivre avant qu’il ne soit procédé à la mise aux enchères d’un logement ou à une expulsion, conformément au Pacte et compte tenu de l’observation générale no 7 du Comité.

18.Conformément au paragraphe 2 de l’article 9 du Protocole facultatif et du paragraphe 1 de l’article 18 du règlement intérieur provisoire relatif au Protocole facultatif, l’État partie doit adresser au Comité, dans un délai de six mois, des renseignements écrits sur les mesures prises pour donner effet aux présentes constatations et recommandations du Comité. L’État partie est invité en outre à rendre celles-ci publiques et à les diffuser largement, sur des supports accessibles, afin que tous les groupes de la population en prennent connaissance.

ARTICLE 9

Communication no 1/2013

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, institué en vertu de la résolution no 1985/17 du Conseil économique et social,

Réuni le 4 mars 2016,

Ayant achevé l’examen de la communication no 1/2013 présentée en vertu du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels,

Adopte ce qui suit :

Constatations au titre du paragraphe 1 de l’article 9 du Protocole facultatif.

1.1L’auteur de la communication est Miguel Ángel López Rodríguez, majeur, de nationalité espagnole. Il se déclare victime d’une violation par l’État partie des droits qu’il tient des articles 2 et 9 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (le Pacte). L’auteur est représenté par un conseil.

1.2Le 6 décembre 2013, le Comité a décidé que la recevabilité de la communication serait examinée séparément du fond.

1.3Dans les présentes constatations, le Comité résume d’abord les renseignements et les arguments exposés par les parties. Il examine ensuite les questions de recevabilité et de fond qui se posent dans la communication puis formule des conclusions et des recommandations.

A.Résumé des renseignements et des arguments exposés par les parties

Rappel des faits présentés par l’auteur

2.1Au moment de la présentation de la communication, l’auteur était incarcéré au centre pénitentiaire de Séville depuis mars 2003. À une date antérieure, la Délégation provinciale de Cordoue du Conseil pour l’égalité et la protection sociale de la Junte d’Andalousie (le Conseil) lui avait accordé une prestation (pension) d’invalidité non contributive d’un montant de 301,55 euros par mois. Par décision du 23 mars 2006, le Conseil a réduit ce montant à 147,71 euros par mois, estimant que, pour fixer la pension, le montant des dépenses liées à la subsistance de l’auteur au centre pénitentiaire, soit 2 062,25 euros annuels, devait être comptabilisé dans les revenus ou les ressources de l’auteur.

2.2Le 1er octobre 2006, l’auteur a déposé une plainte administrative contestant la réduction de sa pension, qui a été rejetée le 11 octobre 2006. Le 27 novembre 2006, l’auteur a fait appel de la décision du Conseil devant le tribunal des affaires de sécurité sociale no 4 de Cordoue en demandant le rétablissement de l’intégralité de sa pension et le recouvrement des montants non versés depuis que la réduction avait été décidée. Il contestait le fait que les dépenses nécessaires à sa subsistance au centre pénitentiaire soient considérées comme des revenus personnels pour calculer ses ressources et déterminer le montant de sa pension d’invalidité non contributive.

2.3Le 17 mars 2008, le tribunal des affaires de sécurité sociale a estimé que le recours de l’auteur était partiellement fondé, a annulé la décision du Conseil du 23 mars 2006, et a ordonné le rétablissement du montant de 301,55 euros ainsi que le recouvrement des sommes non versées à l’auteur depuis que sa pension avait été réduite. Le tribunal a indiqué que la jurisprudence faisait défaut en la matière dans la mesure où le Tribunal suprême s’était prononcé sur le sujet à deux reprises seulement et de façon contradictoire. Le jugement renvoie à deux arrêts du Tribunal suprême : l’un en date du 14 décembre 1999, dans lequel le Tribunal suprême concluait que même si les coûts d’entretien d’un détenu étaient comptabilisés, celui-ci conservait le droit de percevoir la pension non contributive dans son intégralité, et l’autre en date du 20 décembre 2000, dans lequel il adoptait une position contraire. Le jugement du tribunal des affaires de sécurité sociale disposait que le montant correspondant aux dépenses de logement et d’alimentation du détenu au centre pénitentiaire ne constituait pas un revenu du capital ou du travail, dans la mesure où il ne provenait pas d’une activité indépendante ou salariée. Il ne faisait pas non plus partie des prestations reconnues par les divers régimes de prévoyance sociale, car le service fourni par l’administration pénitentiaire ne constituait pas un service public, mais une obligation qui incombait à l’administration en raison de la privation de liberté du détenu. Le Conseil a fait appel du jugement devant le tribunal supérieur de justice d’Andalousie.

2.4Le 10 juin 2009, le tribunal supérieur de justice d’Andalousie a annulé la décision du tribunal des affaires de sécurité sociale et débouté l’auteur de sa demande. Le tribunal supérieur a indiqué que l’arrêt du Tribunal suprême du 20 décembre 2000 avait été confirmé par un autre arrêt en date du 30 janvier 2008, qui disposait que le montant des frais d’entretien des personnes incarcérées dans des établissements pénitentiaires devait être comptabilisé dans les « éléments matériels et droits […] liés à une prestation » visés à l’article 144.5 de la loi sur la sécurité sociale aux fins de déterminer les revenus et les ressources du bénéficiaire. Il était donc possible de déduire les dépenses d’entretien en prison du montant dû au titre d’une pension d’invalidité non contributive. L’auteur s’est pourvu en cassation aux fins d’unification de la jurisprudence auprès du Tribunal suprême, en invoquant comme précédent un jugement du tribunal supérieur de justice de Castille-et-León en date du 29 novembre 2007.

2.5Le 27 mai 2010, le Parquet général près le Tribunal suprême a estimé que le pourvoi en cassation était recevable, dans la mesure où la pension d’invalidité non contributive était un droit des bénéficiaires, qui était soumis aux mêmes conditions que le reste des prestations du système, les seuls critères requis étant la résidence en Espagne, l’insuffisance des ressources et le degré d’invalidité établi. En outre, les frais d’entretien d’une personne incarcérée ne pouvaient pas être assimilés à un revenu remplaçant celui d’un travail ni à une prestation complémentaire financée par des ressources publiques ou privées, au sens de l’article 12.2 du décret royal no 357/1991, dans la mesure où ils ne correspondaient pas à une activité volontaire du bénéficiaire, mais constituaient une obligation incombant à l’administration pénitentiaire du fait de la privation de liberté du détenu, ainsi que le prévoyait l’article 21.2 de la loi pénitentiaire.

2.6Le 29 septembre 2010, le Tribunal suprême a rejeté le pourvoi en cassation aux fins d’unification de la jurisprudence au motif que la jurisprudence en la matière avait déjà été unifiée par ses arrêts du 20 décembre 2000 et du 15 juillet 2008. Il a estimé que la finalité des prestations non contributives était de garantir des prestations minimum aux personnes démunies, et n’avaient plus lieu d’être s’il était pourvu aux besoins de subsistance des intéressés par d’autres moyens. Par ailleurs, il a indiqué qu’une réduction éventuelle du montant de la pension non contributive d’invalidité n’avait pas d’incidence négative sur les obligations familiales du bénéficiaire, dans la mesure où ces obligations sont traitées par une autre voie. En outre, les frais d’entretien des détenus pouvaient être assimilés à une prestation d’aide sociale. À cet égard, le Tribunal suprême a indiqué que bien qu’il ne s’agisse pas d’une prestation de la sécurité sociale, l’article 144.5 de la loi sur la sécurité sociale n’imposait pas que ce soit le cas puisqu’il visait les « éléments matériels et droits […] liés à une prestation d’aide sociale » d’une manière générale. Une interprétation contraire avantagerait les détenus par rapport à d’autres bénéficiaires ou demandeurs, dont tous les revenus sont pris en considération pour déterminer le plafond des prestations auxquelles ils ont droit.

2.7Le 9 décembre 2010, l’auteur a présenté un recours en amparo devant le Tribunal constitutionnel, en invoquant une violation des droits qu’il tenait des articles 14 (égalité devant la loi), 24.1 (droit à une protection effective) et 25.2 (droit des personnes privées de liberté aux prestations prévues par le régime de sécurité sociale) de la Constitution. En particulier, l’auteur a indiqué qu’il était porté atteinte à son droit à l’égalité devant la loi par rapport à d’autres personnes dans une situation analogue à la sienne qui se trouvaient dans d’autres communautés autonomes de l’État partie, ainsi que par rapport aux détenus non bénéficiaires de prestations non contributives et aux personnes en liberté qui peuvent bénéficier de repas dans des établissements analogues tels que les hôpitaux ou les cantines populaires sans que leurs prestations soient réduites.

2.8Le 29 octobre 2012, le Tribunal constitutionnel a débouté l’auteur de sa demande et indiqué que ses allégations de traitement discriminatoire étaient générales et insuffisantes et n’étaient pas étayées par des éléments de preuve.

Teneur de la plainte

3.1L’auteur affirme que les faits exposés font apparaître une violation des droits qu’il tient des articles 2 et 9 du Pacte.

3.2L’auteur fait valoir que l’État partie a porté atteinte à son droit à la sécurité sociale et à l’exercice de ce droit sans discrimination et dans des conditions d’égalité, étant donné que la mesure prise par le Conseil instaure une inégalité de traitement par rapport aux autres détenus, y compris ceux qui sont autonomes sur le plan économique, reçoivent d’autres prestations ou n’en reçoivent aucune mais ne supportent pas les frais nécessaires à leur subsistance ; par rapport aux détenus incarcérés dans d’autres communautés autonomes qui ne se voient pas appliquer de réductions de leurs prestations d’invalidé non contributives, car comme cela a été constaté lors des procédures judiciaires, au moins une communauté aurait modifié et appliqué un critère distinct pour la détermination du montant en considérant que les frais d’entretien en prison ne constituaient pas une prestation d’aide sociale ; et par rapport aux personnes libres qui fréquentent d’autres services publics comme les hôpitaux, les centres d’accueil ou les cantines sociales où ils reçoivent des repas gratuits sans pour autant que leurs prestations de sécurité sociale soient réduites.

3.3L’auteur fait valoir que les autorités n’ont pas pris en considération la Constitution de l’État partie, qui prévoit que les personnes privées de liberté jouissent de tous les droits fondamentaux, ni l’article 3 de la loi pénitentiaire, en vertu duquel les mesures voulues doivent être adoptées pour que les détenus et leur famille conservent les droits aux prestations de la sécurité sociale acquis avant l’incarcération.

3.4L’auteur affirme avoir épuisé tous les recours internes. Bien que les faits ayant porté atteinte à ses droits se soient produits avant l’entrée en vigueur du Protocole facultatif, la violation en question persistait au moment où la communication a été présentée au Comité.

Observations de l’État partie sur la recevabilité

4.1Le 28 février 2014, l’État partie a présenté ses observations sur la recevabilité et demandé que la communication soit déclarée irrecevable conformément à l’alinéa a)du paragraphe2 de l’article 3 du Protocole facultatif.

4.2L’auteur a présenté sa communication plus d’un an après l’épuisement des recours internes, le jugement du Tribunal constitutionnel ayant été publié le 29 octobre 2012. Les jugements du Tribunal constitutionnel qui tranchent les recours en amparo ne sont pas seulement notifiés aux parties ; ils sont également publiés au Journal officiel afin que le public en ait connaissance. Dans le cas de l’auteur, le jugement a été publié au Journal officiel le 28 novembre 2012. Le délai imparti pour la saisine d’une instance internationale doit être décompté non pas à partir de la date de publication au Journal officiel mais à partir de la date à laquelle le jugement est communiqué officiellement à l’intéressé, qui est alors réputé avoir pris connaissance de la décision finale rendue dans l’affaire qui le concerne.

4.3Comme l’a conclu le Tribunal constitutionnel, l’application des règles nationales en matière de sécurité sociale n’a pas porté atteinte aux droits garantis à l’auteur par les articles 2 et 9 du Pacte. Dans son jugement du 29 octobre 2012, le Tribunal constitutionnel a pris note de l’interprétation du Tribunal suprême selon laquelle la prestation alimentaire perçue par une personne en détention est assimilable à une prestation de service public et comptabilisée comme revenu aux fins de la détermination du droit à la pension d’invalidité non contributive.

4.4L’auteur n’a pas été défavorisé par rapport à d’autres bénéficiaires du même type de prestations exécutant une peine d’emprisonnement. Les mêmes règles s’appliquent de la même façon sur l’ensemble du territoire de l’État partie à tous les condamnés bénéficiaires d’une pension non contributive de la sécurité sociale.

Commentaires de l’auteur sur les observations de l’État partie au sujet de la recevabilité

5.1Le 20 mars 2014, l’auteur a répondu aux observations de l’État partie sur la recevabilité.

5.2En ce qui concerne la condition prévue à l’alinéa a) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif, l’auteur fait valoir qu’aux termes de l’article 164.1 de la Constitution de l’État partie, « les jugements rendus par le Tribunal constitutionnel sont publiés au Journal officiel accompagnés, le cas échéant, des opinions individuelles s’y rapportant. Ils ont l’autorité de la chose jugée à partir du lendemain de leur publication ». Sans cette formalité indispensable, le jugement est sans effet juridique et ne peut pas faire l’objet d’un recours.

5.3 Par ailleurs, l’auteur indique que le jugement lui a été communiqué le 6 novembre 2012 et non, comme l’a affirmé l’État partie, le 29 octobre 2012. Il ajoute que, conformément à la réglementation nationale, les délais mensuels ou annuels commencent à courir le lendemain du jour où intervient la notification. En tout état de cause, s’agissant d’une personne privée de liberté, il convient d’opter pour une interprétation souple qui tienne compte de sa situation exceptionnelle.

Observations de l’État partie quant au fond

6.1Le 22 mai 2015, l’État partie a présenté ses observations sur le fond de la communication. Il considère qu’aucune violation du droit à la sécurité sociale ne s’est produite, et qu’il n’y a pas eu d’application discriminatoire de la loi.

6.2L’article 41 de la Constitution de l’État partie dispose que les pouvoirs publics assurent à tous les citoyens un régime public de sécurité sociale, qui garantit une assistance et des prestations sociales suffisantes pour faire face aux situations de nécessité, spécialement en cas de chômage. La loi générale sur la sécurité sociale prévoit, dans ce cadre, parmi les critères à remplir pour bénéficier des prestations non contributives, l’absence de revenus suffisants. L’article 145.2 de la loi énonce ainsi : « [l]es montants de la prestation non contributive sont compatibles avec les ressources ou les revenus annuels dont dispose individuellement chaque bénéficiaire, pour autant que ceux-ci n’excèdent pas 35 % du montant annuel de la prestation non contributive ». Par ailleurs, le paragraphe 5 de l’article 144 dispose : « seront considérés comme des ressources ou des revenus à comptabiliser les éléments matériels et les droits de toute nature, qu’ils proviennent du travail ou du capital, ou qu’ils soit liés à une prestation ». Par ailleurs, le décret royal no 3765/1991 dispose que l’on assimilera à des revenus de remplacement des revenus du travail toute autre prestation complémentaire de ces revenus à la charge de fonds publics ou privés, et que l’on prendra en considération les revenus et les ressources de toute nature dont le demandeur est en droit de bénéficier ou de disposer.

6.3La limite prévue au paragraphe 2 de l’article 145 de la loi générale sur la sécurité sociale a été librement appréciée par le législateur, après évaluation des divers intérêts économiques et de l’ensemble des droits protégés par la loi. Cette règle a pour objet d’établir des motifs d’incompatibilité raisonnables et logiques d’après lesquels une prestation publique et son montant effectif ne peuvent être perçus compte tenu des ressources ou des revenus annuels du bénéficiaire, à plus forte raison si elle est financée au moyen du budget de l’État, sans cotisation préalable du bénéficiaire.

6.4La prestation d’invalidité non contributive a été accordée à l’auteur de manière égalitaire et sans discrimination aucune par rapport à toute autre personne se trouvant dans la même situation, c’est-à-dire les autres bénéficiaires de la même catégorie de prestations qui feraient l’objet d’une privation de liberté à la suite d’une condamnation et relèveraient ainsi du régime pénitentiaire. Par son jugement du 29 septembre 2010, le Tribunal suprême a estimé que les autorités administratives avaient correctement appliqué les articles 144 et 145 de la loi générale sur la sécurité sociale au cas de l’auteur et que ce dernier n’avait subi aucun traitement différent de celui appliqué à toute personne se trouvant dans la même situation. Par la suite, le Tribunal constitutionnel a considéré, dans son jugement relatif au recours en amparo de l’auteur, qu’il n’était pas porté atteinte aux droits fondamentaux de l’auteur reconnus dans la Constitution et qu’il n’était pas privé des avantages du régime de sécurité sociale, en particulier de la prestation d’invalidité non contributive. Le Tribunal a aussi constaté que l’auteur n’avait pas reconnu au cours du procès le fait que dans d’autres cas où le bénéficiaire d’une prestation non contributive est aidé par des prestations publiques qui répondent à ses besoins fondamentaux, la situation n’est pas prise en considération aux fins du calcul de la pension non contributive reconnue.

6.5L’État partie soutient que toute personne exécutant une condamnation pénale privative de liberté dans un établissement pénitentiaire bénéficie gratuitement de son entretien à la charge de l’État, à titre de droit subjectif reconnu par la loi. Conformément aux articles 3 et 21 de la loi organique no 1/1979 du 26 septembre 1979 (loi organique générale pénitentiaire), l’administration publique est tenue de veiller à la vie, à l’intégrité et à la santé des détenus, y compris à leur entretien. Il s’agit d’un droit pour le détenu, quelle que soit sa situation personnelle ou patrimoniale. Ces règles n’empêchent pas cependant que, du point de vue de la sécurité sociale, le montant des frais d’entretien soit considéré comme déductible pour fixer le montant d’une autre catégorie de prestations publiques, telle la prestation d’incapacité non contributive. Ainsi, en cas de dépassement de la limite de ressources ou de revenus annuels en vigueur, l’excédent peut être déduit dans une proportion raisonnable compte tenu de la catégorie de prestations considérée.

6.6L’octroi d’une prestation non contributive de la sécurité sociale se fonde sur la reconnaissance d’une situation réelle et objective de nécessité et de précarité du bénéficiaire. Seule la situation personnelle est prise en considération, il n’existe aucune condition liée à l’existence d’apports préalables du bénéficiaire (versements de contrepartie, épargne ou montant des cotisations préalables au régime). Puisqu’il s’agit d’une prestation publique financée par les fonds publics – et donc, par l’effort économique générale du pays – il s’ensuit logiquement que la perception en est réglementée aux termes des articles 144 et suivants de la loi générale sur la sécurité sociale par un régime d’incompatibilités et de déductions. C’est la raison pour laquelle, si le bénéficiaire perçoit en même temps un autre type de prestations publiques à la charge de l’État, sans contrepartie, ni cotisations préalables, une déduction doit être opérée pour en tenir compte.

6.7Lorsqu’une personne perçoit une prestation et se trouve privée de liberté, la prestation correspondant à l’entretien du détenu dans l’établissement pénitentiaire est maintenue, tout en réduisant le montant de l’autre prestation, comme c’est le cas en l’espèce. L’option retenue par le législateur de l’État partie est légitime, au nom de l’intérêt économique de l’État partie en tant que prestataire de biens publics soumis à la rareté.

6.8En pratique, l’auteur n’a pas subi de discrimination par rapport à d’autres personnes privées de liberté dont la situation personnelle est identique et qui perçoivent une prestation d’invalidité non contributive de la sécurité sociale. L’auteur n’a pas établi que d’autres personnes se trouvant dans la même situation, dans le même centre pénitentiaire, n’ont pas fait l’objet d’une déduction de la prestation non contributive dans une proportion équivalente à celle du coût de l’entretien auquel elles ont droit au centre pénitentiaire. Il n’a pas établi non plus que la différence de traitement supposée soit intervenue par rapport à des détenus se trouvant dans d’autres centres pénitentiaires d’autres communautés autonomes, ou dans un autre type d’établissement fermé. Par ailleurs, l’État partie soutient que l’auteur n’a pas établi non plus qu’il existe une différence de traitement comparativement aux personnes séjournant dans d’autres lieux soutenus par des fonds publics comme les hôpitaux, les orphelinats, les maisons de retraite et les centres militaires. Même s’il existait une différence, la comparaison n’est pas pertinente car la situation personnelle objective des personnes qui s’y trouvent n’est pas la même que celle d’une personne condamnée à une peine privative de liberté pour la commission d’un délit.

Commentaires de l’auteur sur les observations de l’État partie quant au fond

7.1Par correspondance datée du 10 juillet 2015, l’auteur a présenté ses commentaires sur les observations de l’État partie quant au fond de la communication. Il indique avoir subi un traitement inégal, tant de la part des autorités chargées de la gestion des pensions non contributives que de celle des autorités pénitentiaires. La législation qui régit les prestations non contributives, en particulier les articles 144 et suivants de la loi générale sur la sécurité sociale, ne dispose pas expressément qu’il faille déduire du montant des prestations non contributives des personnes privées de liberté le montant correspondant au coût estimatif de leur entretien. La diminution des prestations appliquée à ces cas est imputable à une décision du Gouvernement central ou des gouvernements régionaux, lorsque les compétences dans ce domaine leur ont été transférées, d’après une certaine interprétation des normes juridiques correspondantes, comme dans le cas du Gouvernement régional de l’Andalousie. En raison du manque de clarté des normes en vigueur, les autorités ont appliqué des critères différents et les tribunaux ont rendu des jugements contradictoires.

7.2L’État partie indique d’un côté que toute personne privée de liberté a droit à son entretien, les frais étant assumés gratuitement par l’État. Néanmoins, en pratique, les personnes visées par la mesure en question supportent leur entretien par une réduction de leurs prestations non contributives. L’auteur ajoute que, conformément à l’article 3 de la loi générale pénitentiaire, des mesures doivent être adoptées pour que les détenus et les membres de leur famille conservent leurs droits aux prestations de la sécurité sociale acquis avant le placement en détention, du fait que les prestations bénéficient aussi à la famille du bénéficiaire.

7.3Au sujet de l’observation de l’État partie selon laquelle il ne serait pas pertinent de comparer le traitement reçu par les personnes privées de liberté dans un centre pénitentiaire avec celui d’autres personnes séjournant dans d’autres lieux financés par des fonds publics comme les hôpitaux, les orphelinats et les maisons de retraite, l’auteur indique qu’il s’abstient de tout commentaire dès lors que cette observation comporte en soi des connotations discriminatoires, et que les personnes privées de liberté bénéficiaires de prestations non contributives sont pénalisées dans l’État partie à titre de peine accessoire, en devant payer leur entretien, par rapport à d’autres catégories de personnes, notamment les personnes hospitalisées ou placées dans des centres de traitement de la toxicomanie. Ainsi, en pratique, les articles 144 et suivants de la loi générale sur la sécurité sociale sont appliqués et interprétés de manière différente pour les bénéficiaires qui seraient privés de liberté.

7.4L’auteur fait valoir que quand bien même le jugement du Tribunal suprême aurait établi que l’entretien dans les hôpitaux publics fait partie de la prestation sanitaire, celui-ci constitue également un droit subjectif, prévu dans la gamme de services communs du système national de santé, qui inclut l’alimentation dans le cas de l’hospitalisation au sein d’un établissement. Ainsi, en dépit de la similitude de situations et de circonstances des bénéficiaires, dans la pratique les personnes qui ne font pas l’objet d’une peine privative de liberté peuvent accéder à une alimentation gratuite financée par des sources publiques ou privées sans que leurs prestations sociales en soient affectées.

B.Délibérations du Comité sur la recevabilité et sur le fond

Examen de la recevabilité

8.1À sa cinquante-troisième session, le 26 novembre 2014, le Comité a examiné la recevabilité de la communication.

8.2À la lumière des documents mis à sa disposition par les parties en vertu du paragraphe 1 de l’article 8 du Protocole facultatif, le Comité s’est assuré que la même question n’a pas déjà fait l’objet, ni ne fait l’objet d’un examen dans le cadre d’une autre procédure d’enquête ou de règlement au niveau international. Par conséquent, le Comité estime qu’il n’existe aucun obstacle à la recevabilité de la présente communication, conformément au paragraphe 2 c) de l’article 3 du Protocole facultatif.

8.3Le Comité a pris note de l’argument de l’État partie selon lequel la communication est irrecevable du fait qu’elle a été présentée plus d’un an après l’épuisement des recours internes, soit après expiration du délai prévu à l’alinéa a) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif. Le Comité a noté cependant que d’après l’attestation établie par le Tribunal constitutionnel le 12 mars 2014, le jugement du Tribunal, par lequel les recours internes ont été épuisés, a été prononcé le 29 octobre 2012 et communiqué au représentant de l’auteur au procès le 6 novembre 2012. À cet égard, le Comité a considéré que le délai prévu à l’alinéaa) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif commence à courir au moment où l’auteur ou son représentant sont suffisamment informés du jugement définitif pour pouvoir élaborer leur communication au Comité et se prévaloir de l’épuisement des recours internes. Quand l’auteur d’une communication a le droit d’être informé de la décision finale de l’instance nationale marquant l’épuisement des recours internes, ou en est informé au moyen d’une copie de la décision, il convient de considérer que le délai prévu à l’alinéa a) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif commence à courir à partir du lendemain de la date de la notification. Par conséquent, le Comité a estimé qu’il n’était pas empêché, au regard de l’alinéa a) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif, d’examiner les griefs que tire l’auteur des articles 2 et 9 du Pacte.

8.4Le Comité a pris note de la position de l’auteur, qui fait valoir que les faits à l’origine de la violation de ses droits, bien qu’ils se soient produits avant l’entrée en vigueur du Protocole facultatif pour l’État partie, persistaient au moment où la communication a été présentée et qu’il y a donc lieu de considérer que le Comité était compétent pour examiner ses griefs. Le Comité a noté également que l’État partie n’avait pas soulevé d’objections au regard de l’alinéa b) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif. À cet égard, le Comité a constaté que les griefs de violations du Pacte formulés dans la communication ont trait aux décisions des autorités de l’État partie ayant entraîné la réduction de la pension non contributive de l’auteur ainsi qu’à la pension ainsi réduite. Bien que ces mesures, y compris l’ensemble des décisions judiciaires des autorités nationales, aient été prises avant le 5 mai 2013, date de l’entrée en vigueur du Protocole facultatif pour l’Espagne, l’auteur avait continué jusqu’à ce jour de percevoir une pension réduite. Par conséquent, dans les circonstances de l’espèce, le Comité a estimé qu’il n’était pas empêché par l’alinéab) du paragraphe 2 de l’article 3 du Protocole facultatif d’examiner la présente communication.

8.5Le Comité a estimé que les griefs que tire l’auteur des articles 2 et 9 du Pacte avaient été suffisamment étayés aux fins de la recevabilité. En conséquence, il a déclaré la communication recevable en ce qu’elle soulevait des questions au regard des articles 2 et 9 du Pacte.

Examen au fond

Faits et points de droit

9.1Le Comité a examiné la présente communication en tenant compte de toute la documentation qui lui a été soumise, conformément à l’article 8 du Protocole facultatif.

9.2L’auteur fait valoir que l’État partie a porté atteinte à son droit à la sécurité sociale du fait que le Conseil pour l’égalité et la protection sociale de la Junte d’Andalousie (le Conseil) a réduit le montant de sa prestation d’invalidité non contributive au motif qu’il était nécessaire de déduire les frais d’entretien de l’auteur au centre pénitentiaire dans lequel il exécute sa peine privative de liberté. L’auteur fait valoir que les personnes privées de liberté doivent jouir de tous leurs droits, et que les autorités doivent donc adopter les mesures voulues pour que les détenus et les membres de leur famille conservent leurs droits aux prestations de la sécurité sociale acquis avant le placement en détention. L’auteur estime également que la décision de réduire le montant de sa prestation constitue un traitement discriminatoire par rapport : a) aux autres personnes privées de liberté, qui n’ont pas à payer leurs frais d’entretien en prison ; b) par rapport aux détenus qui résident dans d’autres communauté autonomes qui ne se voient pas appliquer de réduction de leurs prestations d’invalidité non contributives ; et c) par rapport aux personnes libres qui séjournent temporairement dans des lieux financés par des fonds publics ou qui sont utilisateurs de services publics comme les hôpitaux, les centres d’accueil, les cantines sociales, et les centres de traitement de la toxicomanie, où ils sont alimentés gratuitement, sans diminution d’autres prestations accordées par la sécurité sociale.

9.3L’État partie soutient que la réduction de la prestation d’invalidité non contributive de l’auteur est conforme à la loi, en particulier aux articles 144 et suivants de la loi générale sur la sécurité sociale. Et que, de plus, cette réduction est justifiée puisqu’il s’agit d’une prestation non contributive, dont la reconnaissance découle de l’état de nécessité du bénéficiaire, et non de contributions préalables au système que celui-ci aurait effectuées. D’après l’État partie, comme toute personne privée de liberté a droit à des prestations d’entretien gratuitement, quelle que soit sa situation personnelle ou patrimoniale, il est donc logique que, pour protéger les ressources publiques, les coûts de cet entretien puissent être déduits du montant effectif de la prestation non contributive puisqu’il est déjà pourvu aux besoins du bénéficiaire. L’État partie soutient également qu’il n’y a pas de discrimination étant donné que la réduction a été appliquée égalitairement par rapport à toute autre personne dont la situation personnelle serait identique à celle de l’auteur. Comme il s’agit, en outre, d’une pension non contributive, la comparaison pertinente doit être faite avec les autres bénéficiaires de la même catégorie de prestations qui feraient l’objet d’une privation de liberté à la suite d’une condamnation et relèvent donc du régime pénitentiaire, dans le même centre pénitentiaire ou dans tout autre établissement. Or, d’après l’État partie, l’auteur n’a prouvé, ni devant les tribunaux nationaux ni devant le Comité, l’existence d’un traitement différent par rapport à ces personnes. Par ailleurs, selon l’État partie, l’auteur n’a pas établi non plus qu’il existe une différence de traitement, comparativement aux personnes séjournant dans d’autres lieux financés par des fonds publics, comme les hôpitaux, les orphelinats, les maisons de retraite et les centres militaires. L’État partie fait valoir que même si une telle différence avait existé, la comparaison ne serait pas pertinente dans la mesure où la situation personnelle objective des personnes qui y séjournent n’est pas la même que celle d’une personne condamnée à une peine privative de liberté pour la commission d’un délit.

9.4Le Comité note qu’il n’est contesté par aucune des parties que le Conseil a accordé à l’auteur une prestation d’invalidité non contributive d’un montant de 301,55 euros par mois ; qu’en mars 2003, l’auteur a été incarcéré au centre pénitentiaire de Séville ; et que le 26 mars 2006, le Conseil a réduit le montant de la prestation à 147,71 euros par mois, ayant estimé qu’il convenait, pour établir le montant de la prestation, de comptabiliser dans les revenus ou les ressources de l’auteur le montant correspondant à son entretien au centre pénitentiaire, soit 2 062,25 euros annuels.

9.5Le Comité ayant examiné les faits de l’espèce, vu les allégations de l’auteur et de l’État partie, il est d’avis que les deux problèmes distincts mais connexes posés par la présente communication sont de savoir : a) si la réduction du montant de la prestation d’invalidité non contributive de l’auteur, équivalente au coût de son entretien en prison, constitue en soi une violation directe du droit à la sécurité sociale prévue à l’article 9 du Pacte ; b) si cette réduction constitue un traitement discriminatoire et une violation de l’article 2 du Pacte, lu parallèlement à l’article 9. Pour répondre à ces questions, le Comité commencera par rappeler certains éléments du droit à la sécurité sociale, en particulier ceux qui concernent les prestations non contributives, les personnes handicapées et les personnes privées de liberté, avant d’analyser séparément chacune des questions.

Droit à la sécurité sociale et droit d’obtenir des prestations sociales non contributives sans discrimination

10.1Le Comité rappelle que le droit à la sécurité sociale revêt une importance fondamentale pour garantir la dignité humaine de toutes les personnes confrontées à des circonstances qui les privent de la capacité d’exercer pleinement les droits énoncés dans le Pacte. Ce droit joue un rôle important pour éviter l’exclusion sociale et favoriser l’insertion sociale. Le droit à la sécurité sociale englobe le droit d’avoir accès à des prestations, en espèces ou en nature, et de continuer à en bénéficier, sans discrimination.

10.2Les prestations, en espèces ou en nature, doivent être d’un montant et d’une durée adéquats afin que chacun puisse exercer ses droits à la protection de la famille et à l’aide à la famille, à un niveau de vie suffisant et aux soins de santé. En outre, les États parties doivent respecter pleinement le principe de la dignité humaine, énoncé dans le préambule du Pacte, et le principe de la non-discrimination, de façon à éviter toute répercussion néfaste sur le niveau et la forme des prestations.

10.3Le Comité rappelle que si l’exercice du droit à la sécurité sociale a des incidences financières importantes pour les États parties, ces derniers ont l’obligation d’assurer, au minimum, la satisfaction de l’essentiel de ce droit prévu par le Pacte. Ils doivent notamment assurer l’accès à un régime de sécurité sociale qui garantisse, au minimum, à l’ensemble des personnes et des familles un niveau essentiel de prestations, qui leur permette de bénéficier au moins des soins de santé essentiels, d’un hébergement et d’un logement de base, de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, de denrées alimentaires et des formes les plus élémentaires d’enseignement.

10.4Les États parties sont aussi tenus d’assurer l’exercice du droit à la sécurité sociale quand des individus ou groupes sont incapables, pour des motifs jugés raisonnablement indépendants de leur volonté, de l’exercer eux-mêmes avec leurs propres moyens dans le cadre du système de sécurité sociale existant. Ils doivent adopter à cet effet des régimes non contributifs ou d’autres mesures d’assistance sociale pour aider les individus et les groupes incapables de verser des cotisations suffisantes pour assurer leur propre protection.

10.5S’agissant des personnes handicapées qui, du fait de leur incapacité ou pour des raisons qui y sont liées, ont perdu temporairement leur revenu ou l’ont vu diminuer ou se sont vu refuser un emploi ou qui sont atteintes d’une incapacité permanente, les plans de sécurité sociale et de maintien des revenus revêtent une importance particulière. Ils doivent permettre à ces personnes de bénéficier d’un niveau de vie suffisant, de mener une vie indépendante et d’être intégrées dans la collectivité, de façon digne. En outre, l’aide fournie devrait aussi couvrir les membres de la famille et les autres prestataires informels de soins.

10.6Le Comité rappelle que le Pacte interdit toute discrimination, qu’elle soit de droit ou de fait, directe ou indirecte, dont l’intention ou l’effet est de rendre impossible ou d’entraver la jouissance ou l’exercice sur un pied d’égalité du droit à la sécurité sociale. Conformément au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, les États parties doivent adopter des mesures concrètes, et les revoir régulièrement si nécessaire, au maximum de leurs ressources disponibles, en vue de réaliser intégralement le droit de toutes les personnes sans discrimination à la sécurité sociale.

La sécurité sociale et les personnes privées de liberté dans un établissement pénitentiaire

11.1Les personnes privées de liberté dans un établissement pénitentiaire jouissent des droits économiques, sociaux et culturels énoncés dans le Pacte sans discrimination, sauf pour ce qui est des limitations qui sont évidemment rendues nécessaires par leur incarcération. Le Comité rappelle que chacun a certes droit à la sécurité sociale, mais que les États parties devraient être spécialement attentifs aux individus et aux groupes qui de tout temps éprouvent des difficultés à exercer ce droit, dont les détenus.

11.2Le Comité rappelle également que le droit à la sécurité sociale comprend le droit de ne pas être soumis à des restrictions arbitraires et déraisonnables du bénéfice du dispositif de sécurité sociale existant, qu’il soit d’origine publique ou privée, ainsi que le droit de jouir sur un pied d’égalité d’une protection adéquate contre les risques et aléas sociaux. Les conditions d’admissibilité au bénéfice des prestations doivent être raisonnables, proportionnées et transparentes. Le retrait, la réduction ou la suspension des prestations devrait être limité, reposer sur des motifs raisonnables et faire l’objet de dispositions législatives nationales.

11.3Compte tenu de ce qui précède, une prestation non contributive ne peut, en principe, être retirée, réduite ou suspendue par suite de la privation de liberté du bénéficiaire, sauf si la mesure est prévue par la loi, est raisonnable et proportionnée, et garantit au minimum un niveau essentiel de prestations (voir supra, par. 10.3). Le caractère raisonnable et proportionné de la mesure doit être évalué cas par cas, compte tenu de la situation personnelle du bénéficiaire. En conséquence, dans le cas des personnes privées de liberté, la réduction du montant d’une prestation non contributive peut être compatible avec le Pacte si elle est prévue par la loi, et si les mêmes dépenses sont couvertes dans le cadre des services fournis aux personnes privées de liberté dans le centre pénitentiaire.

Analyse de l’affaire

12.Le Comité rappelle que sa tâche, en examinant une communication, se limite à analyser si les faits décrits dans la communication dénotent une violation par l’État partie des droits économiques, sociaux et culturels énoncés dans le Pacte. Le Comité estime qu’il appartient en premier lieu aux juridictions des États parties d’apprécier les faits et les éléments de preuve dans une affaire donnée, ainsi que la manière dont la législation pertinente a été appliquée, et que son rôle consiste seulement à dire si l’appréciation des éléments probants ou l’application du droit interne ont été manifestement arbitraires, ou ont constitué un déni de justice qui a porté atteinte à un droit reconnu dans le Pacte.

Analyse des griefs faisant état d’une violation du droit à la sécurité sociale

13.1Le Comité examinera en premier lieu si la réduction du montant de la prestation d’invalidité non contributive de l’auteur, équivalente au coût de son entretien en prison (soit une diminution de 301,55 à 147,71 euros par mois) constitue en soi une violation de l’article 9 du Pacte. Le Comité prend note des arguments de l’État partie selon lesquels la prestation ayant un caractère non contributif et étant à la charge de l’État, il y a lieu, lorsque l’État verse concurremment des prestations qu’il prend également à sa charge, d’appliquer une déduction pour en tenir compte ; et que la réduction de la prestation de l’auteur a été effectuée conformément à la loi.

13.2Comme on l’a vu précédemment, la diminution du montant d’une prestation non contributive est compatible avec les obligations énoncées dans le Pacte, pour autant que la mesure soit prévue par la loi et soit raisonnable et proportionnée (voir supra, par. 11.2 et 11.3). Dans le cas de l’auteur, vu les articles 144 et suivants de la loi générale sur la sécurité sociale, la diminution du montant de sa prestation d’invalidité non contributive est due au fait qu’une partie des dépenses essentielles – logement et alimentation – auxquelles correspondait le montant initial de la prestation sont couvertes par l’entretien auquel pourvoit directement et gratuitement l’établissement pénitentiaire, et il apparaît donc qu’elle est autorisée par les articles susmentionnés, conformément à l’interprétation formulée par la juridiction suprême espagnole. Il s’agit donc d’une diminution autorisée par la loi.

13.3Cette diminution constitue en outre un moyen raisonnable d’atteindre un but compatible avec le Pacte, à savoir la protection des ressources publiques, lesquelles sont nécessaires à la réalisation des droits des personnes. Dans le cas particulier des prestations non contributives qui sont exclusivement à la charge de l’État et ne sont pas subordonnées à des contributions préalables du bénéficiaire, les États parties ont une certaine latitude pour disposer des ressources budgétaires de la meilleure façon possible, aux fins de garantir la pleine effectivité des droits reconnus dans le Pacte et d’assurer, notamment, un système de sécurité sociale qui offre à toutes les personnes et toutes les familles un niveau essentiel minimum de prestations (voir supra, par. 10.3). Le Comité estime donc raisonnable qu’afin de répartir plus efficacement les ressources de l’État, une prestation non contributive puisse être éventuellement réduite, si les besoins du bénéficiaire qui ont été pris en compte pour déterminer le montant de la prestation initiale changement. En l’espèce, les besoins de l’auteur ont changé en raison de l’entretien dont il bénéficie dans l’établissement pénitentiaire à la charge de l’État partie.

13.4Enfin, le Comité constate qu’après la mesure en question, l’auteur a continué de recevoir une pension non contributive de 147,71 euros, parallèlement à l’entretien dont il bénéficie dans le centre pénitentiaire où il est incarcéré. L’État partie a donc remplacé la prestation qu’il accordait en espèces lorsque l’auteur était en liberté par une prestation en nature, à savoir la prise en charge de son entretien pendant la période de privation de liberté. À cet égard, le Comité considère qu’un État partie n’a pas toute latitude pour remplacer une prestation en espèces par une autre forme d’assistance. Dans certains cas, le remplacement en lui-même ou le niveau de réduction de la prestation en espèces peut constituer une violation du droit à la sécurité sociale, si cette mesure a un effet disproportionné sur la personne. La compatibilité d’une telle mesure avec les obligations énoncées dans le Pacte doit être évaluée cas par cas. En l’espèce, le Comité considère qu’il n’est pas établi que le remplacement d’une partie de la prestation d’invalidité non contributive en espèces par l’entretien assuré dans le centre pénitentiaire ait des effets préjudiciables graves sur l’auteur. De fait, l’auteur n’a pas présenté d’éléments ou de documents qui indiquent que la mesure en question soit disproportionnée parce qu’elle aurait compromis la satisfaction des besoins essentiels auxquels la prestation non contributive vise à répondre, pour lui ou pour les membres de sa famille (voir supra, par. 10.3) ; ou que cette mesure lui serait particulièrement préjudiciable en raison de son handicap. En conséquence, vu les faits de la cause, le Comité estime que la plainte de l’auteur et les renseignements présentés par ce dernier ne lui permettent pas de conclure que la réduction du montant de la prestation non contributive de l’auteur constitue en soi une violation de l’article 9 du Pacte.

Analyse des griefs concernant le traitement discriminatoire et la jouissance du droit à la sécurité sociale

14.1En deuxième lieu, le Comité examinera si la diminution du montant de la prestation non contributive de l’auteur constitue un traitement discriminatoire en ce qui concerne son droit à la sécurité sociale. À cet égard, le Comité rappelle que toute différence de traitement n’est pas constitutive de discrimination, si les critères motivant la différenciation sont raisonnables et objectifs et si l’on cherche à atteindre un but légitime au regard du Pacte. Le Comité prend note de ce que l’auteur est une personne handicapée et qu’il est en outre privé de liberté, ce qui l’expose davantage à la discrimination que le reste de la population (voir supra, par. 10.5 et 11.1). Il s’ensuit que l’examen du Comité quant à la discrimination dont l’auteur a pu faire l’objet doit obéir à des critères plus stricts.

14.2Le Comité analyse tout d’abord les allégations de l’auteur selon lesquelles il n’aurait pas été traité sur un pied d’égalité avec certaines personnes privées de liberté dont les prestations non contributives n’auraient pas été réduites. En l’espèce, le Comité est d’avis que le critère de comparaison proposé par l’auteur paraît approprié dès lors qu’il s’agit, dans le contexte de l’affaire examinée, de personnes dont la situation est sensiblement identique à celle de l’auteur. Certes, les décisions judiciaires et la documentation communiquées par l’auteur paraissent témoigner d’une période pendant laquelle il y aurait eu des décisions judiciaires contradictoires au sujet de l’interprétation et de l’application des articles 144 et suivants et de la loi générale sur la sécurité sociale concernant la méthode de calcul de la prestation non contributive en faveur des personnes privées de liberté. Cependant, l’auteur n’a pas démontré, en se référant par exemple à des normes juridiques ou à leur application, qu’il existe effectivement un traitement différencié lié au calcul de la prestation non contributive des personnes privées de liberté dans d’autres centres pénitentiaires d’autres communautés autonomes. Qui plus est, le jugement du Tribunal suprême du 29 septembre 2010 a établi que la doctrine en la matière a été harmonisée par ses jugements du 20 décembre 2000 et du 15 juillet 2008, qui autorisent la déduction d’un certain montant correspondant aux frais d’entretien du montant des prestations. L’auteur n’a pas prouvé qu’une différence de traitement soit apparue dans la pratique entre les diverses communautés autonomes après lesdits jugements du Tribunal suprême. En conséquence, le Comité n’estime pas nécessaire d’examiner si le traitement inégal présumé entre les diverses communautés autonomes peut constituer une violation du Pacte. Partant, le Comité estime que les éléments dont il dispose ne lui permettent pas de conclure que la décision du Conseil par laquelle la prestation de l’auteur a été réduite constitue un traitement inégalitaire par rapport aux autres personnes privées de liberté des établissements pénitentiaires situés dans d’autres communautés autonomes.

14.3Le Comité passe à l’examen des griefs de l’auteur faisant état d’un traitement inégalitaire par rapport à d’autres personnes privées de liberté qui ne bénéficient pas d’une prestation non contributive et qui reçoivent gratuitement des prestations d’entretien au centre pénitentiaire. D’après l’auteur, il y aurait discrimination dans la mesure où lui-même paierait son propre entretien tandis que les autres détenus n’auraient pas à le faire.

14.4Le Comité est d’avis que l’auteur part en l’espèce d’une prémisse erronée, qui l’amène à établir un point de comparaison impropre. L’auteur part du principe que la prestation financière non contributive fait partie de ses revenus et constituerait un élément de son patrimoine, de sorte que la réduction de ce revenu en contrepartie de son entretien revient pour l’auteur à devoir « payer » l’entretien en question. Or, ce n’est pas le cas dans la mesure où la prestation financière dont il bénéficie est non contributive et présente des caractéristiques semblables à celles décrites au paragraphe 13.3 ci-dessus, et ne constitue donc pas un revenu de l’auteur provenant de l’épargne de ses cotisations, comme dans le cas d’une prestation contributive, mais lui a été accordée en raison de certains besoins qu’il n’était pas en mesure de satisfaire par d’autres revenus ou prestations. Telle est la raison pour laquelle le montant de la prestation initiale peut être réduit : l’auteur perçoit d’autres revenus ou prestations qui lui permettent de satisfaire auxdits besoins. Il n’est donc pas exact que l’auteur doive payer son propre entretien au centre pénitentiaire tandis que d’autres détenus n’auraient pas à le faire, étant donné que, dans son cas, le montant correspondant à l’entretien est pris en considération, en tant que ressource ou que revenu, pour calculer le montant de sa pension non contributive. La situation de l’auteur est différente de celle de personnes privées de liberté qui ne sont pas bénéficiaires d’une prestation non contributive. En conséquence, le Comité estime que les différences de traitement dont l’auteur s’affirme victime ne constituent pas une violation des articles 2 et 9 du Pacte.

14.5Le Comité examine en dernier lieu le grief de l’auteur selon lequel il aurait subi un traitement discriminatoire par rapport aux personnes en liberté qui fréquentent des lieux soutenus par les fonds publics où l’alimentation et parfois l’hébergement leur sont fournis gratuitement, tels que les hôpitaux, les centres d’accueil et les centres de traitement de la toxicomanie, sans que cela motive une réduction des prestations non contributives accordées par la sécurité sociale. Le Comité estime que l’auteur n’a présenté d’éléments pertinents ni de documents qui indiquent qu’une telle différence de traitement existe en pratique ; et que même si les cas invoqués par l’auteur étaient pertinents, il n’y aurait pas eu de traitement discriminatoire à son égard.

14.6Il existe certes des similitudes entre la situation de l’auteur et celle d’une personne en liberté qui serait titulaire d’une pension non contributive et bénéficierait de prestations d’alimentation et d’hébergement gratuites dans un établissement de soins publics, à titre d’exemple un hôpital. Il s’agit dans les deux cas de personnes qui bénéficient d’une prestation financière non contributive et reçoivent une autre prestation en nature de l’État, et l’on pourrait donc en conclure que l’État doit accorder le même traitement pour les deux situations : soit garder la prestation financière inchangée aux deux personnes, ou diminuer celle-ci proportionnellement. Le Comité estime cependant qu’en dépit de ces similitudes, il existe aussi entre les deux situations des différences sensibles qui justifient que l’État puisse leur appliquer un traitement différent sans commettre de discrimination. Le Comité est d’avis que la situation d’une personne privée de liberté en raison d’une condamnation pénale est différente de celle des autres personnes mentionnées par l’auteur (telles qu’un malade recevant des soins dans un hôpital ou une personne bénéficiant de repas dans un centre d’accueil) au moins à deux égards.

14.7En premier lieu, une personne condamnée est privée de liberté pour exécuter une peine imposée par un organe judiciaire pendant une période déterminée, généralement de quelques mois ou de quelques années. Cette personne a donc un statut juridique particulier. Qui plus est, il est relativement aisé de déterminer le coût de son entretien, le caractère suffisant de l’entretien assuré au centre pénitentiaire pour couvrir les besoins ou la partie des besoins auxquels correspondait la prestation non contributive initiale, et la période pendant laquelle l’entretien doit être accordé. À l’inverse, la situation des personnes en liberté qui fréquentent les services publics mentionnés par l’auteur, hôpitaux ou centres de soins notamment, est distincte de la situation d’une personne privée de liberté pour avoir commis un délit, car ces personnes fréquentent en principe ces services de leur propre gré et acceptent éventuellement de séjourner dans ces centres pour obtenir la protection de droits essentiels, pour des périodes dont ils ne peuvent prévoir la durée mais qui sont souvent courtes. Il est donc beaucoup plus incertain, en pareil cas, de parvenir à ce qu’une réduction du montant de la prestation n’ait pas d’incidences sur la satisfaction des besoins pour lesquels la prestation non contributive est prévue. Qui plus est, en raison du caractère indéterminé et temporaire des services, il est très probable que la réduction intervienne après que la personne bénéficiaire ait déjà quitté l’hôpital ou le centre de soins dans lequel elle recevait la prestation.

14.8En second lieu, même si les usagers bénéficient d’un hébergement et de repas dans ces lieux, ces prestations ne doivent pas être entendues comme un service supplémentaire ou autonome, mais comme un élément à part entière des services qui leur sont fournis par l’État pour leur permettre de faire face à la situation de vulnérabilité dont ils sont victimes, généralement de façon temporaire, et qui sont nécessaires pour garantir la protection de droits essentiels comme le droit à la santé ou le droit à l’alimentation.

14.9Partant, le Comité estime qu’il existe des similitudes entre la situation de l’auteur et celle des personnes libres d’après les éléments de comparaison présentés. Néanmoins, compte tenu des différences importantes indiquées dans les paragraphes précédents, l’État partie n’a pas l’obligation d’appliquer un traitement identique aux bénéficiaires de pensions non contributives qui sont privés de liberté et aux personnes libres qui fréquentent des hôpitaux, des centres de soins ou des centres d’accueil. Partant, les différences qui sont alléguées par l’auteur, même si elles étaient avérées, ne constituent pas un traitement discriminatoire eu égard aux articles 2 et 9 du Pacte.

C.Conclusion

15.Compte tenu des éléments de fait et de droit qui précèdent, le Comité, agissant en vertu du paragraphe 1 de l’article 9 du Protocole facultatif, estime que la diminution du montant de la prestation d’invalidité non contributive de l’auteur ne constitue pas une violation des droits reconnus à l’auteur en vertu des articles 2 et 9 du Pacte.

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