86.  La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, parmi d’autres, Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 78, CEDH 2006-V, J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], no 44302/02, § 52, CEDH 2007-III et Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 93, 25 octobre 2012).

87.  Pour ce qui est de la confiscation de biens, la Cour a affirmé à plusieurs reprises qu’une telle mesure relevait du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (AGOSI c. Royaume-Uni, 24 octobre 1986, § 51, série A no 108, Raimondo c. Italie, 22 février 1994, § 29, série A no 281-A, Butler c. Royaume-Uni (déc.), no 41661/98, CEDH 2002-VI, Yildirim c. Italie (déc.), no 38602/02, CEDH 2003-IV, Sud Fondi srl et autres c. Italie, no 75909/01, § 129, 20 janvier 2009 et Varvara c. Italie, no 17475/09, § 83, 29 octobre 2013).

88.  Une ingérence au sens du second alinéa doit tout d’abord être prévue par la loi. En effet, la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est une notion inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Amuur c. France, 25 juin 1996, § 50, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, et Vistiņš et Perepjolkins, précité, § 95).

89.  La Cour rappelle que par les mots « prévues par la loi », il est entendu tout d’abord que la mesure incriminée doit avoir une base en droit interne, mais aussi que la loi pertinente doit répondre à certaines exigences en termes de qualité : elle doit être accessible aux personnes concernées et formulée de façon assez précise pour leur permettre – en s’entourant, au besoin, de conseils éclairés – de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé (arrêts Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1) du 26 avril 1979, série A no 30, p. 31, § 49, Église métropolitaine de Bessarabie et autres c. Moldova, no 45701/99, CEDH 2001-XII, Sanoma Uitgevers B.V., précité, § 81).

Le niveau de précision de la législation interne – qui ne peut en aucun cas prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de l’instrument en question, du domaine qu’il est censé couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui il est adressé (Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano c. Italie [GC], no 38433/09, § 142, CEDH 2012).

90.  L’ingérence doit aussi poursuivre un ou plusieurs buts légitimes. Enfin, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le ou les buts visés. En d’autres termes, il incombe à la Cour de rechercher si l’équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et l’intérêt du ou des individus concernés. Ce faisant, elle reconnaît à l’État une grande marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause (AGOSI, précité, § 52, et J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd c. Royaume-Uni [GC], no 44302/02, § 55, CEDH 2007-III).

b)  Application en l’espèce

91.  En l’espèce, nul ne conteste que la confiscation du navire et des outils s’y trouvant, ainsi que de la cargaison, constitue une ingérence dans le droit du requérant au respect de ses biens au sens du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. La Cour doit donc rechercher si la privation dénoncée se justifie sous l’angle de cette disposition.

92.  La Cour vient de constater que l’infraction en considération de laquelle le requérant s’est vu confisquer son navire ne répondait pas aux exigences de « légalité » découlant de l’article 7, puisque les dispositions internes qui ont servi de base légale à sa condamnation n’étaient pas d’application suffisamment prévisible (paragraphe 74 ci-dessus).

Cette conclusion l’amène à considérer que l’ingérence dans le droit au respect des biens du requérant ne remplissait pas davantage la condition similaire de légalité requise par l’article 1 du Protocole no 1 (voir aussi Sud Fondi srl et autres, précité, § 137 et Varvara, précité, §§ 84 et 85).

Dès lors, il y a eu violation de cette disposition de ce chef.

93.  Pareille conclusion dispense la Cour de rechercher si les autres exigences de l’article 1 du Protocole no 1 ont été respectées en l’espèce, et notamment s’il y a eu rupture du juste équilibre requis.

L'ÉTAT DOIT PROTÉGER LA PROPRIÉTÉ PRIVÉE

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- L'ÉTAT NE DOIT PAS PORTER ATTEINTE AU BIEN PRIVÉ

- L'ÉTAT A AUSSI UN DEVOIR POSITIF DE PROTECTION

- L'INDEMNISATION DES VICTIMES POLITIQUES D'UN AUTRE ÉTAT ANTÉRIEUR SUR LE MÊME TERRITOIRE

L'ÉTAT NE DOIT PAS PORTER ATTEINTE AU BIEN PRIVÉ

Olkhovik et autres c. Russie du 15 mars 2022 requête no 11279/17

Annulation sans indemnisation du titre de propriété des requérantes sur des appartements qu’elles avaient achetés et leur réintégration aux domaines municipaux en tant que biens tombés en déshérence. Dans l’affaire Olkhovik, la Cour constate que le nouveau recours indemnitaire introduit par l’article 68.1 de la nouvelle loi fédérale à compter du 1 er janvier 2020, est a priori accessible aux requérantes qui ont, en principe, jusqu’au 31 décembre 2022 pour demander une indemnité à l’État pour la restitution de leurs appartements aux municipalités. Ce recours offre précisément la possibilité d’obtenir la réparation intégrale du préjudice matériel et sans être subordonné à la démonstration d’une faute des autorités. Les requérantes n’ayant pas usé de cette possibilité, la Cour conclut qu’elles n’ont donc pas épuisé les voies de recours internes.

FAITS

Les requérantes, Olga Vasilyevna Olkhovik, Galina Viktorovna Kirillova et Lena Radionovna Reykhert sont des ressortissantes russes, nées respectivement en 1962, 1958 et 1969 et résidant à Moscou et Sertolovo (Russie). Mmes Olkhovik, Kirillova et Reykhert achetèrent des appartements à des particuliers. Il s’avéra par la suite que les propriétaires initiaux de ces appartements étaient décédés sans laisser d’héritiers. Les municipalités respectives engagèrent des procédures en revendication contre les requérantes et leurs vendeurs, auxquelles les juridictions internes firent droit. Les tribunaux internes réintégrèrent les appartements aux domaines municipaux et annulèrent, sans indemnisation, les titres de propriété des intéressées. Par la suite, Mme Olkhovik a engagé et gagné une action en dommagesintérêts contre sa venderesse.

Article 1 du Protocole n° 1

La Cour constate que l’article 31.1 de l’ancienne loi fédérale, relative à l’enregistrement des droits immobiliers, applicable à l’époque des faits, permettait, sous certaines conditions, d’obtenir pour la perte de logement une indemnité plafonnée à 1 000 000 roubles (RUB). À compter du 1 er janvier 2020, la législation russe fut modifiée en vue de renforcer la protection des acquéreurs de logements. Le régime du recours indemnitaire contre l’État fut modifié par l’article 68.1 de la nouvelle loi fédérale relative à l’enregistrement de l’immobilier (Федеральный закон от 13 июля 2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости") avec effet rétroactif dans un sens favorable aux acquéreurs. Il est en principe ouvert à tous les acquéreurs de bonne foi (pour autant qu’il s’agisse de personnes physiques), y compris à ceux dont les logements ont dû être restitués avant le 1 er janvier 2020. Les conditions de l’utilisation de ce recours sont les suivantes : i) la personne dont le logement a été restitué doit être un « acquéreur de bonne foi » ; ii) celui-ci doit avoir obtenu un acte judiciaire accordant la réparation du préjudice causé par la restitution du logement ; iii) cet acte judiciaire doit être resté inexécuté pendant au moins six mois, pour des raisons indépendantes de la volonté de l’acquéreur dépossédé ; iv) l’acquéreur doit demander en justice que l’État lui verse une indemnité. L’indemnité est censée couvrir l’intégralité du préjudice matériel résultant de la restitution. Le succès de cette action n’est pas subordonné à l’établissement d’une faute des autorités. De l’avis de la Cour, ce nouveau recours indemnitaire est a priori accessible aux requérantes. Cellesci ont, en principe, jusqu’au 31 décembre 2022 pour demander une indemnité à l’État. En outre, ce recours indemnitaire s’avère a priori adéquat à l’affaire. Les requérantes tirant grief d’une privation de propriété sans indemnisation, ce recours leur offre précisément la possibilité d’obtenir la réparation intégrale du préjudice matériel causé par une telle privation. Il n’est pas subordonné à la démonstration d’une faute des autorités. En conclusion, la Cour estime qu’elle n’a pas de raison de mettre en doute, à ce stade, l’effectivité du nouveau recours indemnitaire au regard de l’article 1 du Protocole n° 1 afin de redresser le préjudice causé aux acquéreurs de bonne foi, en raison de la restitution de leurs logements. La Cour n’exclut cependant pas de revoir sa position quant à l’effectivité réelle de cette nouvelle voie de recours dans l’hypothèse où la pratique des juridictions nationales viendrait à montrer l’ineffectivité des actions en indemnisation introduites contre l’État, en raison, par exemple, de la lenteur des procédures, du formalisme excessif entourant celles-ci ou encore de l’insuffisance des indemnités allouées. Le cas échéant, les requérantes pourraient introduire de nouvelles requêtes au cas où leurs actions contre l’État seraient rejetées. La Cour conclut que les requérantes n’ont pas exercé cette nouvelle voie de recours et que, par conséquent, les griefs tirés de l’article 1 du Protocole n° 1 doivent être rejetés, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention, pour non-épuisement des voies de recours internes.

CEDH

Considérations et principes généraux

29.  La Cour observe que les appartements que les requérantes avaient achetés à des tiers ont été restitués sans indemnisation à des villes. Elle se prononcera sur l’exception d’irrecevabilité présentée par le Gouvernement et examinera, plus précisément, la question de savoir si le recours indemnitaire prévu par l’article 68.1 de la nouvelle loi fédérale qui permet d’obtenir réparation du préjudice matériel une fois le logement restitué à la collectivité publique, constitue un « recours effectif » au sens de l’article 35 § 1 de la Convention dans les circonstances de l’espèce.

30.  La Cour rappelle tout d’abord que la règle de l’épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999‑V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée. De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme (Vučković et autres c. Serbie (exception préliminaire) [GC], nos 17153/11 et 29 autres, §§ 69-70, 25 mars 2014 ; voir aussi, Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001‑IX, et Demopoulos et autres c. Turquie (déc.) [GC], nos 46113/99 et 7 autres, § 69, CEDH 2010). Ce principe de subsidiarité est à présent inscrit dans le Préambule de la Convention, depuis que le Protocole no 15 est entré en vigueur le 1er août 2021.

31.  Les critères d’effectivité d’un recours interne ont été rappelés dans les arrêts De Souza Ribeiro c. France ([GC], no 22689/07, §§ 77-81, CEDH 2012) et Mugemangango c. Belgique ([GC], no 310/15, §§ 130-131, 10 juillet 2020).

32.  Eu égard à ces principes et critères, et rappelant que la portée de l’obligation découlant de l’article 13 varie en fonction de la nature du grief (voir, parmi beaucoup d’autres, De Tommaso c. Italie [GC], no 43395/09, § 179, 23 février 2017), la Cour entame son analyse en constatant qu’elle se trouve saisie en l’espèce de griefs tirés du seul article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Elle n’appréciera dès lors l’effectivité du mécanisme d’indemnisation qu’au regard de cette seule disposition.

b)     Sur l’effectivité du recours indemnitaire au regard de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention

33.  La Cour constate que l’article 31.1 de l’ancienne loi fédérale, qui était applicable à l’époque des faits, permettait, sous certaines conditions, d’obtenir pour la perte de logement une indemnité plafonnée à 1 000 000 RUB. Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, reprise par certaines juridictions de fond, le recours indemnitaire ainsi prévu était censé ne réparer que partiellement le préjudice subi par les acquéreurs de bonne foi (paragraphes 6, 7 et 14 ci-dessus).

34.   À compter du 1er janvier 2020, en réponse notamment aux arrêts de la Cour concernant les restitutions d’appartements (paragraphe 18 ci-dessus), la législation russe a été modifiée en vue de renforcer la protection des acquéreurs de logements. D’une part, la notion d’« acquéreur de bonne foi » a été simplifiée dans le sens où cette qualité lui est reconnue dès l’instant où il a vérifié les données dans le registre unifié de l’immobilier concernant le logement qu’il s’apprête à acheter et concernant son vendeur ; un délai plus court a été imposé aux collectivités publiques pour introduire une action en revendication d’un logement ; la responsabilité pour faute de l’autorité de l’enregistrement et d’autres autorités est désormais clairement distinguée de la responsabilité de l’État sans faute (paragraphes 8, 12 et 13 ci‑dessus). D’autre part, et surtout, le régime du recours indemnitaire contre l’État a été modifié avec effet rétroactif dans un sens favorable aux acquéreurs. Il est en principe ouvert à tous les acquéreurs de bonne foi (pour autant qu’il s’agisse de personnes physiques), y compris à ceux dont les logements ont dû être restitués avant le 1er janvier 2020.

35.  Les conditions de l’utilisation de ce nouveau recours indemnitaire sont les suivantes : i) la personne dont le logement a été restitué doit être un « acquéreur de bonne foi » ; ii) celui-ci doit avoir obtenu un acte judiciaire accordant la réparation du préjudice causé par la restitution du logement ; iii) cet acte judiciaire doit être resté inexécuté pendant au moins six mois, pour des raisons indépendantes de la volonté de l’acquéreur dépossédé ; iv) l’acquéreur doit demander en justice que l’État lui verse une indemnité. L’indemnité est censée couvrir l’intégralité du préjudice matériel résultant de la restitution. Le succès de cette action n’est pas subordonné à l’établissement d’une faute des autorités, cas dans lequel d’autres dispositions, relatives à la responsabilité pour faute, entrent en jeu et d’autres sommes peuvent être recouvrées (paragraphes 8-9 ci-dessus).

36.  De l’avis de la Cour, ce nouveau recours indemnitaire introduit par l’article 68.1 de la nouvelle loi fédérale, quoique constitué de plusieurs étapes, est a priori accessible aux requérantes qui ont, en principe, jusqu’au 31 décembre 2022 pour demander une indemnité à l’État sur le fondement dudit article (paragraphe 10 ci-dessus).

37.  Certes, l’épuisement des voies de recours internes s’apprécie, en principe, à la date d’introduction de la requête devant elle. Cependant, cette règle ne va pas sans exceptions (Baumann c. France, no 33592/96, § 47, CEDH 2001‑V (extraits), Fakhretdinov et autres c. Russie (déc.), nos 26716/09, 67576/09 et 7698/10, 23 septembre 2010, Taron c. Allemagne (déc.), no 53126/07, 29 mai 2012, et Müdür Turgut et autres c. Turquie (déc.), no 4860/09, 26 mars 2013, et Ivan Todorov, c. Bulgarie, no 71545/11, § 49, 19 janvier 2017). La Cour s’est ainsi notamment écartée de ce principe général lorsque les autorités ont, comme en l’espèce, entendu régler au niveau interne un problème constaté par la jurisprudence de la Cour (voir, par exemple, Tekin et Baysal c. Turquie (déc.), nos 40192/10 et 8051/12, §§ 25‑28, 4 décembre 2018). Cette approche traduit l’importance croissante que la Cour accorde au principe de subsidiarité et à la « responsabilité partagée » entre les autorités nationales et la Cour dans la mise en œuvre des exigences de la Convention, telle qu’interprétée par la Cour.

38.  En outre, le recours indemnitaire prévu par l’article 68.1 de la nouvelle loi fédérale s’avère a priori adéquat. En l’espèce, les requérantes tirent grief d’une privation de propriété sans indemnisation. Or ce recours leur offre précisément la possibilité d’obtenir la réparation intégrale du préjudice matériel causé par une telle privation et il n’est, par ailleurs, pas subordonné à la démonstration d’une faute des autorités. Partant, ce recours est de nature à porter directement remède à la situation incriminée.

39.  La Cour ne dispose d’aucun élément lui permettant de considérer que la nouvelle voie de recours n’offre pas des perspectives raisonnables de succès. À cet égard, elle observe, d’un part, qu’il ressort de la jurisprudence récente une pratique consistant à accueillir les demandes d’indemnité présentées par les acquéreurs de bonne foi (paragraphe 14 ci-dessus). Elle rappelle, d’autre part, que ni le fait de nourrir des doutes quant aux perspectives de succès d’une action qui n’est pas manifestement vouée à l’échec, ni l’issue d’une action ne conditionnent l’effectivité d’un recours. Au contraire, il existe un intérêt à soumettre la question aux juridictions internes afin de leur permettre de développer les droits existants en usant de leur pouvoir d’interprétation. Cela est en particulier le cas lorsqu’une nouvelle disposition légale a été adoptée dans l’objectif spécifique de créer un recours susceptible de porter remède à un type de grief, afin de répondre à un problème identifié par la Cour (voir, parmi beaucoup d’autres, Ivan Todorov, précité, § 47, et les références qui y sont citées).

40.  Alors que la voie de recours invoquée par le Gouvernement est, aux yeux de la Cour, a priori accessible et adéquate, les requérantes, de leur part, ne démontrent pas qu’elles ne remplissent pas les conditions pour obtenir une indemnité prélevée sur le budget fédéral prévue par l’article 68.1 de la nouvelle loi fédérale. Elles ne soutiennent pas non plus que ce recours représente pour les demandeurs une charge excessive, que ce soit en termes de procédure ou de coût (comparer aussi avec Smagilov c. Russie (déc.), no 24324/05, §§ 42-51, 13 novembre 2014, et Shmelev et autres c. Russie (déc.), nos 41743/17 et 16 autres, §§ 111 et suiv., 17 mars 2020).

41.  Au vu de ce qui précède, la Cour estime qu’elle n’a pas de raison de mettre en doute, à ce stade, l’effectivité du nouveau recours indemnitaire au regard de l’article 1 du Protocole no 1 afin de redresser le préjudice causé aux acquéreurs de bonne foi, en raison de la restitution de leurs logements (voir aussi, mutatis mutandis, S.C. Service Benz Com S.R.L. c. Roumanie, no 58045/11, §§ 30-42, 4 juillet 2017).

42.  Elle n’exclut cependant pas de revoir sa position quant à l’effectivité réelle de cette nouvelle voie de recours dans l’hypothèse où la pratique des juridictions nationales viendrait à montrer l’ineffectivité des actions en indemnisation introduites contre l’État, en raison, par exemple, de la lenteur des procédures, du formalisme excessif entourant celles-ci ou encore de l’insuffisance des indemnités allouées (voir, mutatis mutandis, Panju c. Belgique, no 18393/09, §§ 54-64, 28 octobre 2014). Elle souligne également que les requérantes pourraient, le cas échéant, introduire de nouvelles requêtes au cas où leurs actions contre l’État seraient rejetées (comparer avec Shmelev et autres, décision précitée, §§ 118 et 120, et Dadusenko et autres c. Russie (déc.), nos 36027/19 et 3 autres, § 29, 7 septembre 2021). La Cour conserve en effet sa compétence de contrôle ultime pour tout grief présenté par des requérants qui, comme le veut le principe de subsidiarité, ont épuisé les voies de recours internes disponibles (Radoljub Marinković c. Serbie (déc.), no 5353/11, §§ 49-61, 29 janvier 2013).

43.  Eu égard à ce qui précède, la Cour conclut que les requérantes n’ont pas épuisé les voies de recours internes et que, par conséquent, les griefs tirés de l’article 1 du Protocole no 1 doivent être rejetés, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

Lidiya Nikitina c. Russie (requête n o 8051/20

Annulation sans indemnisation du titre de propriété des requérantes sur des appartements qu’elles avaient achetés et leur réintégration aux domaines municipaux en tant que biens tombés en déshérence.

La Cour estime que le nouveau recours indemnitaire n’est pas accessible à la requérante. Sur le fond, elle considère que l’intéressée aurait dû légitimement et raisonnablement se fier au contrôle opéré par les autorités compétentes, mais a dû subir, sans être indemnisée, les conséquences de faits imputables exclusivement à des tiers et aux autorités fédérales et municipales chargées du contrôle. Le juste équilibre qui aurait dû régner entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété de la requérante n’a pas été établi.

Art 1 P1 • Privation de propriété • Restitution à l’État d’un appartement tombé en déshérence, sans indemniser l’acquéreur de bonne foi

Art 35 § 1 • Nouveau recours indemnitaire effectif à épuiser à partir du 1er janvier 2020 par les acquéreurs de bonne foi de logements restitués à l’État, y compris avant cette date • Recours inaccessible à la requérante

FAITS

La requérante, Lidiya Aleksandrovna Nikitina, est une ressortissante russe née en 1954 et résidant à Saint-Pétersbourg (Russie). En mars 2017, Mme Nikitina acheta un appartement à L. et enregistra son droit de propriété. Quelques mois après, elle conclut un contrat de revente de cet appartement. L’autorité chargée de l’enregistrement de la vente notifia à Mme Nikitina et à l’acheteur le refus d’enregistrement au motif que L. était en réalité décédée en octobre 2016, sans laisser d’héritiers. La ville de Saint-Pétersbourg introduisit une action contre Mme Nikitina et son acheteur en revendication de l’appartement en tant que bien tombé en déshérence. Les juridictions internes firent droit à l’action de la ville et ordonnèrent l’annulation du titre de propriété de la requérante.

CEDH

La Cour constate d’emblée que le nouveau recours indemnitaire n’est pas accessible à la requérante. En effet, celle-ci ne peut assigner personne en dommages-intérêts et ne peut donc pas passer la première étape du recours consistant en une obtention d’un acte judiciaire accordant la réparation du préjudice causé par la restitution du logement. Partant, elle rejette l’objection du Gouvernement quant à un non-épuisement des voies de recours internes, et elle déclare la requête recevable. La Cour constate que la vente de l’appartement à la requérante a été possible à cause d’une coordination défaillante et tardive entre les différentes autorités locales et fédérales. Tandis que le décès de L. était connu des autorités au plus tard en décembre 2016, l’autorité de l’enregistrement ne l’a appris qu’en juin 2017 et la ville n’a agi qu’en octobre 2017. De plus, la Cour note également que la présente affaire renferme en toute apparence des faits d’escroquerie, de faux et d’usage de faux. La Cour rappelle avoir déjà jugé qu’il était concevable que l’autorité chargée de l’enregistrement ou d’autres autorités manquent à déceler une falsification. Toutefois, la Cour constate en l’espèce que les autorités n’ont pas pris de mesures ni d’initiatives pour rechercher les personnes responsables de cette situation. Elle considère par conséquent que les autorités n’ont pas agi en temps utile et avec diligence. La Cour estime qu’en raison de la présence d’autorités compétentes pour les questions relatives aux logements et aux titres de propriété sur ceux-ci, il n’incombe pas à l’acheteur de subir inconditionnellement le risque de la restitution. La requérante pouvait donc légitimement et raisonnablement se fier au contrôle opéré par les autorités compétentes. Il n’a jamais été allégué au niveau interne que l’intéressée eût été de mauvaise foi ou négligente lors de l’achat de l’appartement. En conclusion, la Cour relève que la requérante a dû subir, sans être indemnisée, les conséquences de faits imputables exclusivement à des tiers et aux autorités fédérales et municipales. Le juste équilibre qui aurait dû régner entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété de la requérante n’a pas été établi. Il y a donc eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention. Au titre de la satisfaction équitable, la Cour dit que la Russie doit verser à la requérante 5 000 euros (EUR) pour dommage moral.

RECEVABILITE

a)  Considérations et principes généraux

32.  L’appartement que la requérante avait acheté a été restitué sans indemnisation à la ville de Saint-Pétersbourg. Eu égard à l’exception d’irrecevabilité présentée par le Gouvernement, la Cour considère ce qui suit.

33.  Elle constate d’emblée que le volet préventif du mécanisme légal de protection des acquéreurs de bonne foi des logements n’a pas été et n’est pas accessible à la requérante, le code civil ayant été modifié postérieurement à ce litige. Partant, la Cour ne se prononcera que sur le volet indemnitaire, et, plus précisément, sur la question de savoir si le nouveau recours indemnitaire prévu par l’article 68.1 de la nouvelle loi fédérale et permettant d’obtenir réparation du préjudice matériel une fois le logement restitué constitue en l’espèce un « recours effectif » au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.

34.  La Cour rappelle tout d’abord que la règle de l’épuisement des voies de recours internes vise à ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises (voir, parmi beaucoup d’autres, Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 74, CEDH 1999‑V). Cette règle se fonde sur l’hypothèse, objet de l’article 13 de la Convention – et avec lequel elle présente d’étroites affinités –, que l’ordre interne offre un recours effectif quant à la violation alléguée. De la sorte, elle constitue un aspect important du principe voulant que le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revête un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme (Vučković et autres c. Serbie (exception préliminaire) [GC], nos 17153/11 et 29 autres, § 69-70, 25 mars 2014 ; voir aussi, Brusco c. Italie (déc.), no 69789/01, CEDH 2001‑IX, et Demopoulos et autres c. Turquie (déc.) [GC], nos 46113/99 et 7 autres, § 69, CEDH 2010). Ce principe de subsidiarité est à présent inscrit dans le Préambule de la Convention, depuis que le Protocole no 15 est entré en vigueur le 1er août 2021.

35.  Les critères d’effectivité d’un recours interne ont été rappelés dans les arrêts De Souza Ribeiro c. France ([GC], no 22689/07, §§ 77-81, CEDH 2012) et Mugemangango c. Belgique ([GC], no 310/15, §§ 130-131, 10 juillet 2020).

    Application en l’espèce

36.  La Cour constate que l’article 31.1 de l’ancienne loi fédérale, qui était applicable à l’époque des faits de l’espèce, permettait, sous certaines conditions, d’obtenir une indemnité pour perte de logement à la hauteur maximale de 1 000 000 RUB. Selon la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, reprise par certaines juridictions de fond, le recours ainsi prévu était censé ne réparer que partiellement le préjudice des acquéreurs de bonne foi (paragraphes 13 et 14 ci-dessus).

37.  À compter du 1er janvier 2020, en réponse notamment aux arrêts de la Cour concernant les restitutions d’appartements (paragraphe 26 ci-dessus), la législation russe a été modifiée en vue de renforcer la protection des acquéreurs de logements. Le recours indemnitaire est en principe accessible à tous les acquéreurs de bonne foi (personnes physiques), y compris à ceux dont les logements avaient été restitués avant le 1er janvier 2020.

38.  Les conditions de l’utilisation de ce recours sont les suivantes : i) la personne dont le logement a été restitué doit être un « acquéreur de bonne foi » ; ii) celui-ci doit avoir obtenu un acte judiciaire accordant la réparation du préjudice causé par la restitution du logement ; iii) cet acte judiciaire doit être resté inexécuté pendant au moins six mois, pour des raisons indépendantes de la volonté de l’acquéreur dépossédé ; iv) l’acquéreur doit demander en justice que l’État lui verse une indemnité. L’indemnité est censée couvrir l’intégralité du préjudice matériel résultant de la restitution. Le succès de cette action n’est pas subordonné à l’établissement d’une faute des autorités, cas dans lequel d’autres dispositions, relatives à la responsabilité pour faute, entrent en jeu et d’autres sommes peuvent être recouvrées (paragraphes 16-18 ci-dessus).

39.  Ce recours est donc constitué de plusieurs étapes dont la première consiste à obtenir un acte judiciaire accordant réparation du préjudice résultant de la restitution de l’appartement. À cet égard, le Gouvernement n’a pas soutenu que l’acquéreur de bonne foi peut introduire un recours indemnitaire contre l’État sans avoir obtenu l’acte judiciaire susmentionné. En l’occurrence, la Cour peut suivre la requérante lorsque celle-ci soutient être dans l’impossibilité d’obtenir un tel jugement, dans la mesure où elle ne peut assigner une personne dans une action en dommages-intérêts. En effet, en l’absence d’une enquête pénale, l’identité de la personne qui s’était fait passer pour L. (la propriétaire défunte de l’appartement) n’a pas été établie. Certes, théoriquement, la requérante pourrait diriger son action contre celui qui s’était présenté comme agent immobilier. Cependant, cette voie apparaît trop incertaine : non seulement la requérante affirme ignorer l’adresse et la situation de cet individu, mais encore il n’a aucunement été allégué que cet individu a provoqué la présente situation préjudiciable à la requérante. Enfin, le Gouvernement n’a pas désigné d’autres personnes contre lesquelles la requérante pourrait agir afin d’obtenir réparation de son préjudice.

40.  Eu égard à ce qui précède, la Cour conclut, sans aucunement préjuger de l’effectivité de principe du nouveau recours indemnitaire (voir Olkhovik et autres c. Russie (déc.), nos 11279/17 et 2 autres, 15 mars 2022), que celui-ci n’est pas accessible à la requérante dans les circonstances concrètes de l’espèce (voir aussi, mutatis mutandis, Ivan Todorov c. Bulgarie, no 71545/11, §§ 52-54, 19 janvier 2017). L’exception du Gouvernement doit donc être rejetée.

c)      Conclusion

41.  Constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour la déclare recevable.

SUR LE FOND

45.  Les principes généraux, le droit et la pratique internes pertinents en matière de restitution de biens immobiliers au profit des collectivités publiques sont exposés dans les arrêts Alentseva c. Russie (no 31788/06, §§ 25-46 et 55, 17 novembre 2016) et Seregin et autres, précité (§§ 52-58, 62-74 et 94). En particulier, s’agissant de la proportionnalité de l’ingérence dans le droit au respect des biens, la Cour a dit dans l’arrêt précité Seregin et autres :

« (...) La proportionnalité de l’ingérence implique l’existence d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des individus. Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à supporter « une charge spéciale et exorbitante ». La vérification de l’existence d’un juste équilibre exige un examen global des différents intérêts en jeu. Les aspects examinés par la Cour varient d’une affaire à une autre et dépendent des faits et de l’ingérence en cause. Dans son analyse de la proportionnalité, outre le comportement des autorités, la Cour examine souvent l’attitude du propriétaire, notamment le degré de faute ou de prudence dont il a fait preuve (AGOSI c. Royaume‑Uni, 24 octobre 1986, § 54, série A no 108, et G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie [GC], nos 1828/06 et 2 autres, § 301, 28 juin 2018). Plus particulièrement, lorsqu’une personne acquiert un bien immobilier, elle doit faire preuve de vigilance au cas où des indices évidents pointent vers des fraudes commises en amont de la chaîne des transmissions de propriété. La Cour examine également les conséquences de l’ingérence pour le requérant et, en cas de privation de propriété, le point de savoir s’il a été indemnisé et selon quelles modalités (Turgut et autres, précité, § 91, et les références qui y sont citées). Elle rappelle à cet égard que lorsque, en corrigeant leurs propres erreurs, les autorités se trouvent amenées à porter atteinte au droit au respect des biens, le principe de la bonne gouvernance (good governance) exige qu’elles agissent en temps utile et de façon correcte et cohérente (voir, par exemple, Osipkovs et autres c. Lettonie, no 39210/07, § 80, 4 mai 2017, Beinarovič et autres c. Lituanie, nos 70520/10 et 2 autres, §§ 138-139, 12 juin 2018, et, dernièrement, Maltsev et autres c. Russie, nos 77335/14 et 2 autres, § 32, 17 décembre 2019), et qu’elles veillent aussi à ne pas corriger ce type d’erreurs au détriment du particulier concerné, surtout en l’absence d’un autre intérêt privé qui irait dans le sens contraire (voir, mutatis mutandis, Gladysheva c. Russie, no 7097/10, § 80, 6 décembre 2011, et Beinarovič et autres, précité, § 140, et les références qui y sont citées). »

46.  Dans la présente affaire, la Cour n’estime pas nécessaire de statuer sur la légalité de l’ingérence, car la mesure n’était, en tout état de cause, pas proportionnée (Alentseva, précité, §§ 62-66, et Pchelintseva et autres c. Russie, nos 47724/07 et 4 autres, § 95, 17 novembre 2016).

47.  Elle constate d’emblée que la requérante a été privée de sa propriété sans aucune indemnisation. Une ingérence d’une telle gravité appelle un contrôle strict de la Cour. Celle-ci observe que les motifs pour lesquels le titre de propriété de la requérante a été annulé par la justice sont, en résumé, les suivants : i) les autorités locales et fédérales n’ont pas commis de faute facilitant la dépossession de l’appartement ; ii) la ville a été dépossédée de son bien contre sa volonté, mais elle a agi en temps voulu ; iii) la bonne ou la mauvaise foi de la requérante n’était pas un facteur pertinent.

48.  La Cour constate que la vente de l’appartement à la requérante a été possible à cause d’une coordination défaillante et tardive entre différentes autorités locales et fédérales (comité chargé des questions de logement, service d’état civil, ville et autorité chargée de l’enregistrement ; voir en particulier les paragraphes 4, 7 et 10 ci-dessus). Tandis que le décès de L. était connu des autorités au plus tard en décembre 2016, l’autorité de l’enregistrement ne l’a appris qu’en juin 2017 et la ville n’a agi qu’en octobre 2017 (voir aussi, pour des situations similaires, Zimonin et autres c. Russie [comité], nos 59291/13, 14639/14 et 14582/15, § 60, 16 mai 2017, et Frenkel et autres c. Russie [comité], nos 22481/18 et 38903/19, 6 avril 2021).

49.  La Cour note également que la présente affaire renferme en toute apparence des faits d’escroquerie, de faux et d’usage de faux. Pourtant, l’autorité chargée de l’enregistrement, censée mener une « expertise » des documents présentés, n’a pas décelé de faux (voir récemment Frenkel et autres, précité, § 15, et Zadorozhnyy et autres c. Russie [comité], nos 55025/18 et 12185/19, § 16, 6 avril 2021). Certes, la Cour a déjà jugé qu’il était concevable que l’autorité chargée de l’enregistrement ou d’autres autorités n’aient pas pu déceler de falsification (Seregin et autres, précité, § 100). Toutefois, elle constate en l’espèce que les autorités n’ont pas pris de mesures ni d’initiatives, en ce compris pénales, pour rechercher les personnes responsables de cette situation. À l’estime de la Cour, il ne peut être considéré que les autorités ont agi en temps utile et avec diligence (voir, a contrario, par exemple, Bidzhiyeva c. Russie, no 30106/10, § 67, 5 décembre 2017, et Maltsev et autres c. Russie, nos 77335/14 et 2 autres, § 33, 17 décembre 2019).

50.  La Cour estime qu’avec autant d’autorités compétentes pour les questions relatives aux logements et aux titres de propriété sur ceux-ci, il n’incombe pas à l’acheteur de subir inconditionnellement le risque de la restitution (voir, mutatis mutandis, Pchelintseva et autres, précité, § 98, et Ponyayeva et autres c. Russie, no 63508/11, § 53, 17 novembre 2016). La requérante pouvait légitimement et raisonnablement se fier au contrôle opéré par les autorités compétentes.

51.  Quant à l’attitude de la requérante, qui peut être discutée, la Cour observe cependant qu’il n’a jamais été allégué au niveau interne que l’intéressée eût été de mauvaise foi ou négligente lors de l’achat de l’appartement. Par ailleurs, aucun élément permettant de remettre en cause la présomption de bonne foi applicable en la matière (paragraphe 15 ci-dessus, et Seregin et autres, précité, §§ 63-66) n’a été établi. Quant à l’argument du Gouvernement selon lequel la requérante a acheté l’appartement à un prix inférieur à sa valeur cadastrale (paragraphe 42 ci-dessus), la Cour prend note des arguments de la requérante tenant au mauvais état de l’appartement et à l’empressement de vendre manifesté par la personne se prétendant être le propriétaire (paragraphe 42 ci-dessus). En toute hypothèse, la Cour ne peut avoir égard à l’argument du Gouvernement dans la mesure où les juridictions internes n’en ont pas fait état dans leurs décisions (Kirillova c. Russie, no 50775/13, § 37, 13 septembre 2016, et aussi, pour un exemple plus récent, Fakhrudtinova c. Russie [comité], no 5799/13, § 37, 9 octobre 2018).

52.  Il ressort de ce qui précède que la requérante a dû subir, sans être indemnisée, les conséquences de faits imputables exclusivement à des tiers et aux autorités fédérales et municipales (Seregin et autres, précité, § 111, et Pchelintseva et autres, précité, §§ 98-100). Partant, le juste équilibre qui devait régner entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété de la requérante a été rompu. Il s’ensuit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

DĂNOIU ET AUTRES c. ROUMANIE du 25 janvier 2022 requête no 54780/15

Art 1 P1 • Réglementer l’usage des biens • Réduction ordonnée par la cour d’appel des honoraires d’avocats commis d’office de plusieurs milliers de parties civiles dans une procédure pénale • Manque d’une base légale claire et prévisible, entourée de garanties suffisantes contre l’arbitraire

a)  Sur l’existence d’une ingérence

58.  La Cour constate que, dans le contexte factuel particulier au cas d’espèce, le fait pour la cour d’appel de Bucarest d’avoir procédé à la réduction des honoraires des requérants (paragraphes 17-19 ci-dessus) s’analyse en une « règlementation de l’usage » des biens, au sens du deuxième paragraphe de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention et peut donc passer pour une ingérence dans l’exercice par les intéressés de leur droit au respect de leurs biens. La Cour doit donc rechercher si la privation dénoncée se justifie sous l’angle de cette disposition.

b)     Sur la justification de l’ingérence

59.  La Cour renvoie aux principes généraux en matière de légalité d’une ingérence dans un droit protégé par l’article 1 du Protocole no 1 tel qu’ils ont été résumés dans l’affaire Vistiņš et Perepjolkins (précité, §§ 95-97) :

SUR LES EXCEPTIONS PRÉLIMINAIRES DU GOUVERNEMENT

A.  Qualité de victime de la requérante

78.  Le Gouvernement observe que la requérante a obtenu les radiofréquences en application d’un décret ministériel du 11 décembre 2008 (paragraphe 16 ci-dessus) et soutient que tout litige à ce sujet a été réglé par l’accord du 9 février 2010 (paragraphe 19 ci-dessus). De plus, il souligne que le 20 janvier 2009 le Conseil d’Etat a octroyé à la requérante un dédommagement de 1 041 418 EUR (paragraphe 45 ci-dessus). De l’avis du Gouvernement, au vu de ces mesures, considérées globalement, Centro Europa 7 S.r.l. ne saurait se prétendre victime des faits qu’elle dénonce (voir, mutatis mutandis, Scordino c. Italie (n^o 1) [GC], n^o 36813/97, § 179, CEDH 2006-V).

79.  La requérante considère que, même s’il y a eu attribution des radiofréquences presque dix ans après l’obtention de la concession, elle peut encore se prétendre victime des violations alléguées car l’indemnisation allouée par le Conseil d’Etat est insuffisante par rapport au préjudice subi et ne reflète pas la portée réelle de celui-ci. Quant à l’accord du 9 février 2010, il porte sur l’assignation de fréquences complémentaires à celles octroyées par le décret de décembre 2008 et ne fait donc pas l’objet de la présente requête.

80.  La Cour rappelle qu’il appartient en premier lieu aux autorités nationales de redresser une violation alléguée de la Convention. A cet égard, la question de savoir si un requérant peut se prétendre victime du manquement allégué se pose à tous les stades de la procédure au regard de la Convention (Bourdov c. Russie, n^o 59498/00, § 30, CEDH 2002-III).

81.  La Cour réaffirme en outre qu’une décision ou une mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de « victime » que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (Eckle c. Allemagne, 15 juillet 1982, §§ 69 et suiv., série A n^o 51, Amuur c. France, 25 juin 1996, § 36, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, Dalban c. Roumanie [GC], n^o 28114/95, § 44, CEDH 1999-VI, et Jensen c. Danemark (déc.), n^o 48470/99, CEDH 2001-X).

82.  La question de savoir si une personne peut encore se prétendre victime d’une violation alléguée de la Convention implique essentiellement pour la Cour de se livrer à un examen ex post facto de la situation de la personne concernée (Scordino (n^o 1), précité, § 181).

83.  En l’espèce, la requérante a obtenu les radiofréquences d’émission en décembre 2008 et elle a été en mesure de diffuser à partir du 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus). La délivrance des radiofréquences a mis fin à la situation dont la requérante se plaignait dans sa requête. Cependant, aux yeux de la Cour, elle n’a constitué ni une reconnaissance implicite de l’existence d’une violation de la Convention, ni un dédommagement pour la période durant laquelle Centro Europa 7 S.r.l. a été empêchée de diffuser.

84.  Par ailleurs, la Cour estime qu’il n’y a pas eu reconnaissance, explicitement ou en substance, de la violation de l’article 10 de la Convention et de l’article 1 du Protocole n^o1 dans le cadre des procédures internes. Elle note à cet égard qu’en 2005 le Conseil d’Etat a décidé de surseoir à statuer sur la demande de la requérante et a demandé à la CJUE de se prononcer sur l’interprétation du Traité sur la libre prestation de services et la concurrence, de la directive 2002/21/CE (directive « cadre »), de la directive 2002/20/CE (directive « autorisation »), de la directive 2002/77/CE (directive « concurrence »), ainsi que de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, en ce que l’article 6 du Traité sur l’Union européenne y faisait référence (paragraphe 32 ci-dessus). La CJUE a estimé qu’il n’y avait pas lieu de se prononcer sur la question de l’article 10 de la Convention étant donné que sa réponse sur l’article 49 CE et, à compter de leur applicabilité, sur l’article 9, paragraphe 1, de la directive « cadre », sur les articles 5, paragraphes 1 et 2, second alinéa, et 7, paragraphe 3, de la directive « autorisation » ainsi que sur l’article 4 de la directive « concurrence », permettait à la juridiction de renvoi de statuer sur la demande introduite par la requérante (paragraphe 34 ci-dessus).

85.  Dans ses décisions du 31 mai 2008 et du 20 janvier 2009, le Conseil d’Etat a conclu que le défaut d’attribution de radiofréquences à la requérante résultait de facteurs essentiellement législatifs et a relevé qu’il y avait eu un comportement fautif de l’administration. Par conséquent il a alloué un dédommagement à l’intéressée en vertu de l’article 2043 du code civil (paragraphes 37-38 et 45-48 ci-dessus).

86.  De l’avis de la Cour, le Conseil d’Etat, par ces décisions, s’est borné à constater la responsabilité extracontractuelle de l’administration en vertu de la disposition générale du code civil (paragraphe 69 ci-dessus) selon laquelle tout comportement intentionnel ou fautif ayant provoqué un préjudice injustifié oblige l’auteur de ce comportement à réparer les dommages qu’il a causés. Rien dans les décisions en question n’indique qu’en plus d’avoir provoqué un préjudice la conduite de l’administration aurait été contraire aux principes développés par la Cour en matière de liberté d’expression ou de droit au respect des biens, ou des deux. A cet égard, il convient de noter que le Conseil d’Etat n’a fait aucune référence auxdits principes.

87.  Enfin, devant la Cour, le Gouvernement n’a pas admis l’existence d’une quelconque violation de la Convention. Dans ces conditions, et à défaut d’une telle reconnaissance, la Cour estime que la requérante peut encore se prétendre victime des violations alléguées.

88.  A supposer même que le dédommagement alloué par le Conseil d’Etat ait été suffisant et approprié, la Cour estime qu’il ne suffit pas à compenser l’absence de reconnaissance des violations alléguées.

89.  Par conséquent, la Cour rejette l’exception du Gouvernement.

B.  Qualité de victime du requérant

90.  Selon le Gouvernement, le requérant, M. Francescantonio Di Stefano, ne saurait être considéré comme ayant qualité pour agir devant la Cour. En effet, il n’aurait ni démontré quel était son rôle dans la société Centro Europa 7 S.r.l., ni justifié sa qualité de victime. Le Gouvernement observe que, de plus, l’intéressé n’est pas l’actionnaire unique de la société en question et que toutes les décisions administratives ont été prononcées à l’égard de cette dernière.

91.  Les requérants soutiennent que, conformément à la jurisprudence de la Cour (Glas Nadejda EOOD et Anatoli Elenkov c. Bulgarie, n^o 14134/02, § 41, 11 octobre 2007, et Groppera Radio AG et autres c. Suisse, 28 mars 1990, § 49, série A n^o 173), l’actionnaire unique et représentant légal d’une société peut aussi passer pour être victime d’une interdiction de diffuser.

92.  La Cour rappelle que par « victime », l’article 34 de la Convention désigne la personne directement concernée par l’acte ou l’omission litigieux (voir, parmi d’autres, Vatan c. Russie, n^o 47978/99, § 48, 7 octobre 2004). Elle réitère en outre qu’une personne ne saurait se plaindre de la violation de ses droits dans le cadre d’une procédure à laquelle elle n’était pas partie, malgré sa qualité d’actionnaire et/ou de dirigeant d’une société qui était partie à la procédure (voir, parmi d’autres, F. Santos, Lda. et Fachadas c. Portugal (déc.), n^o 49020/99, CEDH 2000-X, et Nosov c. Russie (déc.), n^o 30877/02, 20 octobre 2005). De plus, si dans certaines circonstances le propriétaire unique d’une société peut se prétendre « victime » au sens de l’article 34 de la Convention s’agissant des mesures litigieuses prises à l’égard de sa société (voir, parmi d’autres, Ankarcrona c. Suède (déc.), n^o 35178/97, CEDH 2000-VI, et Glas Nadejda EOOD et Anatoli Elenkov, précité, § 40), lorsque tel n’est pas le cas, faire abstraction de la personnalité juridique d’une société ne se justifie que dans des circonstances exceptionnelles, notamment lorsqu’il est clairement établi que la société se trouve dans l’impossibilité de saisir les organes de la Convention par l’intermédiaire de ses organes statutaires ou – en cas de liquidation – par ses liquidateurs (Meltex Ltd et Movsessian c. Arménie, n^o 32283/04, § 66, 17 juin 2008 ; voir également Agrotexim et autres c. Grèce, 24 octobre 1995, § 66, série A n^o 330-A, CDI Holding Aktiengesellschaft et autres c. Slovaquie (déc.), n^o 37398/97, 18 octobre 2001, et SARL Amat-G et Mébaghichvili c. Géorgie, n^o 2507/03, § 33, CEDH 2005-VIII).

93.  La Cour observe d’emblée qu’aucune circonstance exceptionnelle de ce genre n’a été établie en l’espèce (voir, a contrario, G.J. c. Luxembourg, n^o 21156/93, § 24, 26 octobre 2000). Elle relève en outre que le requérant n’a produit aucun élément démontrant qu’il serait en réalité l’actionnaire unique de Centro Europa 7 S.r.l. Tous les éléments dont dispose la Cour indiquent que seule la société requérante, en tant que personne morale, a participé à l’appel d’offres et s’est vu octroyer une concession pour la radiodiffusion télévisuelle ; de plus, toutes les décisions des juridictions italiennes rendues au cours de la procédure interne ne concernaient que la société requérante (Meltex Ltd et Movsessian, précité, § 67). La Cour en déduit que le refus d’octroyer les radiofréquences et les procédures judiciaires consécutives à ce refus ont affecté seulement les intérêts de la requérante. Par conséquent, elle ne saurait considérer le requérant comme une « victime », au sens de l’article 34 de la Convention, des faits qu’il dénonce.

94.  A la lumière de ce qui précède, la Cour conclut que la requête introduite par le requérant est incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a), et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.

95.  La Cour se limitera donc à examiner les griefs introduits au nom de la société requérante.

C.  Abus du droit de recours individuel

96.  Le Gouvernement soutient que la requérante a abusé de son droit de recours individuel. Il souligne qu’elle n’a pas informé la Cour de la procédure d’exécution, portant sur l’octroi des radiofréquences, qui a donné lieu à une radiation du rôle en raison de l’accord intervenu entre Centro Europa 7 S.r.l. et le Gouvernement (paragraphes 19-20 ci-dessus). La requérante aurait ainsi négligé d’indiquer à la Cour des éléments essentiels en sa possession pour l’examen de l’affaire (Keretchachvili c. Géorgie (déc.), n^o 5667/02, CEDH 2006-V).

97.  La Cour rappelle qu’une requête peut être déclarée abusive si elle se fonde délibérément sur des faits controuvés en vue de tromper la Cour (Varbanov c. Bulgarie, n^o 31365/96, § 36, CEDH 2000-X). Il en va de même lorsque de nouveaux développements importants surviennent au cours de la procédure devant la Cour et si – en dépit de l’obligation expresse lui incombant en vertu de l’article 47 § 6 du règlement – le requérant ne l’en informe pas, l’empêchant ainsi de se prononcer sur l’affaire en pleine connaissance de cause (Hadrabová et autres c. République tchèque (déc.), n^os 42165/02 et 466/03, 25 septembre 2007, et Predescu c. Roumanie, n^o 21447/03, §§ 25-27, 2 décembre 2008). Toutefois, même dans de tels cas, l’intention de l’intéressé d’induire la Cour en erreur doit toujours être établie avec suffisamment de certitude (voir, mutatis mutandis, Melnik c. Ukraine, n^o 72286/01, §§ 58-60, 28 mars 2006, et Nold c. Allemagne, n^o 27250/02, § 87, 29 juin 2006).

98.  En l’espèce la Cour note que les griefs de la requérante portent sur l’impossibilité d’émettre pendant la période allant du 28 juillet 1999 au 30 juin 2009 (paragraphe 77 ci-dessus) et que, dans le formulaire de requête, l’intéressée a indiqué avoir obtenu les radiofréquences en 2008 et avoir été autorisée à diffuser à partir de juin 2009.

99.  Dans ces conditions, on ne saurait conclure que la requérante ait dès le début de la procédure omis d’informer la Cour sur un ou plusieurs éléments essentiels pour l’examen de l’affaire. Il convient également de noter que l’accord avec le ministère et la demande de réinscription de l’affaire au rôle du TAR sont des faits intervenus respectivement les 9 février 2010 et 8 mars 2011 (paragraphes 19-22 ci-dessus), soit bien après la fin de la période visée par la requête de l’intéressée. Partant, rien ne permet de considérer que la requérante a abusé de son droit de recours individuel en l’espèce.

100.  L’exception du Gouvernement ne peut donc être retenue.

D.  Tardiveté de la requête

101.  A l’audience du 12 octobre 2011, le Gouvernement a excipé du non-respect du délai de six mois prévu à l’article 35 § 1 de la Convention, au motif que la décision interne définitive serait l’arrêt n^o 2622 du Conseil d’Etat, déposé au greffe le 31 mai 2008. Il estime que par cette décision, le Conseil d’Etat, confirmant la décision du TAR, a définitivement déclaré irrecevable la demande d’attribution des radiofréquences. La requête, introduite le 20 juillet 2009, serait donc tardive.

102.  La Cour rappelle que la règle des six mois ne saurait être interprétée d’une manière qui exigerait qu’un requérant saisisse la Cour de son grief avant que la situation à l’origine de celui-ci n’ait fait l’objet d’une décision définitive au niveau interne (Varnava et autres c. Turquie [GC], n^os 16064/90, 16065/90, 16066/90, 16068/90, 16069/90, 16070/90, 16071/90, 16072/90 et 16073/90, § 157, CEDH 2009). Lorsqu’un requérant se plaint d’une situation continue, ce délai court à partir de la fin de celle-ci (voir, parmi beaucoup d’autres, Ortolani c. Italie (déc.), n^o 46283/99, 31 mai 2001, et Pianese c. Italie et Pays-Bas (déc.), n^o 14929/08, § 59, 27 septembre 2011).

103.  En l’espèce, par sa décision du 31 mai 2008, le Conseil d’Etat a rejeté la demande d’attribution de radiofréquences présentée par la requérante au motif que le juge n’avait pas le pouvoir de se substituer à l’administration pour prendre la mesure demandée. Le Conseil d’Etat a jugé que le ministère devait se prononcer sur la demande d’attribution de radiofréquences présentée par la requérante en faisant application de l’arrêt de la CJUE, prononcé entre-temps, et a renvoyé à une date ultérieure la décision relative au dédommagement à allouer à l’intéressée (paragraphes 37-39 ci-dessus).

104.  Il s’ensuit que, même après la décision du Conseil d’Etat n^o 2622 du 31 mai 2008, la requérante restait dans l’attente de recevoir une réponse de l’administration quant à sa demande d’attribution de radiofréquences. En effet, n’étant pas définitive, cette décision n’a pas tranché toutes les demandes de la requérante. En particulier, les questions de savoir si elle avait subi un préjudice, si celui-ci était imputable à l’administration et si l’intéressée avait droit à un dédommagement restaient ouvertes. Le Conseil d’Etat ne les a tranchées que dans son arrêt du 20 janvier 2009, par lequel il a condamné le ministère à verser à la requérante, à titre de dédommagement, la somme de 1 041 418  EUR. Ce n’est que dans cette dernière décision que le Conseil d’Etat a reconnu que l’action du ministère avait été fautive en ce que, d’une part, celui-ci avait octroyé à Centro Europa 7 S.r.l. une concession sans lui attribuer les radiofréquences d’émission et que, d’autre part, il existait un lien de causalité entre le comportement de l’administration et le préjudice invoqué (paragraphes 45-48).

En outre, la Cour note que la situation dont la requérante s’est plainte devant elle, à savoir l’impossibilité d’émettre des programmes télévisés, n’a pris fin que le 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus), soit vingt jours seulement avant la date d’introduction de la requête.

105.  Dans ces conditions, l’exception de tardiveté du Gouvernement ne saurait être retenue.

E.  Non-épuisement des voies de recours internes

106.  Selon le Gouvernement, la requérante n’a pas épuisé les voies de recours internes car elle n’aurait pas soulevé « au moins en substance » son grief tiré de l’article 10 de la Convention dans le recours dont elle a saisi le TAR le 18 février 2009 relativement au décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008 (paragraphe 18 ci-dessus).

107.  La requérante conteste la thèse du Gouvernement et affirme que ce recours devant le TAR concerne une période qui ne fait pas l’objet de sa requête devant la Cour.

108.  Les principes généraux en matière d’épuisement des voies de recours internes sont exposés dans l’arrêt Sejdovic c. Italie ([GC], n^o 56581/00, §§ 43-46, CEDH 2006-II). La Cour relève que la procédure à laquelle se réfère le Gouvernement, qui est encore pendante devant les juridictions internes (paragraphe 23 ci-dessus), est dirigée contre le décret d’attribution des radiofréquences du 11 décembre 2008. Or, ce décret a mis fin à la situation dénoncée par la requérante devant la Cour, puisqu’il constitue la base légale qui lui a permis d’émettre à partir du 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus). Il s’ensuit que, dans le cadre de la présente requête, la requérante ne saurait être tenue d’attendre l’issue de cette procédure avant que le fond de ses griefs ne soit examiné par la Cour.

109.  Par conséquent, il y a lieu de rejeter l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement.

SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 10 DE LA CONVENTION

a)  Principes généraux relatifs au pluralisme dans les médias audiovisuels

129.  La Cour estime opportun de rappeler d’emblée les principes généraux découlant de sa jurisprudence en matière de pluralisme dans les médias audiovisuels. Comme elle l’a déjà souvent souligné, il n’est pas de démocratie sans pluralisme. La démocratie se nourrit de la liberté d’expression. Il est de son essence de permettre la proposition et la discussion de projets politiques divers, même ceux qui remettent en cause le mode d’organisation actuel d’un Etat, pourvu qu’ils ne visent pas à porter atteinte à la démocratie elle-même (Manole et autres c. Moldova, n^o 13936/02, § 95, CEDH 2009 (extraits), et Parti socialiste et autres c. Turquie, 25 mai 1998, §§ 41, 45 et 47, Recueil 1998-III).

130.  A cet égard, la Cour observe que dans une société démocratique, il ne suffit pas, pour assurer un véritable pluralisme dans le secteur de l’audiovisuel, de prévoir l’existence de plusieurs chaînes ou la possibilité théorique pour des opérateurs potentiels d’accéder au marché de l’audiovisuel. Encore faut-il permettre un accès effectif à ce marché, de façon à assurer dans le contenu des programmes considérés dans leur ensemble une diversité qui reflète autant que possible la variété des courants d’opinion qui traversent la société à laquelle s’adressent ces programmes.

131.  La liberté d’expression, consacrée par le paragraphe 1 de l’article 10, constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique, l’une des conditions primordiales de son progrès (Lingens c. Autriche, 8 juillet 1986, § 41, série A n^o 103). La liberté de la presse et des autres médias d’information fournit à l’opinion publique l’un des meilleurs moyens de connaître et juger les idées et attitudes des dirigeants. Il incombe à la presse de communiquer des informations et des idées sur les questions débattues dans l’arène politique, tout comme sur celles qui concernent d’autres secteurs d’intérêt public. A sa fonction qui consiste à en diffuser s’ajoute le droit, pour le public, d’en recevoir (voir, par exemple, Handyside c. Royaume-Uni, 7 décembre 1976, § 49, série A n^o 24, et Lingens, précité, §§ 41-42).

132.  Les médias audiovisuels, tels que la radio et la télévision, ont un rôle particulièrement important à jouer à cet égard. En raison de leur pouvoir de faire passer des messages par le son et par l’image, ils ont des effets plus immédiats et plus puissants que la presse écrite (Jersild c. Danemark, 23 septembre 1994, § 31, série A n^o 298, et Pedersen et Baadsgaard c. Danemark [GC], n^o 49017/99, § 79, CEDH 2004-XI). La fonction de la télévision et de la radio, sources familières de divertissement au cœur de l’intimité du téléspectateur ou de l’auditeur, renforce encore leur impact (Murphy c. Irlande, n^o 44179/98, § 74, CEDH 2003-IX).

133.  Une situation dans laquelle une fraction économique ou politique de la société peut obtenir une position dominante à l’égard des médias audiovisuels et exercer ainsi une pression sur les diffuseurs pour finalement restreindre leur liberté éditoriale, porte atteinte au rôle fondamental de la liberté d’expression dans une société démocratique telle que garantie par l’article 10 de la Convention, notamment quand elle sert à communiquer des informations et des idées d’intérêt général, auxquelles le public peut d’ailleurs prétendre (VgT Verein gegen Tierfabriken c. Suisse, n^o 24699/94, §§ 73 et 75, CEDH 2001-VI ; voir également De Geillustreerde c. Pays-Bas, n^o 5178/71, décision de la Commission du 6 juillet 1976, § 86, Décisions et rapports (DR) 8, p. 13). Il en va de même lorsque la position dominante est détenue par un radiodiffuseur d’Etat ou un radiodiffuseur public. Ainsi, la Cour a déjà jugé que, du fait de sa nature restrictive, un régime de licence octroyant au diffuseur public un monopole sur les fréquences disponibles ne saurait se justifier que s’il peut être démontré qu’existe une nécessité impérieuse en ce sens (Informationsverein Lentia et autres, précité, § 39).

134.  La Cour souligne que, dans un secteur aussi sensible que celui des médias audiovisuels, au devoir négatif de non-ingérence s’ajoute pour l’Etat l’obligation positive de mettre en place un cadre législatif et administratif approprié pour garantir un pluralisme effectif (paragraphe 130 ci-dessus). Cela est d’autant plus souhaitable lorsque, comme en l’espèce, le système audiovisuel national se caractérise par une situation de duopole.

Dans cette optique, il convient de rappeler que, dans sa Recommandation CM/Rec(2007)2 sur le pluralisme des médias et la diversité du contenu des médias (paragraphe 72 ci-dessus), le Comité des Ministres a réaffirmé qu’« afin de protéger et de promouvoir activement le pluralisme des courants de pensée et d’opinion ainsi que la diversité culturelle, les Etats membres devraient adapter les cadres de régulation existants, en particulier en ce qui concerne la propriété des médias, et adopter les mesures réglementaires et financières qui s’imposent en vue de garantir la transparence et le pluralisme structurel des médias ainsi que la diversité des contenus diffusés par ceux-ci ».

135.  En l’espèce, la question se pose de savoir s’il y a eu ingérence des autorités publiques dans le droit de la requérante de « communiquer des informations ou des idées » et, dans l’affirmative, si cette ingérence était « prévue par la loi », poursuivait un ou plusieurs buts légitimes et était « nécessaire dans une société démocratique » pour les atteindre (RTBF c. Belgique, n^o 50084/06, § 117, CEDH 2011 (extraits)).

b)  Sur l’existence d’une ingérence

136.  La Cour a déjà jugé que le refus d’accorder une licence de radiodiffusion constitue une ingérence dans l’exercice des droits garantis par l’article 10 § 1 de la Convention (voir, parmi d’autres, Informationsverein Lentia et autres, précité, § 27, Radio ABC c. Autriche, 20 octobre 1997, § 27, Recueil 1997-VI, Leveque c. France (déc.), n^o 35591/97, 23 novembre 1999, United Christian Broadcasters Ltd c. Royaume-Uni (déc.), n^o 44802/98, 7 novembre 2000, Demuth c. Suisse, n^o 38743/97, § 30, CEDH 2002-IX, et Glas Nadejda EOOD et Anatoli Elenkov précité, § 42). Peu importe, à cet égard, que la licence n’ait pas été octroyée à la suite d’une demande individuelle ou d’une participation à un appel d’offres (Meltex Ltd et Movsessian, précité, § 74).

137.  La Cour relève que la présente espèce se distingue des affaires citées au paragraphe précédent en ce qu’elle ne concerne pas le refus d’octroyer une licence. Au contraire, la requérante a obtenu le 28 juillet 1999, à l’issue d’un appel d’offres, une concession pour la radiodiffusion télévisuelle par voie hertzienne en mode analogique (paragraphe 9 ci-dessus). Cependant, faute d’attribution de radiofréquences d’émission, elle n’a pu diffuser des programmes télévisés qu’à partir du 30 juin 2009.

138.  La Cour rappelle que le but de la Convention consiste à protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs (Artico c. Italie, 13 mai 1980, § 33, série A n^o 37). Or, la non-attribution de radiofréquences à la requérante a vidé la concession de tout effet utile car l’activité qu’elle autorisait n’a de facto pas pu être exercée pendant presque dix ans. Cette non-attribution a dès lors constitué un obstacle substantiel, et donc une ingérence, dans l’exercice par la requérante de son droit de communiquer des informations ou des idées.

c)  Sur la question de savoir si l’ingérence était « prévue par la loi »

i)  Principes généraux

139.  Au titre de la troisième phrase de l’article 10 § 1, les Etats peuvent réglementer, par un régime d’autorisations, l’organisation de la radiodiffusion sur leur territoire, en particulier ses aspects techniques. Peuvent aussi conditionner l’octroi d’une licence des considérations relatives à la nature et aux objectifs d’une future chaîne, à ses possibilités d’insertion au niveau national, régional ou local, aux droits et besoins d’un public donné, ainsi qu’aux obligations issues d’instruments juridiques internationaux (United Christian Broadcasters Ltd, décision précitée, et Demuth, précité, §§ 33-35). Pareille règlementation doit être basée sur une « loi ».

140.  Or, les mots « prévue par la loi » contenus au deuxième paragraphe de l’article 10 non seulement imposent que la mesure incriminée ait une base légale en droit interne, mais visent aussi la qualité de la loi en cause : ainsi, celle-ci doit être accessible aux justiciables et prévisible dans ses effets (voir, parmi plusieurs autres, VgT Verein gegen Tierfabriken, précité, § 52, Rotaru c. Roumanie [GC], n^o 28341/95, § 52, CEDH 2000-V, Gawęda c. Pologne, n^o 26229/95, § 39, CEDH 2002-II, et Maestri c. Italie [GC], n^o 39748/98, § 30, CEDH 2004-I). Toutefois, il appartient aux autorités nationales, notamment aux tribunaux, d’interpréter et d’appliquer le droit interne (Kruslin c. France, 24 avril 1990, § 29, série A n^o 176-A et Kopp c. Suisse, 25 mars 1998, § 59, Recueil 1998-II).

141.  L’une des exigences découlant de l’expression « prévue par la loi » est la prévisibilité. On ne peut donc considérer comme « une loi » qu’une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; en s’entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui peuvent découler d’un acte déterminé. Ces conséquences n’ont pas besoin d’être prévisibles avec une certitude absolue : l’expérience révèle qu’une telle certitude est hors d’atteinte. En outre la certitude, bien que hautement souhaitable, s’accompagne parfois d’une rigidité excessive ; or le droit doit savoir s’adapter aux changements de situation. Aussi, beaucoup de lois se servent-elles, par la force des choses, de formules plus ou moins vagues, dont l’interprétation et l’application dépendent de la pratique (Sunday Times c. Royaume-Uni (n^o 1), 26 avril 1979, § 49, série A n^o 30, Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, § 40, série A n^o 260-A, et Rekvényi c. Hongrie [GC], n^o 25390/94, § 34, CEDH 1999-III).

142.  Le niveau de précision de la législation interne – qui ne peut en aucun cas prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de la loi en question, du domaine qu’elle est censée couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui elle est adressée (RTBF c. Belgique, précité, § 104, Rekvényi précité, § 34, et Vogt c. Allemagne, 26 septembre 1995, § 48, série A n^o 323).

143.  En particulier, une norme est « prévisible » lorsqu’elle offre une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique (Tourancheau et July c. France, n^o 53886/00, § 54, 24 novembre 2005) et contre une application extensive d’une restriction faite au détriment des justiciables (voir, mutatis mutandis, Başkaya et Okçuoğlu c. Turquie [GC], n^os 23536/94 et 24408/94, § 36, CEDH 1999-IV).

ii)  Application de ces principes en l’espèce

144.  Dans la présente affaire, la Cour doit donc vérifier si la législation italienne indiquait avec une précision suffisante les conditions et les modalités selon lesquelles la requérante aurait pu se voir attribuer des radiofréquences d’émission conformément à la concession dont elle était titulaire. Cela est d’autant plus important dans une affaire comme celle-ci où la législation en question portait sur les conditions d’accès au marché de l’audiovisuel.

145.  La Cour rappelle que le 28 juillet 1999 les autorités compétentes ont octroyé à la requérante, conformément aux dispositions de la loi n^o 249 de 1997, une concession pour la radiodiffusion télévisuelle terrestre au niveau national l’autorisant à installer et exploiter un réseau de télévision analogique. S’agissant de l’octroi de radiofréquences, la concession renvoyait au plan national d’attribution des radiofréquences adopté le 30 octobre 1998 et fixait à la requérante un délai de vingt-quatre mois pour mettre en conformité ses installations (paragraphe 9 ci-dessus). Cependant, ainsi qu’il ressort des décisions des juridictions internes (paragraphe 14 ci-dessus), cette obligation ne pouvait pas être remplie par l’intéressée tant que l’administration n’avait pas adopté le programme de conformité et procédé à la mise en œuvre du plan d’attribution des radiofréquences. De l’avis de la Cour, dans de telles conditions la requérante pouvait raisonnablement s’attendre à ce que, au plus tard dans les vingt-quatre mois qui ont suivi le 28 juillet 1999, l’administration adoptât les textes nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle terrestre. Sous réserve qu’elle mît en conformité ses installations, ainsi qu’elle en avait l’obligation, la requérante aurait ensuite dû avoir le droit de diffuser des programmes télévisés.

146.  Cependant, le plan d’attribution des radiofréquences n’a été mis en œuvre qu’en décembre 2008 et la requérante n’a obtenu un canal pour ses émissions qu’à partir du 30 juin 2009 (paragraphe 16 ci-dessus). Dans l’intervalle, plusieurs chaînes avaient provisoirement continué à utiliser diverses radiofréquences qui devaient être attribuées dans le cadre du plan. Selon le Conseil d’Etat (paragraphe 28 ci-dessus), cette situation était due à des facteurs essentiellement législatifs. La Cour les examinera brièvement.

147.  Elle observe tout d’abord que l’article 3 § 1 de la loi n^o 249 de 1997 prévoyait la possibilité, pour les chaînes dites « excédentaires » (paragraphe 60 ci-dessus), de continuer à diffuser leurs programmes au niveau tant national que local jusqu’à l’octroi de nouvelles concessions ou jusqu’au rejet de demandes de nouvelles concessions mais, en toute hypothèse, pas au-delà du 30 avril 1998 (paragraphe 57 ci-dessus). Cependant, l’article 3 § 6 de la même loi fixait pour les chaînes excédentaires un régime transitoire qui leur permettait de continuer à émettre à titre temporaire après le 30 avril 1998 sur les radiofréquences hertziennes, dans le respect des obligations incombant aux chaînes concessionnaires et sous réserve que les émissions fussent diffusées en même temps sur le satellite ou sur le câble (paragraphe 60 ci-dessus).

148.  La requérante pouvait déduire de ce cadre législatif en vigueur au moment de l’octroi de la concession qu’à partir du 30 avril 1998, la possibilité pour les chaînes excédentaires de continuer à émettre n’affecterait pas les droits des nouveaux concessionnaires. Cependant, ce cadre a été modifié par la loi nº 66 du 20 mars 2001, qui réglementait le passage de la télévision analogique à la télévision numérique et qui a de nouveau, autorisé les chaînes excédentaires à continuer d’émettre sur des fréquences hertziennes jusqu’à la mise en œuvre d’un plan national de répartition des fréquences de diffusion numérique (paragraphe 63 ci-dessus).

149.  Le 20 novembre 2002, alors que ce plan n’avait pas encore été mis en œuvre, la Cour constitutionnelle a jugé que le passage des ondes hertziennes au câble ou au satellite pour les chaînes excédentaires devait être finalisé au plus tard le 31 décembre 2003, indépendamment du stade de développement de la télévision numérique (paragraphe 62 ci-dessus). A la lumière de cet arrêt, la requérante pouvait s’attendre à ce que les radiofréquences qui auraient dû lui être attribuées fussent libérées début 2004. Or une nouvelle prorogation fut décidée par le législateur national.

150.  En effet, l’article 1 du décret-loi n^o 352 de 2003 a prorogé l’activité des chaînes excédentaires jusqu’à l’issue d’une enquête de l’AGCOM sur le développement des chaînes de télévision numériques. Ensuite, la loi n^o 112 de 2004 (article 23 § 5) a prolongé par un mécanisme d’autorisation générale la possibilité pour les chaînes excédentaires de continuer à émettre sur les radiofréquences hertziennes jusqu’à la mise en œuvre du plan national d’attribution des radiofréquences pour la télévision numérique (paragraphes 65-67 ci-dessus), de sorte que ces chaînes n’étaient plus tenues de libérer les radiofréquences devant être transférées aux opérateurs qui, comme la requérante, étaient titulaires de concessions.

151.  La Cour constate que l’application successive de ces lois a eu pour effet de ne pas libérer les radiofréquences et d’empêcher les opérateurs autres que les chaînes excédentaires de participer aux débuts de la télévision numérique. En particulier, ces lois reportaient la fin du régime transitoire jusqu’à la finalisation d’une enquête de l’AGCOM sur le développement des chaînes de télévision numérique et la mise en œuvre du plan national des radiofréquences, c’est-à-dire par référence à des évènements dont il n’était pas possible de prévoir la date. A ce propos, la Cour souscrit à l’opinion de la CJUE selon laquelle :

« (...) la loi n^o 112/2004 ne se limite pas à attribuer aux opérateurs existants un droit prioritaire à obtenir les radiofréquences, mais elle leur réserve ce droit en exclusivité, et ce sans limite temporelle à la situation de privilège attribuée à ces opérateurs et sans prévoir d’obligation de restitution des radiofréquences excédentaires après le passage à la radiodiffusion télévisuelle en mode numérique. »

152.  La Cour estime dès lors que les lois en question étaient libellées en des termes vagues qui ne définissaient pas avec une clarté et une précision suffisantes l’étendue et la durée du régime transitoire.

153.  Par ailleurs, la CJUE, saisie par le Conseil d’Etat, a noté que ces interventions du législateur national s’étaient traduites par l’application de régimes transitoires successifs aménagés en faveur des titulaires des réseaux existants, et que cette situation avait eu pour effet d’empêcher les opérateurs sans radiofréquences d’émission, tels que Centro Europa 7 S.r.l., d’accéder au marché de la radiodiffusion télévisuelle alors même qu’ils bénéficiaient d’une concession (accordée, dans le cas de la société requérante, en 1999 – paragraphe 35 ci-dessus).

154.  A la lumière de ce qui précède, la Cour estime que le cadre législatif interne manquait de clarté et de précision et qu’il n’a pas permis à la requérante de prévoir à un degré suffisant de certitude à quel moment elle aurait pu se voir attribuer les radiofréquences et commencer à exercer l’activité pour laquelle elle avait obtenu une concession, et ce en dépit des interventions de la Cour constitutionnelle et de la CJUE. Il s’ensuit que ces lois ne remplissaient pas les conditions de prévisibilité telles qu’elles ont été dégagées par la Cour dans sa jurisprudence.

155.  La Cour relève en outre que l’administration n’a pas respecté les délais fixés dans la concession, conformément à la loi n^o 249 de 1997 et aux arrêts de la Cour constitutionnelle, trompant ainsi les attentes de la requérante. Le Gouvernement n’a pas démontré que celle-ci aurait eu à sa disposition des moyens effectifs pour contraindre l’administration à se conformer à la loi et aux arrêts de la Cour constitutionnelle. Dès lors, elle ne s’est pas vue offrir des garanties suffisantes contre l’arbitraire.

d)  Conclusion

156.  En conclusion, la Cour considère que le cadre législatif tel qu’il a été appliqué à la requérante, laquelle n’a pas été en mesure de s’engager dans le secteur de la radiodiffusion télévisée pendant plus de dix ans alors qu’elle s’était vu octroyer une concession à l’issue d’un appel d’offres, ne répond pas à la condition de prévisibilité voulue par la Convention et a privée l’intéressée du degré de protection contre l’arbitraire requis par la prééminence du droit dans une société démocratique. Cette défaillance a eu notamment pour effet de réduire la concurrence dans le secteur de l’audiovisuel. Elle s’analyse ainsi en un manquement de l’Etat à son obligation positive de mettre en place un cadre législatif et administratif approprié pour garantir un pluralisme effectif dans les médias (paragraphe 134 ci-dessus).

157.  Ces constats suffisent pour conclure qu’il y a eu en l’espèce violation de l’article 10 de la Convention.

158.  Cette conclusion dispense la Cour d’examiner le respect des autres exigences du paragraphe 2 de l’article 10 en l’espèce, en l’occurrence la question de savoir si les lois prorogeant le régime transitoire poursuivaient un but légitime et étaient nécessaires dans une société démocratique pour l’atteindre.

SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE N^o 1

a)  Principes généraux

171.  La Cour rappelle que la notion de « bien » évoquée au premier alinéa de l’article 1 du Protocole n^o 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d’examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole n^o 1 (Iatridis c. Grèce [GC], n^o 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, Beyeler c. Italie [GC], n^o 33202/96, § 100, CEDH 2000-I, et Broniowski c. Pologne [GC], n^o 31443/96, § 129, CEDH 2004-V).

172.  L’article 1 du Protocole n^o 1 ne vaut que pour les biens actuels. Un revenu futur ne peut ainsi être considéré comme un « bien » que s’il a déjà été gagné ou s’il fait l’objet d’une créance certaine. En outre, l’espoir de voir reconnaître un droit de propriété que l’on est dans l’impossibilité d’exercer effectivement ne peut non plus être considéré comme un « bien », et il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non-réalisation de la condition (Gratzinger et Gratzingerova c. République tchèque (déc.) [GC], n^o 39794/98, § 69, CEDH 2002-VII).

173.  Cependant, dans certaines circonstances, l’« espérance légitime » d’obtenir une valeur patrimoniale peut également bénéficier de la protection de l’article 1 du Protocole n^o 1. Ainsi, lorsque l’intérêt patrimonial est de l’ordre de la créance, on peut considérer que l’intéressé dispose d’une espérance légitime si un tel intérêt présente une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il est confirmé par une jurisprudence bien établie des tribunaux. Toutefois, on ne saurait conclure à l’existence d’une « espérance légitime » lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales (Kopecký, précité, § 50).

b)  Application de ces principes au cas d’espèce

174.  La Cour observe que la requérante était titulaire, depuis le 28 juillet 1999, d’une concession pour la radiodiffusion télévisuelle au niveau national par voie hertzienne. Celle-ci l’autorisait à installer et à exploiter un réseau de radiodiffusion télévisuelle en mode analogique (paragraphe 9 ci-dessus). Les juridictions administratives italiennes ont estimé que ceci ne conférait pas à la requérante un droit subjectif (« diritto soggettivo ») à obtenir l’attribution de radiofréquences d’émission, mais un simple intérêt légitime (« interesse legittimo »), c’est-à-dire une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l’intérêt général. La requérante avait donc uniquement le droit de voir sa demande de radiofréquences traitée par le Gouvernement dans le respect des critères imposés par la législation interne et la CJUE (voir le jugement du TAR du 16 septembre 2004, paragraphe 25 ci-dessus, et la décision n^o 2622/08 du 31 mai 2008 du Conseil d’Etat, paragraphe 37 ci-dessus).

175.  Comme la Cour vient de le relever sous l’angle de l’article 10 de la Convention, eu égard au libellé de la concession et au cadre législatif en vigueur à cette époque, la requérante pouvait raisonnablement s’attendre à ce que, dans les vingt-quatre mois qui suivraient le 28 juillet 1999, l’administration aurait effectué les actes juridiques nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle terrestre. Sous réserve qu’elle procédât à la mise en conformité de ses installations, ainsi qu’elle en avait l’obligation, la requérante aurait ensuite dû avoir le droit d’émettre des programmes télévisés (paragraphe 145 ci-dessus). Elle avait dès lors une « espérance légitime » à cet égard. Il est vrai que, comme le relève le Gouvernement, les juridictions administratives ont rejeté les demandes de la requérante visant à l’attribution des radiofréquences. Cependant, cette décision ne constituait pas un rejet sur le fond de la demande de la requérante, mais découlait de la règle générale selon laquelle en droit italien le juge administratif ne peut se substituer à l’administration pour adopter, à sa place, certaines mesures (paragraphe 37 ci-dessus).

176.  En outre, dans son arrêt du 31 janvier 2008, la CJUE s’est exprimée ainsi :

« (...) Sur ce point, il importe de préciser que, dans le domaine des émissions radiotélévisées, la libre prestation de services, telle que consacrée à l’article 49 CE et mise en œuvre dans ce domaine par le NCRC, requiert non seulement la concession d’autorisations d’émission, mais également l’octroi de radiofréquences d’émission. En effet, un opérateur ne saurait exercer de manière effective les droits qu’il tire du droit communautaire en termes d’accès au marché de la radiodiffusion télévisuelle à défaut de radiofréquences d’émission. »

178.  La Cour considère dès lors que les intérêts liés à l’exploitation de la concession constituaient des intérêts patrimoniaux appelant la protection de l’article 1 du Protocole n^o 1 (voir, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB, précité, § 53).

179.  Elle estime donc que l’espérance légitime de la requérante, qui se rattachait à des intérêts patrimoniaux tels que l’exploitation d’un réseau de télévision analogique en vertu de la concession, était suffisamment fondée pour constituer un intérêt substantiel, et donc un « bien » au sens de la norme exprimée dans la première phrase de l’article 1 du Protocole n^o 1, laquelle est par conséquent applicable en l’espèce (voir, mutatis mutandis, Stretch c. Royaume-Uni, n^o 44277/98, §§ 32-35, 24 juin 2003, et Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfı c. Turquie (n^o 2), n^os 7646/03, 37665/03, 37992/03, 37993/03, 37996/03, 37998/03, 37999/03 et 38000/03, § 50, 6 octobre 2009).

180.  La Cour constate que le grief tiré de l’article 1 du Protocole n^o 1 n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention. Elle relève par ailleurs que celui-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de le déclarer recevable.

185.  L’article 1 du Protocole n^o 1, qui garantit le droit à la protection de la propriété, contient trois normes distinctes : « la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général (...) Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première » (voir, entre autres, James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 37, série A n^o 98, et Beyeler, précité, § 98).

186.  La requérante estime qu’il y a eu en l’espèce « privation des biens ». Cependant, la Cour ne saurait souscrire à cette analyse. En effet, l’intérêt substantiel de l’intéressée à exploiter un réseau de télévision analogique n’a pas fait l’objet d’une expropriation, comme le démontre le fait que la requérante est aujourd’hui en mesure de diffuser des programmes télévisés. La possibilité d’exercer l’activité correspondant à la concession a par contre fait l’objet de plusieurs mesures qui visaient en substance à en retarder la date de démarrage, ce qui, aux yeux de la Cour, constitue une mesure de réglementation de l’usage des biens, à examiner sur le terrain du second paragraphe de l’article 1 du Protocole n^o 1.

187.  Cette disposition exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale (Iatridis, précité, § 58 et Beyeler, précité, § 108). En particulier, son second alinéa reconnaît aux Etats le droit de réglementer l’usage des biens à condition qu’ils l’exercent par la mise en vigueur de « lois ». Le principe de légalité présuppose également que les dispositions pertinentes du droit interne soient suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (voir, mutatis mutandis, Broniowski précité, § 147).

188.  Or, la Cour vient de constater sur le terrain de l’article 10 de la Convention que l’ingérence dans les droits de la requérante n’avait pas de base légale suffisamment prévisible au sens de sa jurisprudence (paragraphe 156 ci-dessus). Elle ne peut que parvenir au même constat sous l’angle de l’article 1 du Protocole n^o 1, ce qui suffit pour conclure qu’il y a eu violation de cette disposition.

189.  Cette conclusion dispense la Cour de contrôler en l’occurrence le respect des autres exigences de l’article 1 du Protocole n^o 1, et notamment de se pencher sur la question de savoir si la règlementation de l’usage du « bien » de la requérante a été faite « conformément à l’intérêt général ».

SATISFACTION EQUITABLE AU SENS DE L'ARTICLE 41 DE LA CONVENTION

1.  Dommage matériel et moral

214.  La Cour rappelle qu’elle a constaté, en l’espèce, une double violation. En premier lieu, l’ingérence dans l’exercice par la requérante de son droit de communiquer des informations ou des idées au sens de l’article 10 de la Convention s’est opérée par des mesures législatives qui ne répondaient pas à l’exigence de prévisibilité et à l’obligation de l’Etat de garantir un pluralisme effectif (paragraphe 156 ci-dessus). En second lieu, la requérante pouvait avoir l’espérance légitime que l’administration effectue dans les vingt-quatre mois qui ont suivi le 28 juillet 1999 les actes juridiques nécessaires à l’encadrement de son activité de radiodiffusion télévisuelle, ce qui lui aurait permis d’émettre des programmes télévisés (paragraphe 175 ci-dessus). Au sens de l’article 1 du Protocole n^o 1, cette espérance constituait un « bien » (paragraphe 178 ci-dessus) dont l’usage a été réglementé par les mêmes lois jugées non suffisamment prévisibles sous l’angle de l’article 10 (paragraphe 188 ci-dessus). En revanche, la Cour ne s’est pas penchée sur la question de savoir si la réglementation litigieuse était « conforme à l’intérêt général » (paragraphe 189 ci-dessus) et si l’ingérence dans le droit de la requérante de communiquer des informations et des idées poursuivait un but légitime et était nécessaire dans une société démocratique pour l’atteindre (paragraphe 158 ci-dessus).

215.  Dans la présente affaire, la Cour se trouve dans l’impossibilité d’établir avec exactitude dans quelle mesure les violations constatées ont affecté les droits patrimoniaux de la requérante compte tenu, en particulier, de la spécificité du marché audiovisuel italien et de l’absence d’une situation commerciale comparable sur ledit marché.

216.  La Cour observe de surcroît que la requérante a subi un préjudice découlant de l’incertitude prolongée, due au manque de précision du cadre législatif interne, quant à la date à laquelle elle pourrait obtenir l’assignation des radiofréquences et, par conséquent, commencer à opérer sur le marché commercial de la radiodiffusion télévisuelle. La requérante a néanmoins effectué des investissements en vertu de la concession. La Cour estime que le dédommagement octroyé par le Conseil d’Etat, couvrant exclusivement la période de 2004 à 2009, ne saurait être considéré comme suffisant, d’autant plus qu’aucune expertise n’a été ordonnée par les juridictions internes pour évaluer les pertes subies et le manque à gagner.

217.  La Cour relève que le Gouvernement se borne à contester les prétentions de la requérante en les qualifiant d’excessives.

218.  En ce qui concerne les pertes subies, la Cour note que la requérante n’a pas prouvé que tous les investissements effectués étaient nécessaires pour mettre en œuvre la concession qu’elle avait obtenue. Quant au manque à gagner allégué, la Cour considère que la requérante a effectivement subi un préjudice à ce titre du fait de l’impossibilité, pendant de nombreuses années, de tirer un quelconque profit de la concession. Elle estime cependant que les circonstances de la cause ne se prêtent pas à une évaluation précise du dommage matériel, le type de préjudice dont il est question présentant de nombreux aléas et rendant impossible un calcul précis des sommes susceptibles de constituer une juste réparation.

219.  Sans se livrer à des spéculations au sujet des bénéfices que la requérante aurait réalisés si les violations de la Convention n’avaient pas eu lieu et si elle avait été en mesure de diffuser à partir de 2001, la Cour constate que l’intéressée a subi une perte de chances réelle (voir, mutatis mutandis, Gaweda, précité, § 54). Il convient également d’observer que l’intéressée souhaitait se lancer dans une entreprise commerciale tout à fait nouvelle, dont l’éventuel succès dépendait d’une série de facteurs variés dont l’appréciation échappe à la compétence de la Cour. Elle note à cet égard que s’il s’agit d’un manque à gagner (lucrum cessans), son existence doit être établie avec certitude et ne doit pas se fonder uniquement sur des conjectures ou des probabilités.

220.  Dans ces conditions, la Cour estime approprié de fixer une somme forfaitaire en réparation des pertes subies ainsi que du manque à gagner lié à l’impossibilité d’exploiter la concession. Elle doit également tenir compte du fait que la requérante a obtenu une indemnisation au niveau interne pour une partie de la période concernée (paragraphe 48 ci-dessus).

221.  De plus, la Cour estime qu’en l’espèce les violations constatées des articles 10 de la Convention et 1 du Protocole n^o 1 ont inévitablement causé à la requérante une incertitude prolongée dans la conduite des affaires et des sentiments d’impuissance et de frustration (voir, mutatis mutandis, Rock Ruby Hotels Ltd c. Turquie (satisfaction équitable), n^o 46159/99, § 36, 26 octobre 2010). A cet égard, elle rappelle qu’elle peut octroyer une réparation pécuniaire pour dommage moral à une société commerciale. Ce type de dommage peut en effet comporter, pour une telle société, des éléments plus ou moins « objectifs » et « subjectifs ». Peuvent notamment être pris en considération la réputation de l’entreprise, mais également l’incertitude dans la planification des décisions à prendre, les troubles causés à la gestion de l’entreprise elle-même, dont les conséquences ne se prêtent pas à un calcul exact, et enfin, quoique dans une moindre mesure, l’angoisse et les désagréments éprouvés par les membres des organes de direction de la société (Comingersoll S.A. c. Portugal [GC], n^o 35382/97, § 35, CEDH 2000-IV).

222.  Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, et statuant en équité, la Cour estime raisonnable d’accorder à la requérante une somme globale de 10 000 000 EUR, tous préjudices confondus, plus tout montant pouvant être dû à titre d’impôt sur cette somme.

2.  Frais et dépens

223.  La Cour rappelle qu’au titre de l’article 41 de la Convention elle rembourse les frais dont il est établi qu’ils ont été réellement exposés, qu’ils correspondent à une nécessité et qu’ils sont d’un montant raisonnable (Nikolova c. Bulgarie [GC], n^o 31195/96, § 79, CEDH 1999-II).

224.  Pour ce qui est des frais de la procédure interne, la Cour relève que la requérante, avant de s’adresser aux organes de la Convention, a épuisé les voies de recours qui lui étaient ouvertes en droit italien, puisqu’elle a entamé deux procédures devant les juridictions administratives dont il y a lieu de souligner la complexité et la durée. La Cour admet dès lors que l’intéressée a encouru des dépenses pour faire corriger les violations de la Convention dans l’ordre juridique interne (voir, mutatis mutandis, Rojas Morales c. Italie, n^o 39676/98 § 42, 16 novembre 2000).

225.  Quant aux dépenses afférentes à la procédure devant elle, la Cour note que la présente affaire revêt une certaine complexité, car elle a nécessité un examen en Grande Chambre ainsi que plusieurs séries d’observations et une audience. Elle soulève aussi des questions juridiques importantes.

226.  Compte tenu des éléments en sa possession et de sa pratique en la matière, la Cour juge raisonnable d’accorder à la requérante pour l’ensemble de frais et dépens la somme globale de 100 000 EUR.

3.  Intérêts moratoires

227.  La Cour juge approprié de calquer le taux des intérêts moratoires sur le taux d’intérêt de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne majoré de trois points de pourcentage.

OPINION CONCORDANTE DE LA JUGE VAJIĆ (Traduction)

J’ai voté avec la majorité en faveur d’un constat de violation de l’article 1 du Protocole n^o 1 à la Convention. Toutefois, je ne souscris pas à l’interprétation qui est donnée de l’expression « espérance légitime », telle qu’elle apparaît dans l’arrêt, notamment au paragraphe 173 de celui-ci. Avec tout le respect que je dois à mes collègues, je pense que le passage suivant de ce paragraphe prête à confusion (Kopecký c. Slovaquie [GC], n^o 44912/98, CEDH 2004-IX) :

« Cependant, dans certaines circonstances, l’« espérance légitime » d’obtenir une valeur patrimoniale peut également bénéficier de la protection de l’article 1 du Protocole n^o 1. Ainsi, lorsque l’intérêt patrimonial est de l’ordre de la créance, l’on peut considérer que l’intéressé dispose d’une espérance légitime si un tel intérêt présente une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il est confirmé par une jurisprudence bien établie des tribunaux. »

Selon la jurisprudence établie de la Cour, tout titulaire d’un intérêt patrimonial qui est de l’ordre de la créance et a une base suffisante en droit interne dispose d’une « valeur patrimoniale » susceptible d’entraîner la protection de l’article 1 du Protocole n^o 1 (Kopecký, précité, § 42). Il est donc inutile d’introduire la notion d’espérance légitime qui, selon les arrêts dans les affaires Pine Valley Developments Ltd et autres c. Irlande (29 novembre 1991, série A n^o 222) et Stretch c. Royaume-Uni (n^o 44277/98, 24 juin 2003), s’applique dans des circonstances bien plus limitées.

Qui plus est, l’arrêt énonce au paragraphe 178 :

« La Cour considère dès lors que les intérêts liés à l’exploitation de la concession constituaient des intérêts patrimoniaux appelant la protection de l’article 1 du Protocole n^o 1 (voir, mutatis mutandis, Tre Traktörer AB, précité, § 53). »

Je ne vois donc pas la nécessité d’évoquer en plus une espérance légitime.

OPINION PARTIELLEMENT DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES SAJÓ, KARAKAŞ ET TSOTSORIA,

À LAQUELLE SE RALLIE EN PARTIE LA JUGE STEINER (Traduction)

Nous souscrivons pleinement au présent arrêt sauf en ce qui concerne l’octroi d’une satisfaction équitable. Notre désaccord ne tient pas au caractère excessif ou insuffisant du montant accordé, mais plutôt au fait qu’à nos yeux la question de l’application de l’article 41 n’était pas en état.

Tout en estimant qu’il existait un lien de causalité entre la conduite des autorités administratives et le dommage allégué par la société requérante, le Consiglio di Stato a jugé que l’indemnisation devait être calculée en fonction de l’espérance légitime de la société requérante d’obtenir des autorités compétentes l’allocation des fréquences de radiodiffusion. Pour cette raison, il a considéré, dans le cadre de son appréciation des pertes subies, que la société requérante aurait dû savoir qu’elle n’était pas susceptible d’obtenir les fréquences en question, et n’a pas ordonné d’expertise. Ce raisonnement a été rejeté par la Cour (paragraphe 175 de l’arrêt). La Cour a estimé que la concession attribuée à la requérante avait été vidée de tout effet utile, et a en outre déclaré que le refus des juridictions internes d’ordonner une expertise n’était pas acceptable (paragraphe 216 in fine).

La société requérante a indiqué qu’elle avait exposé des dépenses, notamment la location de studios et de l’équipement nécessaire pour poursuivre l’activité économique en question, et elle a soumis une expertise relative au manque à gagner qu’elle alléguait avoir subi, expertise qui se fondait sur la base des profits réalisés par Retequattro, la chaîne excédentaire qui aurait dû libérer les radiofréquences assignées à la requérante.

En l’absence de toute expertise qui aurait au moins apporté quelques précisions quant à la nécessité et la pertinence des dépenses alléguées et au manque à gagner prévisible de la société requérante, nous jugeons impossible de déterminer le dommage subi par celle-ci. Pareille expertise, que les parties auraient pu contester, nous aurait au moins permis de calculer les montants approximatifs susceptibles de redresser le dommage. De plus, cette procédure aurait jeté les bases d’un règlement amiable qui aurait répondu aux exigences d’une réparation équitable.

OPINION EN PARTIE DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES POPOVIĆ ET MIJOVIĆ (Traduction)

Avec tout le respect que nous devons à la majorité, nous sommes en désaccord avec elle sur deux points. Premièrement, nous estimons que la première requérante en l’espèce, la société à responsabilité limitée Centro Europa S.r.l., n’avait pas la qualité de victime. Deuxièmement, la société requérante n’avait à nos yeux aucun droit de saisir la Cour dans l’unique but de faire rectifier le montant de l’indemnisation qui lui avait été octroyée au niveau national. Notre point de vue est motivé par les raisons suivantes.

Il est précisé au paragraphe 45 de l’arrêt que, par un arrêt du 20 janvier 2009, le Consiglio di Stato a octroyé à la société requérante la somme de 1 041 418  EUR à titre de dédommagement. Cela démontre clairement que la requérante a été indemnisée pour la perte éprouvée. Par conséquent, l’intéressée n’avait aucune raison de saisir la Cour comme elle l’a fait le 16 juillet 2009. Dès lors qu’elle avait été indemnisée au niveau national, elle avait perdu la qualité de victime. Sa requête à la Cour visait à faire rectifier le montant de l’indemnisation octroyée par la juridiction nationale.

La Cour a énoncé la règle relative au montant de l’indemnisation dès 1986, dans son arrêt en l’affaire Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, § 102, série A n^o 102). Selon cette règle, la question relève de la marge d’appréciation de l’Etat défendeur, sous réserve que le montant en question ne soit pas « manifestement insuffisant ».

Dans sa jurisprudence ultérieure, la Cour a précisé la règle, déclarant que même une somme manifestement insuffisante (et même dans des cas extrêmes égale à zéro !) pouvait être acceptable dans des circonstances exceptionnelles (Jahn et autres c. Allemagne [GC], n^os 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 94, CEDH 2005-VI).

En l’espèce, l’intention de la société requérante était de s’inscrire en faux contre le principe général dégagé dans l’arrêt Lithgow et autres en se référant à la règle énoncée dans les arrêts Scordino c. Italie (n^o 1) ([GC], n^oo36813/97, § 103, CEDH 2006-V), Cocchiarella c. Italie ([GC], n^oo64886/01, CEDH 2006-V) et Musci c. Italie [GC], n^o 64699/01, CEDH 2006-V). Cette dernière règle tombe cependant bien dans le champ de la règle principale dégagée dans Lithgow et autres, puisque la Cour a dit dans l’arrêt Scordino (précité, § 103) que l’indemnisation octroyée était « insuffisante ». Il est donc clair que la règle dans l’affaire Scordino (n^o 1) n’a fait que suivre la jurisprudence précédente, c’est-à-dire la règle édictée dans l’arrêt Lithgow et autres qui, à notre avis, trouve à s’appliquer en l’espèce.

L’appréciation des faits dans l’affaire Scordino (n^o 1) différait de celle qui a été effectuée dans l’affaire Lithgow et autres, mais la règle n’a pas changé. En d’autres termes, le mot « insuffisant » qui apparaît dans l’arrêt Scordino (n^o 1) (précité, § 103) ne peut se comprendre qu’à la lumière de la règle Lithgow, c’est-à-dire qu’il se rapporte à une indemnisation jugée « manifestement insuffisante » dans le cadre de l’examen de la proportionnalité. Fondamentalement, la Cour a pris la même position au paragraphe 98 de l’arrêt Scordino (n^o 1), où elle renvoie notamment à l’arrêt Lithgow et autres lorsqu’elle invoque la règle générale sur la proportionnalité de l’indemnisation.

Par ailleurs, il n’y a aucune raison d’estimer que l’indemnisation en l’espèce était insuffisante. A notre sens, l’espèce, qui porte sur une licence permettant de diffuser des programmes télévisés, doit être distinguée de l’affaire Scordino (n^o 1), laquelle concernait l’expropriation de terrains. Les fluctuations des prix du marché pour les deux biens mentionnés peuvent être comparables, mais elles ne sont pas identiques, et les autorités judiciaires nationales sont mieux placées que le juge international pour apprécier le montant dû à titre d’indemnisation. Les requérants en l’affaire Scordino (n^o 1) (précité, § 85) se fondaient sur le fait que les appartements construits sur le terrain exproprié pouvaient ensuite être vendus et donc générer un profit pour des particuliers. Toutefois, en l’espèce, il n’y a pas de raison suffisante pour dire que la somme octroyée à titre d’indemnisation à la société requérante au niveau interne était insuffisante.

Nous aimerions également souligner que le montant octroyé à titre de dédommagement à la société requérante était de fait considérable et ne peut en aucun cas être qualifié de « manifestement insuffisant ». La Cour ne peut se livrer à des spéculations quant au succès commercial potentiel de la société requérante, dont le montant accordé à titre d’indemnisation aurait pu dépendre selon l’intéressée. La situation de la société requérante a été correctement appréciée par la juridiction nationale, qui a du reste statué en sa faveur. Qui plus est, la majorité n’a pas fondé son raisonnement sur une évaluation par un expert de la perte qui aurait été subie par la société requérante, mais lui a simplement accordé une somme forfaitaire. Dès lors, à supposer que l’on pût considérer que la société requérante avait conservé sa qualité de victime – point de vue auquel nous ne pouvons souscrire –, nous estimons que la Cour aurait dû respecter la marge d’appréciation de l’Etat défendeur.

OPINION DISSIDENTE DE LA JUGE STEINER

Je ne puis partager l’opinion de la majorité sur les deux aspects essentiels de cette affaire, celui concernant la prétendue violation de l’article 10 et celui se rapportant à la violation dénoncée de l’article 1 du Protocole n^o 1.

Les situations factuelles qui sous-tendent les griefs de la requérante sont, à mon avis, clairement distinctes.

En ce qui concerne la première de ces situations qui a trait à la prétendue impossibilité d’émettre sur la base de la décision de principe de 1999, elle échappe à la compétence de la Cour car elle ne respecte pas la règle du délai de six mois.

En effet, selon le Gouvernement, le Conseil d’Etat a tranché de façon définitive par sa décision du 31 mai 2008 la question issue de la non-attribution des fréquences sur la base de la décision de 1999.

La lecture attentive des attendus et surtout du dispositif de la décision du Conseil d’Etat semble conforter cette thèse. D’ailleurs, la décision de janvier 2009 confirme cette façon d’envisager la question, car elle ne tranche que l’aspect résiduel de la demande formulée par la partie requérante sur la base de l’article 1 du Protocole n^o 1.

Sur ce point, l’arrêt de la Grande Chambre (§§ 100-104) ne me semble pas correspondre à la réalité de la situation juridique.

D’abord, à mon avis, nous ne sommes pas confrontés à une situation continue car, comme je viens de l’indiquer, la situation litigieuse avait été clarifiée par la décision du 31 mai 2008. A partir de cette date il était devenu évident, en effet, que la requérante ne pouvait plus contester, en droit, le bien-fondé de la décision concernant la non-attribution des fréquences prévues par la mesure adoptée en 1999.

Il lui incombait, par conséquent, de présenter sa requête sur ce point dans le délai de six mois.

Je rappelle qu’il y a, à ce sujet, une jurisprudence constante établie depuis très longtemps.

Ainsi, non seulement la règle de six mois découle d’une clause spéciale et constitue un facteur de sécurité juridique, mais de plus elle revêt un caractère d’ordre public, les Etats ne pouvant pas l’écarter de leur propre initiative.

La règle du délai de six mois est, selon notre jurisprudence, une question qui tient au respect de l’ordre public européen et qui peut être soulevée d’office à tout stade de la procédure.

Le principe de subsidiarité, qui est évoqué constamment comme étant le principe inspirateur du système de contrôle, commande que l’on reconnaisse au juge interne une primauté dans l’interprétation du droit interne.

Je souligne, à cet égard, que notre Cour ne dispose que « d’une compétence limitée s’agissant de vérifier si le droit national a été correctement interprété et appliqué » et qu’« il ne lui appartient pas de se substituer aux tribunaux nationaux, son rôle consistant surtout à s’assurer que les décisions de ces derniers ne sont pas entachées d’arbitraire ou d’irrationalité manifeste » (Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], n^o 73049/01, § 83, CEDH 2007-I).

Ce qui est vrai pour l’évaluation de la légalité interne vaut également s’agissant de déterminer quelle est la décision définitive interne rendue au regard d’un grief déterminé, à moins que l’on considère qu’en l’espèce la décision du Conseil d’Etat était entachée d’arbitraire ou d’irrationalité manifeste.

Ensuite, il me semble que l’arrêt verse dans l’erreur lorsqu’il mélange deux aspects distincts.

La détermination du montant de la somme à accorder au titre du préjudice subi par la requérante concernait la quantification des dommages subis et non la question concernant l’attribution des fréquences, question qui était res judicata depuis le 31 mai 2008.

Quant à la seconde situation factuelle, qui a trait au respect du droit de propriété, la question me paraît claire. Les raisons données par la décision du Conseil d’Etat du 20 janvier 2009 sont convaincantes et raisonnables.

Le Conseil d’Etat a reconnu une responsabilité de l’Etat à raison du long délai qui a présidé à l’attribution des fréquences. Il a accordé à ce titre une somme pour les « pertes éprouvées ». Il a tenu à souligner le comportement de la requérante, qui aurait dû tenir compte du contexte et faire preuve de prudence dans les investissements en attendant l’attribution des fréquences.

Quant au préjudice correspondant au « manque à gagner », le Conseil d’Etat a relevé que les suppositions et hypothèses échafaudées par la requérante étaient dépourvues du moindre élément de preuve. Une somme, déterminée de façon équitable, lui a cependant été accordée à ce titre.

Je pense que, plus que dans toute autre circonstance, il faut reconnaître à l’Etat une large marge d’appréciation en matière de détermination de dommages pour un « fait illicite » selon les principes de la responsabilité extracontractuelle.

En ce qui concerne la question de l’application de l’article 41, je me rallie à l’opinion en partie dissidente des juges Sajó, Karakaş et Tsotsoria.

¹ A l’époque des faits, la Cour de justice des Communautés européennes.

L'ÉTAT A AUSSI UN DEVOIR POSITIF DE PROTECTION

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Violation de l'article 1 du Protocole 1 : Atteinte au droit de propriété d’une femme ayant acheté un appartement dont elle a ensuite découvert que les enfants adultes de la vendeuse avaient toujours le droit de l’occuper