PRISE DE PAROLE EN LANGUE ETRANGERE DANS UNE CAMPAGNE ELECTORALE

MESTAN c. BULGARIE du 2 mai 2023 requête n° 24108/15

Violation de l'Article 10 : contraindre de faire campagne électoçrale dans une langue officielle n'est pas nécessaire dans une société démocratique.

a)  Sur l’existence d’une ingérence

47.  La Cour observe qu’au terme d’une procédure administrative engagée contre le requérant au motif que celui-ci s’était exprimé en turc lors d’un événement organisé le 5 mai 2013 à proximité du village de Yablanovo dans le cadre de la campagne électorale menée alors par l’intéressé (paragraphe 5 ci-dessus), celui-ci s’est vu imposer une sanction administrative sous la forme d’une amende d’un montant de 500 BGN, soit environ 250 EUR (paragraphes 8 et 9 ci-dessus). Eu égard à ce qui précède, la Cour estime que cette décision des autorités bulgares s’analyse en une ingérence dans l’exercice par l’intéressé de son droit à la liberté d’expression.

48.  Pareille ingérence méconnaît l’article 10 sauf si, « prévue par la loi », elle poursuit un ou plusieurs des buts légitimes au regard du paragraphe 2 de cet article et, de plus, est « nécessaire, dans une société démocratique » pour les atteindre.

b) Quant à la question de savoir si l’ingérence était « prévue par la loi »

49.  La Cour considère que l’ingérence litigieuse était prévue par la loi, en l’occurrence par les articles 133 et 299 du code électoral de 2011 en vigueur à l’époque des faits (paragraphes 5 et 14 ci-dessus).

c)  Si l’ingérence poursuivait un but légitime

50.  La Cour a des doutes que la mesure prise contre le requérant sur le fondement du code électoral (paragraphe 49 ci-dessus) puisse passer pour avoir poursuivi certains buts évoqués par le Gouvernement, à savoir la protection de la sécurité nationale, de l’intégrité territoriale et la sûreté publique. Cependant, elle part de l’hypothèse que l’ingérence litigieuse pourrait éventuellement, dans la présente espèce, cadrer avec le but visant la défense de l’ordre, ainsi que la protection des droits d’autrui, et se concentrera sur la question de savoir si elle était « nécessaire dans une société démocratique ».

d)  Si l’ingérence était « nécessaire dans une société démocratique »

51.  Les principes généraux permettant d’apprécier la nécessité d’une ingérence dans l’exercice de la liberté d’expression, maintes fois réaffirmés par la Cour depuis l’arrêt Handyside c. Royaume-Uni (7 décembre 1976, série A no 24), ont été résumés dans les arrêts Morice c. France ([GC], no 29369/10, § 124, CEDH 2015), Pentikäinen c. Finlande ([GC], no 11882/10, § 87, CEDH 2015) et Bédat c. Suisse ([GC], no 56925/08, §§ 48‑49 et § 54, 29 mars 2016). En particulier, le critère de la « nécessité dans une société démocratique » commande à la Cour de déterminer si l’ingérence litigieuse correspondait à un « besoin social impérieux ». Les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour juger de l’existence d’un tel besoin, mais cette marge va de pair avec un contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les décisions prises en application de celle-ci, même quand elles émanent d’une juridiction indépendante. La Cour a donc compétence pour statuer en dernier lieu sur le point de savoir si une « restriction » se concilie avec la liberté d’expression que protège l’article 10 (voir, parmi beaucoup d’autres, Perna c. Italie [GC], no 48898/99, § 39, CEDH 2003-V, Association Ekin c. France, no 39288/98, § 56, CEDH 2001-VIII, et Şükran Aydın et autres, précité, § 48).

52.  Cependant, la Cour n’a point pour tâche, lorsqu’elle exerce ce contrôle, de se substituer aux juridictions nationales compétentes : elle doit vérifier sous l’angle de l’article 10 les décisions qu’elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d’appréciation (Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 45, CEDH 1999-I). En particulier, il incombe à la Cour de déterminer si les motifs invoqués par les autorités nationales aux fins de justification de l’ingérence apparaissent « pertinents et suffisants » et si la mesure litigieuse était « proportionnée aux buts légitimes poursuivis » (Chauvy et autres c. France, no 64915/01, § 70, CEDH 2004-VI). Pour juger que ces conditions sont satisfaites, la Cour doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des règles conformes aux principes consacrés par l’article 10 et se sont, ce faisant, fondées sur une appréciation acceptable des faits pertinents (voir, parmi bien d’autres, Zana c. Turquie, 25 novembre 1997, § 51, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII).

53.  Il est vrai que les politiques linguistiques des États contractants sont influencées par une multitude de facteurs d’ordre historique, linguistique, religieux et culturel, de sorte qu’il est extrêmement difficile, voire impossible, de déterminer des principes qui leur soient communs. C’est pourquoi la Cour a considéré que la marge d’appréciation dont jouissent les États en la matière est particulièrement large dans certains contextes (Şükran Aydın et autres, précité, § 51, voir aussi par exemple, mutatis mutandis, Mentzen c. Lettonie (déc.), no 71074/01, CEDH 2004-XII, Boulgakov c. Ukraine, no 59894/00, §§ 43-44, 11 septembre 2007, et Baylac-Ferrer et Suarez c. France (déc.), no 27977/04, 25 septembre 2008, dans lesquelles la Cour a accordé une ample marge d’appréciation aux États en matière de transcription et de graphie de noms de provenance étrangère en fonction des circonstances historiques et culturelles).

54.  Cela étant dit, la Cour estime opportun de rappeler le rapport d’interdépendance qu’entretiennent dans une société démocratique la liberté d’expression et le droit à des élections libres. Il convient à cet égard de considérer le droit à la liberté d’expression à la lumière des droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1, cruciaux pour l’établissement et le maintien des fondements d’une véritable démocratie régie par la prééminence du droit. La liberté d’expression est une condition essentielle de « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». C’est pourquoi il est particulièrement important en période préélectorale que les opinions et informations de toutes sortes puissent circuler librement (Magyar Kétfarkú Kutya Párt c. Hongrie [GC], no 201/17, § 100, 20 janvier 2020 ; voir aussi Orlovskaya Iskra c. Russie, no 42911/08, § 110, 21 février 2017, avec les références qui y sont citées). Dans le cadre du discours politique et des élections, la marge d’appréciation des États est étroite, en particulier pendant la phase qui précède les élections ou les référendums, où l’enjeu démocratique est à son apogée. Les restrictions apportées à la liberté pour les partis politiques d’exprimer leurs opinions font ainsi l’objet d’un contrôle rigoureux (ibidem, ainsi que Associazione Politica Nazionale Lista Marco Pannella et Radicali Italiani c. Italie, no 20002/13, § 93, 31 août 2021).

55.  Par ailleurs, la Cour est soucieuse du respect des valeurs d’une « société démocratique » telle que promue par la Convention, au premier rang desquels figurent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture (voir, mutatis mutandis, Young, James et Webster c. Royaume-Uni, 13 août 1981, § 63, série A no 44, Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94 et 2 autres, § 112, CEDH 1999-III, et S.A.S. c. France [GC], no 43835/11, § 128, ECHR 2014). Toute interprétation des droits et libertés garantis par la Convention doit se concilier avec son esprit général qui vise à sauvegarder et promouvoir les idéaux et valeurs d’une « société démocratique » (voir, mutatis mutandis, Fedotova et autres c. Russie [GC], nos 40792/10, 30538/14 et 43439/14, §179, 17 janvier 2023, avec les références qui y sont citées).

56.  La Cour rappelle d’emblée qu’en dehors des droits spécifiques énoncés aux articles 5 § 2 (droit pour une personne à être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu’elle comprend, des raisons de son arrestation) et 6 § 3 a) et e) (droit pour une personne à être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu’elle comprend, de la nature et de la cause de l’accusation portée contre elle, et à se faire assister d’un interprète si elle ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l’audience), la Convention ne garantit per se ni le droit pour un individu d’employer une langue déterminée dans ses communications avec les autorités publiques, ni celui de recevoir des informations dans une langue de son choix (Şükran Aydın et autres, précité, § 50, Mentzen, décision précitée, et Kozlovs c. Lettonie (déc.), no 50835/99, 10 janvier 2002). À cet égard, la Cour souligne également que la Convention ne garantit pas le droit d’employer une langue donnée pour les communications entretenues avec les autorités publiques dans le cadre d’élections (Fryske Nasjonale Partij et autres c. Pays-Bas, no 11100/84, décision de la Commission du 12 décembre 1985, et Association « Andecha Astur » c. Espagne, no 34184/96, décision de la Commission du 7 juillet 1997, et Şükran Aydın et autres, précité, § 50). De plus, la Cour rappelle que des questions telles que le choix de la langue de travail d’une assemblée parlementaire ne relèvent pas de l’article 10 (voir, par exemple, Birk-Levy c. France (déc.), no 39426/06, 21 septembre 2010, et Şükran Aydın et autres, précité, § 50).

57. Pour en revenir aux circonstances de l’espèce, la Cour observe que l’affaire ne concerne pas l’emploi d’une langue non officielle dans le cadre de communications avec les autorités publiques ou de rapports avec des institutions officielles, mais porte plutôt – comme dans l’affaire Şükran Aydın et autres précitée – sur une restriction linguistique imposée à des individus dans leurs relations avec d’autres, même si les relations en question ont eu pour cadre une réunion publique organisée lors d’une campagne électorale. À cet égard, la Cour rappelle que l’article 10 comprend la liberté de recevoir et de communiquer des informations ou des idées dans toute langue qui permette de participer à l’échange public d’informations et d’idées culturelles, politiques et sociales de toutes sortes (Eğitim ve Bilim Emekçileri sendikası c. Turquie, no 20641/05, § 71, 25 septembre 2012) ; dans de tels contextes, la langue en tant que moyen d’expression mérite indéniablement la protection de l’article 10 (Şükran Aydın et autres précité, § 52 in fine).

58.  En l’espèce, la Cour estime qu’elle doit examiner non pas la question générale de savoir si un État doit autoriser l’emploi de toute langue autre que la ou les langues officielles pendant une campagne électorale mais plutôt celle de savoir si, lorsqu’un tel emploi fait l’objet d’une restriction, la portée et le mode d’application de cette restriction sont compatibles avec les normes découlant de l’article 10 (Şükran Aydın et autres, précité, § 53). À ce sujet, la Cour observe que l’article 133 du code électoral de 2011 – disposition reprise dans les versions postérieures dudit code – interdit absolument l’emploi de toute langue autre que la langue officielle, à savoir le bulgare, dans le cadre des campagnes électorales, et que les infractions à cette disposition entraînent, en vertu de l’article 299 du même code, des sanctions administratives prenant la forme d’amendes d’un montant compris entre 200 et 2 000 BGN (paragraphes 5 et 14 ci-dessus), comme le démontre la présente espèce.

59.  La Cour observe que, contrairement à ce qu’a affirmé le Gouvernement qui entendait distinguer ainsi la présente espèce de l’affaire Şükran Aydın et autres précitée (paragraphe 46 ci-dessus), le caractère absolu de l’interdiction litigieuse a privé les juridictions nationales de leur pouvoir d’exercer un contrôle juridictionnel adéquat. En témoigne clairement le fait que le tribunal de district s’est borné dans son examen de l’affaire à vérifier, sur la base notamment d’un enregistrement vidéo, de documents écrits et de déclarations de témoins, si, pendant la réunion en cause, le requérant s’était exprimé dans une langue autre que le bulgare dans le cadre d’une campagne électorale (paragraphe 8 ci-dessus). Dans son jugement, le tribunal administratif a pleinement confirmé cette démarche, tout en soulignant le caractère absolu de l’interdiction de s’exprimer dans une langue autre que le bulgare (paragraphe 9 ci-dessus). La Cour note que ce caractère absolu est confirmé par les exemples de jurisprudence figurant au dossier, lesquels démontrent que lorsque les tribunaux doivent trancher la question de savoir si les décisions prises par les gouverneurs régionaux dans des situations similaires sont légales, ils vérifient si le sujet de l’infraction alléguée est une personne physique, si les propos litigieux ont été tenus dans une langue autre que le bulgare, et s’ils consistaient en une « propagande électorale » (paragraphes 16 et 17 ci-dessus). La Cour doit donc apprécier l’ingérence en l’espèce en recherchant si l’interdiction d’employer une langue non officielle dans une campagne électorale était nécessaire dans une société démocratique.

60.  La Cour admet qu’en principe les États ont le droit de réglementer l’emploi des langues, sous certaines formes ou compte tenu des circonstances liées à la communication publique, par les candidats et par d’autres personnes pendant les campagnes électorales et, le cas échéant, d’imposer certaines restrictions ou conditions qui correspondent à un « besoin social impérieux ». Toutefois, un cadre réglementaire consistant en une interdiction absolue d’employer une langue non officielle sous peine de sanctions administratives ne saurait passer pour compatible avec les valeurs essentielles d’une société démocratique, lesquelles comprennent la liberté d’expression garantie par l’article 10 de la Convention. À cet égard, la Cour souligne que la langue employée par le requérant en l’espèce, à savoir le turc, est à la fois la langue maternelle de l’intéressé et celle de la population minoritaire à laquelle il s’adressait. Dans les observations qu’il a formulées devant les juridictions nationales, il a précisé que l’assemblée comportait de nombreuses personnes, notamment des personnes âgées qui comprenaient mieux le turc que le bulgare (paragraphe 7 ci-dessus). Ce point n’est pas contesté par le Gouvernement. Compte tenu de la circonstance particulière d’un contexte électoral et du fait que des élections libres sont inconcevables sans une libre circulation des opinions et des informations politiques (voir, par exemple, Parti communiste de la Russie et autres c. Russie, no 29400/05, § 79, 19 juin 2012, Şükran Aydın et autres, précité, § 55, ainsi que les références citées au paragraphe 54 ci-dessus), la Cour estime que le droit pour une personne de communiquer ses opinions ou ses idées politiques et le droit pour autrui de recevoir de telles informations seraient vides de sens si la possibilité d’employer une langue capable de véhiculer convenablement ces opinions et idées était obérée par la menace de sanctions, fussent-elles de nature administrative.

61.  À ce sujet, la Cour observe que, parmi les trente-sept États contractants au sujet desquels elle a recueilli des informations sur ce point (paragraphe 33 ci-dessus), aucun à part l’Ukraine ne prévoit, comme la Bulgarie à l’époque des faits et encore aujourd’hui, une disposition interdisant absolument aux candidats sous peine de sanctions administratives de s’exprimer dans une langue autre que la ou les langues officielles dans le cadre de réunions électorales publiques. Elle note par ailleurs que cette disposition du code électoral bulgare a fait l’objet de critiques répétées de la part du Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, ainsi que de la Commission de Venise et de l’OSCE/BIDDH, lesquels ont considéré qu’elle prive les minorités de la possibilité de promouvoir leur participation efficace aux affaires publiques grâce aux élections (paragraphes 25 et 26-29 ci-dessus). La Cour renvoie en outre aux recommandations et avis exprimés par les organes internationaux compétents, lesquels soulignent l’importance que revêt le fait de garantir aux candidats de groupes minoritaires le droit d’employer leur langue maternelle dans les campagnes électorales, condition nécessaire pour assurer aux personnes appartenant à de tels groupes un accès aux élections égal à celui dont bénéficient les autres citoyens (paragraphes 18-32 ci-dessus).

62.  Ces considérations s’avèrent en harmonie avec les valeurs d’une « société démocratique », telles que promues par la Cour (voir les principes généraux cités au paragraphe 55 ci-dessus). Dans le contexte de la présente affaire, il convient de souligner l’importance du pluralisme, de la tolérance et de la protection des minorités dans une société démocratique, et d’affirmer que le respect des minorités, loin d’affaiblir les démocraties, ne peut que les renforcer.

63.  À la lumière de ce qui précède, et en dépit de la marge d’appréciation laissée aux autorités nationales, la Cour considère que l’interdiction en cause ne répondait pas à un besoin social impérieux et n’était pas proportionnée aux buts légitimes visés dans l’article 10 § 2. Dès lors, elle conclut que l’ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté d’expression qui résulte de l’interdiction énoncée à l’article 133 du code électoral en vigueur à l’époque des faits et reproduite dans le code électoral de 2014 ne saurait passer pour « nécessaire dans une société démocratique ».

64.  Partant, il y a eu violation de l’article 10 de la Convention.

PRISE DE PAROLE AU PARLEMENT

BAYDEMİR c. TÜRKİYE du 13 juin 2014 requête n° 23445/18

Art 10 • Liberté d’expression • Sanction disciplinaire infligée par la Grande Assemblée nationale à un député pour ses déclarations à la tribune de l’Assemblée • Ingérence non prévue par la loi

CEDH

  Principes généraux

37.  La Cour rappelle qu’elle a constamment souligné dans sa jurisprudence l’importance de la liberté d’expression des parlementaires, vecteurs par excellence du discours politique. Dans son arrêt Castells c. Espagne (23 avril 1992, § 42, série A no 236), qui portait sur la condamnation d’un sénateur qui avait insulté le gouvernement dans un article de presse, elle a dit :

« [p]récieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple ; il représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts. Partant, des ingérences dans la liberté d’expression d’un parlementaire de l’opposition (...) commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts. »

38.  Ces principes ont été confirmés dans un certain nombre d’affaires relatives à la liberté d’expression de membres de parlements nationaux ou régionaux (voir, entre autres, Selahattin Demirtaş c. Turquie (no 2) [GC], no 14305/17, § 243, 22 décembre 2020, Karácsony et autres c. Hongrie [GC], nos 42461/13 et 44357/13, § 137, 17 mai 2016, Jerusalem c. Autriche, nos 26958/95, § 36, CEDH 2001‑II, Féret c. Belgique, no 15615/07, § 65, 16 juillet 2009, et Otegi Mondragon c. Espagne, no 2034/07, § 50, CEDH 2011), ainsi que dans une série d’affaires portant sur des restrictions au droit d’accès à un tribunal par l’effet de l’immunité parlementaire (A. c. Royaume-Uni, no 35373/97, § 79, CEDH 2002, Cordova c. Italie (no 1), no 40877/98, § 59, CEDH 2003‑I, Cordova c. Italie (no 2), no 45649/99, § 60, CEDH 2003‑I (extraits), Zollmann c. Royaume-Uni (déc.), no 62902/00, CEDH 2003‑XII, De Jorio c. Italie, no 73936/01, § 52, 3 juin 2004, Patrono, Cascini et Stefanelli c. Italie, no 10180/04, § 61, 20 avril 2006, et C.G.I.L. et Cofferati c. Italie, no 46967/07, § 71, 24 février 2009).

39.  À ce titre, il ne fait aucun doute que tout propos tenu par un député appelle un haut degré de protection (Karácsony et autres, précité, § 138). La règle de l’immunité parlementaire, en particulier, atteste ce haut degré de protection, dans la mesure notamment où elle tend à protéger l’opposition parlementaire (Selahattin Demirtaş (no 2), précité, § 244). En effet, la majorité ne saurait s’appuyer sur les règles régissant le fonctionnement interne du Parlement pour abuser de sa position dominante à l’égard de l’opposition. La Cour estime important de protéger la minorité parlementaire de tout abus de la majorité. Elle examinera donc avec un soin particulier toute mesure qui apparaîtrait jouer uniquement ou principalement en défaveur de l’opposition (Karácsony et autres, précité, § 147).

40.  Cela étant, la liberté de discussion politique ne revêt assurément pas un caractère absolu (Castells, précité, § 46). La Cour a déjà indiqué qu’une certaine réglementation peut être considérée comme nécessaire afin de prévenir des formes d’expression telles que des appels directs ou indirects à la violence (Karácsony et autres, précité, § 140). Toutefois, dans le but de vérifier que la liberté d’expression demeure préservée, le contrôle opéré par la Cour doit en ce cas être plus rigoureux (Pastörs c. Allemagne, no 55225/14, § 38, 3 octobre 2019 et Selahattin Demirtaş (no 2), précité, § 245).

b) Application de ces principes en l’espèce

1. Sur l’existence d’une ingérence

41.  En l’espèce, la Cour note que, à la suite d’un discours prononcé par le requérant à la tribune de l’Assemblée nationale, l’Assemblée plénière, sur la proposition de la présidente de la session parlementaire, a voté l’infliction à l’intéressé d’une sanction d’exclusion pour deux sessions parlementaires, assortie de la retenue des deux tiers de ses indemnités mensuelles de député, à raison du contenu de certaines des déclarations faites par le requérant dans un discours à la tribune (paragraphe 10 ci-dessus).

42.  La Cour considère qu’une telle sanction s’analyse en une ingérence dans le droit de l’intéressé à la liberté d’expression (Karácsony et autres, précité, § 120 et Szanyi c. Hongrie, no 35493/13, § 26, 8 novembre 2016).

2. Sur la justification de l’ingérence

43.  Pour être justifiée, une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression doit être « prévue par la loi », viser un ou plusieurs des buts légitimes mentionnés au paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention, et être « nécessaire dans une société démocratique ».

44.  La Cour rappelle que les mots « prévue par la loi » contenus au deuxième paragraphe de l’article 10 non seulement imposent que la mesure incriminée ait une base légale en droit interne, mais visent aussi la qualité de la loi en cause : ainsi, celle-ci doit être accessible aux justiciables et prévisible dans ses effets (voir, parmi d’autres, Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 30, CEDH 2004‑I, Delfi AS c. Estonie [GC], no 64569/09, § 120, CEDH 2015, et Satakunnan Markkinapörssi Oy et Satamedia Oy c. Finlande [GC], no 931/13, § 142, 27 juin 2017 et NIT S.R.L. c. République de Moldova [GC], no 28470/12, § 158, 5 avril 2022).

45.  En ce qui concerne l’exigence de prévisibilité, la Cour a dit à maintes reprises qu’on ne peut considérer comme une « loi » au sens de l’article 10 § 2 qu’une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au justiciable de régler sa conduite. En s’entourant au besoin de conseils éclairés, celui-ci doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui peuvent découler d’un acte déterminé (NIT S.R.L., précité, § 159).

46.  La fonction de décision confiée aux tribunaux nationaux sert précisément à dissiper les doutes qui pourraient subsister quant à l’interprétation des normes ; le pouvoir qu’a la Cour de contrôler le respect du droit interne est donc limité, puisqu’il incombe au premier chef aux autorités nationales, et singulièrement aux cours et tribunaux, d’interpréter et d’appliquer le droit interne (voir, parmi d’autres, Kudrevičius et autres c. Lituanie [GC], no 37553/05, § 110, CEDH 2015 et Satakunnan Markkinapörssi Oy et Satamedia Oy, précité, § 144). De plus, le niveau de précision de la législation interne – qui ne peut prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de la loi en question, du domaine qu’elle est censée couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui elle s’adresse (Delfi AS, précité , § 122, Kudrevičius et autres, précité, § 110, Satakunnan Markkinapörssi Oy et Satamedia Oy, précité, § 144 et NIT S.R.L., précité, § 160).

47.  Dans la présente affaire, la Cour observe que la sanction d’exclusion pour deux sessions parlementaires a été imposée au requérant en application de l’article 161 (3) du règlement intérieur de l’Assemblée nationale (paragraphe 10 ci-dessus) et qu’elle visait l’acte, tel que défini par cette disposition, consistant à faire des « déclarations (tanımlama) incompatibles avec la structure administrative de la République de Türkiye telle que fixée par la Constitution conformément au principe de l’intégrité indivisible de l’État du point de vue de son territoire et de sa nation » (paragraphe 16 ci-dessus). Elle note qu’une retenue de deux tiers des indemnités mensuelles de député a en outre été appliquée à l’intéressé au motif que l’article 163 § 5 du règlement intérieur (paragraphe 18 ci-dessus) prévoyait une telle retenue comme une conséquence automatique de l’infliction de la sanction d’exclusion pour deux sessions parlementaires.

48.  Le requérant allègue que les articles 161 (3) et 163 § 5 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale, rédigés selon lui dans des termes larges et vagues, ne répondaient pas à l’exigence de prévisibilité (paragraphe 31 ci-dessus).

49.  Selon la jurisprudence constante de la Cour, l’exigence de prévisibilité requiert du droit interne qu’il offre une certaine protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention. Lorsqu’il s’agit de questions touchant aux droits fondamentaux, la loi irait à l’encontre de la prééminence du droit, qui constitue l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique consacrés par la Convention, si le pouvoir d’appréciation accordé à l’exécutif ne connaissait pas de limite. En conséquence, elle doit définir l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir avec une netteté suffisante (voir, parmi beaucoup d’autres, Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1), 26 avril 1979, § 49, série A no 30, Maestri, précité, § 30, et Akdeniz et autres c. Turquie, nos 41139/15 et 41146/15, § 92, 4 mai 2021).

50.  En l’espèce, se pose la question de savoir si, au moment où la sanction litigieuse a été adoptée contre le requérant par l’Assemblée nationale, les dispositions susmentionnées du règlement intérieur de l’Assemblée nationale constituaient des normes claires et précises de nature à permettre au requérant de régler sa conduite en la matière.

51.  La Cour observe d’emblée que par un arrêt du 17 octobre 2018, la Cour constitutionnelle, saisie d’une demande de contrôle de constitutionnalité de la partie du paragraphe 5 de l’article 163 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale, a annulé l’expression « deux tiers du montant mensuel de l’indemnité et de l’allocation de déplacement du député condamné à l’exclusion temporaire de l’Assemblée », figurant dans cette disposition, pour autant qu’elle s’appliquait aux « déclarations (tanımlama) incompatibles avec la structure administrative de la République de Türkiye telle que fixée par la Constitution conformément au principe de l’intégrité indivisible de l’État du point de vue de son territoire et de sa nation » (paragraphe 19
ci-dessus). Dans sa motivation, la haute juridiction a développé des considérations sur la qualité de la loi de ce dernier passage contenu à l’article 161 (3) du règlement intérieur (paragraphe 20 ci-dessus). Elle a notamment qualifié ce passage de vague, abstrait et imprévisible (ibidem). Elle a en outre estimé que l’imprécision de cette disposition, susceptible selon elle d’entraîner, notamment pour les députés de l’opposition, la menace de se voir pénaliser par la majorité, était incompatible avec le principe d’un État démocratique (ibidem).

52.  La Cour constitutionnelle a par ailleurs souligné dans ce contexte que les parlementaires devaient être libres d’exprimer en matière de structure administrative de l’État des idées ou opinions qui se démarquent ou vont à l’encontre de celles de la majorité et, d’une manière générale, de faire toutes sortes de déclarations divergentes, à condition qu’elles n’incitent pas à la violence ni ne constituent un discours de haine (ibidem). Elle a ainsi estimé que sanctionner les déclarations des députés pour un motif formulé d’une manière ambiguë et imprévisible, tel que « déclarations (tanımlama) incompatibles avec la structure administrative de la République de Türkiye telle que fixée par la Constitution conformément au principe de l’intégrité indivisible de l’État du point de vue de son territoire et de sa nation », rendait la liberté d’expression en général et l’immunité parlementaire en particulier inutilisables et vides de sens pour les députés (ibidem).

53.  La Cour fait siennes les conclusions susmentionnées de la Cour constitutionnelle relatives au défaut de qualité de loi de l’article 161 (3) du règlement intérieur de l’Assemblée nationale – lequel constituait la base légale principale de la sanction infligée au requérant en l’espèce – prévoyant qu’un député pût être sanctionné pour « déclarations (tanımlama) incompatibles avec la structure administrative de la République de Türkiye telle que fixée par la Constitution conformément au principe de l’intégrité indivisible de l’État du point de vue de son territoire et de sa nation » (voir, mutatis mutandis, Akdeniz et autres, précité, § 96).

54.  Dans ces circonstances, la Cour juge que l’ingérence litigieuse n’était pas « prévue par la loi » au sens du paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention, la base légale de l’ingérence étant, comme l’a noté la Cour constitutionnelle, trop ambiguë et trop imprévisible pour permettre au requérant de jouir du degré de protection qu’exige la prééminence du droit dans une société démocratique.

55.  Eu égard à cette conclusion, elle considère qu’il n’y a pas lieu de vérifier si les autres conditions requises par le paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention – à savoir l’existence d’un but légitime et la nécessité de l’ingérence dans une société démocratique – ont été respectées en l’espèce.

56.  Partant, il y a eu violation de l’article 10 de la Convention.

Kerestecioğlu Demir c. Turquie du 4 Mai 2021 requête no 68136/16

Violation de la liberté d'expression au sens de l'article 10 : Levée de l’immunité parlementaire de la requérante élue députée de l’Assemblée nationale, par le biais de la modification constitutionnelle du 20 mai 2016.

Art 10 • Liberté d’expression • Levée imprévisible de l’immunité d’une députée par une modification constitutionnelle

L’affaire concerne la levée de l’immunité parlementaire de la requérante, élue députée de l’Assemblée nationale, fondée selon elle sur ses opinions politiques. L’intéressée se plaint essentiellement d’une atteinte à son droit à la liberté d’expression. Se référant à la jurisprudence exposée dans l’arrêt de Grande Chambre Selahattin Demirtaş (n° 2), la Cour rappelle que la modification constitutionnelle du 20 mai 2016, qui levait l’immunité parlementaire des députés de l’Assemblée nationale, s’inscrivait dans un contexte de lutte contre le terrorisme. Elle avait indiqué qu’il ressortait de la motivation de cette modification constitutionnelle qu’elle avait eu pour but de limiter le discours politique des parlementaires. À la lumière de cette jurisprudence, la Cour estime que la levée de l’immunité parlementaire de la requérante par le biais de la modification constitutionnelle constitue en soi une ingérence dans l’exercice du droit de la requérante tel que protégé par l’article 10 de la Convention. Souscrivant à l’analyse faite par la Grande Chambre dans son arrêt Selahattin Demirtaş (n° 2), rendu le 22 décembre 2020, la Cour conclut donc à la violation de l’article 10 de la Convention.

FAITS

La requérante, Mme Filiz Kerestecioğlu Demir, est une ressortissante turque, née en 1961 et résidant à Ankara. Le 28 juillet 2015, le président de la République fit une déclaration dans laquelle il soutint que les dirigeants du Parti démocratique des peuples (HDP) auraient à « payer le prix » des actes de terrorisme. Le 29 juillet 2015, tous les députés du HDP, y compris la requérante, soumirent au bureau de la Grande Assemblée nationale de Turquie (l’Assemblée nationale) une pétition demandant la levée des immunités des membres de leur groupe parlementaire. Le 3 août 2015, le bureau de l’Assemblée nationale informa la présidence du groupe du HDP que, conformément à l’article 134 du règlement, le simple fait qu’un parlementaire demandait la levée de son immunité parlementaire n’était pas suffisant pour la mise à exécution. Le 1 er novembre 2015, Mme Kerestecioğlu Demir fut réélue députée à l’Assemblée nationale en tant que membre du HDP. À ce titre, elle se vit octroyer le bénéfice de l’immunité parlementaire. Elle fut reconduite dans son mandat, lors des élections parlementaires du 24 juin 2018. Selon un rapport d’enquête établi par la police d’Istanbul à l’attention du procureur de la République, le 14 février 2016, un groupe d’une centaine de femmes, dont faisait partie Mme Kerestecioğlu Demir, avait organisé une réunion à Kadıköy (Istanbul). Ce groupe avait grossi jusqu’à atteindre deux cents personnes, et avait scandé des slogans. Un policier avait avisé le groupe de ne pas scander des slogans provocateurs pour des raisons de sécurité. La requérante avait contesté cet avertissement. Le 9 mai 2016, le procureur de la République établit un rapport d’enquête contre Mme Kerestecioğlu Demir en vue de la levée de son immunité parlementaire et le soumit au ministère de la Justice. Cette enquête pénale concernait la participation de l’intéressée à la réunion et à la déclaration destinée à la presse le 14 février 2016. Le 20 mai 2016, l’Assemblée nationale adopta une modification constitutionnelle selon laquelle l’immunité parlementaire, prévue par le second paragraphe de l’article 83 de la Constitution, était levée dans tous les cas de demande de levée d’immunité transmise aux autorités compétentes avant la date d’adoption de ladite modification. Cette modification constitutionnelle concernait au total cent cinquante-quatre députés de l’Assemblée nationale – composée de cinq cent cinquante députés à l’époque des faits –, dont cinquante-neuf membres du CHP (Parti républicain du peuple), cinquante-cinq du HDP, vingt-neuf de l’AKP (Parti de la justice et du développement) et dix du MHP (Parti d’action nationaliste). Elle visait également un député indépendant. Cette modification constitutionnelle trouvait son origine dans les affrontements en Syrie entre Daesh et les forces d’une organisation liée au PKK (Parti des travailleurs du Kurdistan, une organisation illégale armée), et l’apparition de graves violences en Turquie en 2014 et 2015, à la suite de l’échec des négociations visant à résoudre la question kurde. Quatorze députés appartenant au HDP et un député membre du CHP furent placés en détention provisoire dans le cadre des enquêtes pénales menées contre eux. Soixante-dix députés saisirent la Cour constitutionnelle d’une action en annulation de la modification constitutionnelle, soutenant essentiellement que celle-ci devait être considérée comme une « décision parlementaire » prise en vertu de l’article 83 de la Constitution. Ils demandaient que la haute juridiction contrôle la constitutionnalité de cette « décision » conformément à l’article 85 de la Constitution. Le 3 juin 2016, la Cour constitutionnelle rejeta la demande à l’unanimité. Elle releva qu’il s’agissait en l’espèce d’une modification constitutionnelle au sens formel du terme. Elle nota que le contrôle de la modification en question pouvait se faire conformément à la procédure décrite par l’article 148 de la Constitution, à savoir que seul le président de la République ou un cinquième des 550 membres de l’Assemblée nationale pouvait saisir la Cour constitutionnelle d’une action en annulation. Cette condition n’ayant pas été remplie, la requête des intéressés fut rejetée. Le 8 juin 2016, la modification constitutionnelle fut publiée au Journal officiel et entra en vigueur. À la suite de la levée des immunités parlementaires, le procureur de la République reprit l’enquête pénale menée contre Mme Kerestecioğlu Demir. Le 25 octobre 2016, il déposa contre elle devant la cour d’assises d’Anadolu un acte d’accusation et requit sa condamnation pour avoir participé à une réunion illégale. Le 25 janvier 2018, considérant que la réunion en question était une réunion pacifique, la cour d’assises d’Anadolu acquitta Mme Kerestecioğlu Demir. Le procureur de la République d’Istanbul fit appel contre ce jugement. La cour d’appel d’Istanbul infirma le jugement du 25 janvier 2018 pour vice de procédure.

Le 12 février 2019, la cour d’assises d’Anadolu acquitta l’intéressée. En février 2019, le procureur fit de nouveau appel de ce jugement. La procédure pénale engagée contre Mme Kerestecioğlu Demir est toujours pendante devant les juridictions nationales.

Article 10

Au regard de sa jurisprudence et de la nature du grief présenté par la requérante, la Cour considère que les questions soulevées en l’espèce peuvent appeler un examen uniquement sous l’angle de l’article 10 de la Convention. La Cour rappelle les principes découlant de sa jurisprudence concernant la liberté d’expression des parlementaires, tels qu’ils ont été exposés dans son arrêt Selahattin Demirtaş (n° 2). Dans cette affaire, la Cour avait indiqué qu’il ressortait de la motivation de la modification constitutionnelle que celle-ci était prévue car, « [a]lors que la Turquie [menait] contre le terrorisme la lutte la plus vigoureuse et la plus intense de son histoire, certains députés, avant ou après leur élection, [avaient] fait des discours soutenant moralement le terrorisme », ce qui avait « suscité l’indignation au sein de l’opinion publique ». La modification constitutionnelle avait donc pour but de limiter le discours politique des parlementaires. La Cour avait également constaté que la combinaison de plusieurs mesures, y compris la levée de l’immunité parlementaire du requérant par la modification constitutionnelle du 20 mai 2016, s’analysait en une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression découlant de l’article 10 de la Convention. À la lumière de cette jurisprudence, la Cour estime que la levée de l’immunité parlementaire de la requérante par le biais de la modification constitutionnelle constitue en soi une ingérence dans l’exercice du droit de la requérante tel que protégé par l’article 10 de la Convention. La Cour observe que par une pétition du 29 juillet 2015, tous les députés du HDP, y compris la requérante, ont demandé la levée de leurs immunités parlementaires. Cependant, le 3 août 2015, le bureau de l’Assemblée nationale a signalé que le simple fait qu’un député demandait la levée de son immunité parlementaire était insuffisant pour la mettre à exécution. En conséquence, la Cour estime que la pétition ne peut pas changer son raisonnement relatif à la levée de l’immunité parlementaire de la requérante à l’issue de la modification constitutionnelle du 20 mai 2016. Souscrivant à l’analyse faite par la Grande Chambre, la Cour conclut donc à la violation de l’article 10 de la Convention.

CEDH

RECEVABILITE

47.  La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes, qui doivent être à la fois relatives aux violations incriminées, disponibles et adéquates (Selahattin Demirtaş (no 2), précité, § 205). Elle réaffirme également qu’il incombe au Gouvernement excipant du non-épuisement de convaincre la Cour que le recours était effectif et disponible tant en théorie qu’en pratique à l’époque des faits, c’est-à-dire qu’il était accessible, susceptible d’offrir au requérant le redressement de ses griefs et qu’il présentait des perspectives raisonnables de succès (voir, notamment, Selmouni c. France [GC], no 25803/94, § 76, CEDH 1999‑V, Sejdovic c. Italie [GC], no 56581/00, § 46, CEDH 2006-II, Vučković et autres c. Serbie (exception préliminaire) [GC], nos 17153/11 et 29 autres, § 74, 25 mars 2014, et Gherghina c. Roumanie [GC] (déc.), no 42219/07, § 85, 9 juillet 2015). Cette charge de preuve une fois acquittée, c’est au requérant qu’il revient d’établir que le recours évoqué par le Gouvernement a en fait été employé ou bien, pour une raison quelconque, qu’il n’était ni adéquat ni effectif compte tenu des faits de la cause ou encore que certaines circonstances particulières le dispensaient de cette obligation (Akdivar et autres c. Turquie, 16 septembre 1996, § 68, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV, et Molla Sali, précité, § 89).

48.  En l’occurrence, la Cour observe qu’aux termes de l’article 45 § 3 de la loi no 6216, un recours individuel formé devant la Cour constitutionnelle ne peut être introduit directement contre les actes législatifs. Autrement dit, une personne qui soutient qu’elle est lésée par une loi, y compris les lois constitutionnelles, comme en l’espèce, ne peut pas directement saisir la Cour constitutionnelle d’un recours individuel. En effet, le deuxième paragraphe de la loi susmentionnée prévoit que le recours individuel peut être introduit pour l’acte, la voie de fait ou la négligence dénoncés.

49.  La Cour relève qu’il ressort également de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle que les actes législatifs ne peuvent pas faire l’objet d’un recours individuel devant la Cour constitutionnelle étant donné que les lois ne peuvent pas, selon la haute juridiction, violer les droits des individus à moins qu’elles aient été appliquées par un autre acte (Ali Kemal Renklioğlu, no 2012/171, § 16, 12 février 2013). Dans ce contexte, une personne ne peut saisir la Cour constitutionnelle d’un recours individuel contre un acte législatif, mais elle peut introduire un recours contre un acte, une action ou une négligence appliquant l’acte législatif (voir la jurisprudence de la Cour constitutionnelle Süleyman Erte, no 2013/469, § 17, 16 avril 2013, et Serkan Acar, no 2013/1613, § 37, 2 octobre 2013).

50.  En l’espèce, la Cour observe que le Gouvernement, se référant à la décision de la Cour constitutionnelle dans l’affaire Büyük Birlik Partisi et Saadet Partisi (précitée), soutient que, dans des circonstances exceptionnelles, lorsqu’un requérant prouve que les mesures générales sont susceptibles de le viser personnellement, la Cour constitutionnelle peut déclarer recevable le recours individuel formé par le requérant et examiner le bien-fondé de celui-ci. Or la Cour observe que, dans l’affaire susmentionnée, la Cour constitutionnelle a expressément indiqué que la voie de recours individuel n’était pas prévue pour alléguer l’inconstitutionnalité d’une réglementation. En effet, aux paragraphes 35 et 36 de sa décision, la haute juridiction a précisé qu’elle ne pouvait être saisie d’un recours individuel contre une loi. Les requérants doivent donc introduire leurs recours contre les actes, les actions ou les négligences dans le contexte de l’application de l’acte législatif. Comme les partis requérants soulevaient leurs griefs en raison de l’acte appliquant la loi, la Cour constitutionnelle a estimé qu’ils pouvaient se prétendre victime d’une violation alléguée.

51.  La Cour observe qu’en l’espèce, la requérante allègue avant tout que la levée de son immunité parlementaire par la modification constitutionnelle du 20 mai 2016 a violé son droit à la liberté d’expression. Dans ce contexte, elle se plaint directement d’une disposition constitutionnelle, laquelle a, selon elle, constitué une violation de l’article 10 de la Convention. À ce titre, la Cour relève qu’un recours individuel exercé devant la Cour constitutionnelle ne pouvait pas aboutir pour un tel grief et le Gouvernement n’a fourni aucune décision interne indiquant le contraire.

52.  La Cour conclut dès lors qu’il y avait des circonstances spéciales libérant la requérante de son obligation d’épuiser la voie de recours individuel devant la Cour constitutionnelle. Il convient donc de rejeter cette exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement.

FOND

66.  À titre liminaire, la Cour rappelle que l’objet d’une affaire devant elle demeure délimitée par les faits tels qu’exposés par un requérant. Si la Cour venait à se prononcer sur la base des faits non visés par le grief, elle statuerait au-delà de l’objet de l’affaire et outrepasserait sa compétence en tranchant des questions qui ne lui auraient pas été « soumises », au sens de l’article 32 de la Convention (Radomilja et autres c. Croatie [GC], nos 37685/10 et 22768/12, § 123, 20 mars 2018). Il va sans dire que la Cour ne peut recourir au principe jura novit curia pour rendre un arrêt où elle statuerait au-delà (ultra petita) ou en dehors (extra petita) de ce qui lui a été soumis (ibidem § 125). Dès lors, l’objet d’une affaire « soumise » à la Cour dans l’exercice du droit de recours individuel est délimité par le grief soumis par le requérant. La Cour ne peut pas se prononcer sur la base de faits non visés par le grief car cela reviendrait à statuer au-delà de l’objet de l’affaire ou, autrement dit, à trancher des questions qui ne lui auraient pas été « soumises » au sens de l’article 32 de la Convention (ibidem, § 126). C’est en se fondant sur ces considérations que la Cour examinera les circonstances de l’espèce. À cet égard, elle relève que, pour étayer ses allégations, la requérante se réfère à des faits non visés par les griefs soumis à la Cour dans son formulaire de requête, comme la poursuite pénale engagée à son encontre. Au vu des principes jurisprudentiels susmentionnés, la Cour souligne qu’elle limitera son appréciation aux seuls faits dont il est tiré griefs, à savoir la levée de l’immunité parlementaire de la requérante par la modification constitutionnelle du 20 mai 2016 au regard des droits garantis par l’article 10 de la Convention, sans examiner les détails de la procédure pénale engagée contre la requérante.

67.  La Cour rappelle les principes découlant de sa jurisprudence concernant la liberté d’expression des parlementaires, tels qu’ils ont été exposés dans son arrêt Selahattin Demirtaş (no 2) (précité, §§ 242-245). Dans ladite affaire, la Cour avait indiqué qu’il ressortait de la motivation de la modification constitutionnelle que celle-ci était prévue car, « [a]lors que la Turquie [menait] contre le terrorisme la lutte la plus vigoureuse et la plus intense de son histoire, certains députés, avant ou après leur élection, [avaient] fait des discours soutenant moralement le terrorisme », ce qui avait « suscité l’indignation au sein de l’opinion publique » (voir le paragraphe 10 ci-dessus). La modification constitutionnelle avait donc pour but de limiter le discours politique des parlementaires touchés par celle-ci (ibidem, § 246). Elle avait également constaté que la combinaison de plusieurs mesures, y compris la levée de l’immunité parlementaire du requérant par la modification constitutionnelle du 20 mai 2016, s’analysait en une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression découlant de l’article 10 de la Convention (ibidem, § 247). À la lumière de cette jurisprudence, la Cour estime que la levée de l’immunité parlementaire de la requérante par le biais de la modification constitutionnelle en question constitue en soi une ingérence dans l’exercice du droit de la requérante tel que protégé par l’article 10 de la Convention.

68.  Il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une telle ingérence doit être « prévue par la loi », poursuivre l’un ou plusieurs des buts légitimes énumérés au paragraphe 2 de l’article 10 et être « nécessaire dans une société démocratique » (Karácsony et autres c. Hongrie [GC], nos 42461/13 et 44357/13, § 121, 17 mai 2016).

69.  En ce qui concerne la prévisibilité de la modification constitutionnelle du 20 mai 2016, la Cour rappelle les constatations suivantes de l’arrêt de Grande Chambre dans l’affaire Selahattin Demirtaş (no 2) (références omises) :

« 264.  (...) la Cour estime que la modification constitutionnelle du 20 mai 2016 pose en elle-même un problème de prévisibilité. Le second paragraphe de l’article 83 de la Constitution, dans sa version non modifiée, prévoit l’inviolabilité parlementaire, qui met les élus du peuple à l’abri de toute arrestation, détention ou procédure judiciaire pendant leur mandat parlementaire, sauf autorisation de l’Assemblée nationale. Il s’agit là d’une protection temporaire, ce qui veut dire qu’une procédure pénale peut suivre son cours normal après l’expiration du mandat d’un parlementaire.

265.  Le deuxième paragraphe de l’article 83 de la Constitution ne prévoit que deux exceptions au principe d’inviolabilité parlementaire : i)  les cas de flagrant délit ; et ii)  les cas indiqués à l’article 14 de la Constitution, à condition que les poursuites pénales aient été entamées avant les élections. Étant donné que la situation du requérant ne relevait d’aucune de ces exceptions, sans la modification constitutionnelle les autorités nationales auraient dû demander la levée de l’immunité parlementaire de l’intéressé pour pouvoir engager une procédure pénale contre lui.

266.  La Constitution turque prévoit des garanties procédurales contre les demandes relatives à la levée de l’immunité d’un parlementaire. Selon le deuxième paragraphe de l’article 83 de la Constitution, un député ne peut être arrêté, interrogé, détenu ou jugé que lorsque l’Assemblée nationale prend une décision de lever l’immunité parlementaire. À cette fin, l’Assemblée nationale doit procéder à un examen individualisé de la situation du député concerné, lui assurant ainsi la possibilité de se défendre devant le Parlement. En outre, aux termes de l’article 85 de la Constitution, le député concerné ou un autre député peuvent faire appel auprès de la Cour constitutionnelle contre une décision de l’Assemblée nationale de lever une immunité, dans un délai de sept jours à compter de la date de la décision. La Cour constitutionnelle doit se prononcer sur cet appel dans un délai de quinze jours. Elle peut annuler la décision du Parlement si elle estime que celle-ci est contraire à la Constitution, à la loi ou au règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

267.  Aux termes de la modification constitutionnelle, la disposition contenue dans la première phrase du deuxième paragraphe de l’article 83 de la Constitution, qui prévoit qu’aucun député accusé d’avoir commis un délit avant ou après les élections ne peut être arrêté, interrogé, détenu ou jugé sans décision de l’Assemblée nationale, ne s’applique pas aux députés visés, dont le requérant. C’est donc le cadre législatif normal qui est applicable, sans que les parlementaires en question bénéficient d’un statut privilégié par rapport aux citoyens ordinaires. Ainsi, comme la Cour constitutionnelle l’a dit dans son arrêt no 2016/117 rendu le 3 juin 2016, les parlementaires concernés n’ont pas de droit d’appel contre cette modification, dont le contrôle de constitutionnalité n’est possible que suivant la procédure décrite à l’article 148 de la Constitution.

268.  Aux termes du préambule général de la modification constitutionnelle, l’objet de celle-ci est de répondre à l’indignation du public concernant les déclarations de certains députés soutenant émotionnellement et moralement le terrorisme, l’appui et l’aide que certains députés apportent à des membres d’organisations terroristes et les appels à la violence lancés par certains députés. De plus, dans son avis sur la suspension du deuxième paragraphe de l’article 83 de la Constitution, la Commission de Venise relève qu’à l’issue de cette modification les déclarations à caractère politique des députés sont devenues passibles de sanctions pénales, sans que les intéressés puissent bénéficier des garanties constitutionnelles prévues aux articles 83 et 85 de la Constitution. En effet, en raison de cette modification, l’Assemblée nationale n’était plus tenue de procéder à un examen individualisé des cas des députés visés, et cela au détriment des droits des parlementaires reconnus par la Constitution. Aux yeux de la Cour, la modification en question a créé une situation imprévisible pour les députés concernés.

269.  En outre, la Cour considère, toujours à l’instar de la Commission de Venise, qu’il s’agissait en l’espèce d’une modification ad hoc, ponctuelle et ad hominem sans précédent dans la tradition constitutionnelle turque. Il ressort de la motivation de la modification constitutionnelle que celle-ci visait expressément certaines déclarations spécifiques de députés, surtout ceux de l’opposition. À ce propos, la Cour a déjà dit que les lois visant uniquement des individus donnés sont contraires à l’état de droit. En effet, après l’adoption de cette modification, l’Assemblée nationale a, d’un côté, conservé le régime de l’immunité tel qu’établi par les articles 83 et 85 de la Constitution et, de l’autre, rendu ce régime inapplicable à l’égard de certains députés identifiables en utilisant une formulation générale et objective. Dans ce contexte, la Cour souscrit pleinement au constat clair de la Commission de Venise selon lequel il s’agit là d’une « utilisation abusive de la procédure de modification de la Constitution ». Aux yeux de la Cour, eu égard à la pratique et à la tradition parlementaires turques, un député ne pouvait raisonnablement s’attendre à ce que, au cours de son mandat parlementaire, une telle procédure fût introduite, affaiblissant par là même la liberté d’expression des membres de l’Assemblée nationale.

270.  Il ressort de la jurisprudence de la Cour que la condition de prévisibilité se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la législation pertinente et au besoin à l’aide de l’interprétation qui en est donnée par les tribunaux, quels actes et omissions engagent sa responsabilité. Or, en l’espèce, eu égard au libellé des deux premiers paragraphes de l’article 83 de la Constitution et à l’interprétation ou plutôt à l’absence d’interprétation de cette disposition par les juridictions nationales, la Cour estime que l’ingérence dans l’exercice de la liberté d’expression du requérant n’était pas « prévue par la loi » en ce qu’elle ne répondait pas à l’exigence de prévisibilité, car lorsqu’il défendait une opinion politique l’intéressé pouvait légitimement s’attendre à bénéficier du cadre juridique constitutionnel en place offrant la protection de l’immunité pour le discours politique et des garanties procédurales constitutionnelles. »

70.  En l’occurrence, la Cour observe que par une pétition du 29 juillet 2015, tous les députés du HDP, y compris la requérante, ont demandé la levée de leurs immunités parlementaires. Cela étant, le 3 août 2015, le bureau de l’Assemblée nationale a signalé que le simple fait qu’un député demandait la levée de son immunité parlementaire n’était pas suffisant pour la faire. En conséquence, la Cour estime que la pétition en question ne peut pas changer son raisonnement relatif à la levée de l’immunité parlementaire de la requérante à l’issue de la modification constitutionnelle du 20 mai 2016.

71.  Partant, en soulignant l’analyse faite par la Grande Chambre, en particulier le paragraphe 269 de l’arrêt, la Cour souscrit au raisonnement et à la conclusion de la Grande Chambre qui sont également pertinents pour la requérante. Elle conclut donc à la violation de l’article 10 de la Convention.

72.  Cette conclusion rend inutile l’examen de la question de savoir si les ingérences poursuivaient un ou plusieurs des buts légitimes énumérés au paragraphe 2 de l’article 10 et étaient « nécessaires dans une société démocratique ».

Kılıçdaroğlu c. Turquie du 27 octobre 2020 requête n° 16558/18

Violation article 10 : Erdogan condamné par la CEDH. Condamnation civile du leader du parti principal de l’opposition, Kemal Kılıçdaroğlu : violation de la liberté d’expression

10  Liberté d’expression • Condamnation civile du leader du principal parti d’opposition pour atteinte à la réputation du Premier ministre dans deux discours politiques tenus dans l’enceinte du parlement • Propos relevant d’un style politique et s’inscrivant dans un débat d’intérêt général relatif à divers sujets d’actualité • Omission de replacer les propos dans le contexte et la forme dans lesquels ils avaient été exprimés • Indemnités d’un montant important • Juridictions nationales n’ayant pas tenu compte dans une juste mesure des critères pertinents énoncés dans la jurisprudence de la Cour

L’affaire concerne la condamnation du leader du parti principal de l’opposition (Kemal Kılıçdaroğlu) au paiement de dommages et intérêts pour avoir porté atteinte à la réputation du Premier ministre de l’époque (Recep Tayyip Erdoğan) en raison de deux discours qu’il avait prononcés en 2012 dans l’enceinte parlementaire. Pour la Cour, les deux discours concernaient des sujets d’intérêt général liés, notamment, à des affaires judiciaires relatives à des allégations d’abus de confiance, à une tragédie humaine provoquée par un bombardement de l’aviation turque et à la construction de centrales hydroélectriques. Il était donc naturel que, en tant que personnage politique de premier rang, le Premier ministre vît ses paroles, ses faits et ses gestes être placés sous le contrôle sévère de l’un de ses principaux concurrents politiques. Par ailleurs, les deux discours concernaient des sujets d’actualité ; ils ne visaient pas directement la vie privée du Premier ministre ; et ils reposaient sur certains éléments factuels. D’ailleurs, M. Kılıçdaroğlu les a tenus en sa qualité d’élu dans l’enceinte parlementaire. À cet égard, la Cour rappelle que, précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple. La Cour précise aussi que certains termes, que M. Kılıçdaroğlu avait employés dans le cadre de la polémique avec le Premier ministre, consistaient en des attaques virulentes, formulées sur un ton accusateur. Pour la Cour, même si le « mépris » contenu dans certains propos ne puisse être négligé, ces propos pourraient être vus plutôt comme un style provocateur destiné à déclencher une polémique autour de l’attitude prétendument adoptée sur le plan politique par le destinataire des propos en question. Ils pourraient également être admis comme des invectives politiques que les élus politiques s’autorisent lors de leurs échanges. La Cour considère également que le rôle des juridictions internes dans une telle procédure ne consiste pas à indiquer au requérant le « style » à employer lorsque celui-ci exerce son droit de critique, même de manière acerbe. Elles sont plutôt appelées à examiner si le contexte de l’affaire, l’intérêt du public et l’intention de l’auteur des propos litigieux justifiaient l’éventuel recours à une dose de provocation ou d’exagération. La Cour note enfin que le montant des indemnités était important et susceptible de dissuader d’autres personnes de critiquer les hommes politiques dans le contexte d’un débat sur une question présentant un intérêt public. Par conséquent, la Cour juge que les juridictions nationales n’ont pas tenu compte dans une juste mesure des principes et critères de mise en balance entre le droit au respect de la vie privée (du Premier ministre) et le droit à la liberté d’expression (de M. Kılıçdaroğlu) définis par la jurisprudence de la Cour.

FAITS

Le requérant, Kemal Kılıçdaroğlu, est un ressortissant turc né en 1948. Il réside à Ankara. Il est le président du parti principal d’opposition (Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) : Parti républicain du peuple). Le 31 janvier 2012 et le 7 février 2012, M.Kılıçdaroğlu, en sa qualité du chef du CHP, tint respectivement un discours lors de la réunion du groupe parlementaire de son parti. Les discours des 31 janvier et 7 février 2012 portaient sur divers sujets d’actualité, à savoir entre autres, les décisions de justice rendues à l’encontre de protestataires ayant mené des actions contre les projets de centrales hydroélectriques de Tortum (district d’Erzurum, Turquie), l’affaire judiciaire Deniz Feneri, l’événement d’Uludere, une procédure judiciaire devant le Conseil d’État, etc. Dans ses deux discours, M. Kılıçdaroğlu critiqua le Premier ministre de l’époque. Le 1 er mars 2012, le Premier ministre engagea deux actions civiles en dommages et intérêts à l’encontre de M. Kılıçdaroğlu, estimant avoir subi une atteinte à son honneur personnel et professionnel ainsi qu’à sa réputation. Le 23 octobre 2012, le tribunal de grande instance d’Ankara rendit deux jugements, condamnant M. Kılıçdaroğlu au paiement de 5 000 livres turques dans chacune des procédures, pour le dommage moral causé à la réputation du Premier ministre. Le pourvoi en cassation de M. Kılıçdaroğlu fut rejeté et son recours individuel devant la Cour constitutionnelle aboutit à un arrêt de non-violation de son droit à la liberté d’expression.

Article 10 (liberté d’expression)

La Cour estime que la condamnation civile de M. Kılıçdaroğlu constitue une ingérence dans son droit à l’exercice de sa liberté d’expression. Elle relève que l’ingérence était prévue par la loi (articles 24 et 25 du code civil et article 58 du code des obligations) et qu’elle poursuivait un but légitime : la protection de la réputation ou des droits d’autrui.

En ce qui concerne la nécessité de l’ingérence dans une société démocratique, la Cour constate que les deux discours concernaient des sujets d’intérêt général liés, notamment, à des affaires judiciaires relatives à des allégations d’abus de confiance, à une tragédie humaine provoquée par un bombardement de l’aviation turque et à la construction de centrales hydroélectriques. Par ailleurs, comme la Cour constitutionnelle l’a relevé, de tels sujets portaient sur des problèmes politiques. Il était donc naturel que, en tant que personnage politique de premier rang, le Premier ministre vît ses paroles, ses faits et ses gestes être placés sous le contrôle sévère de l’un de ses principaux concurrents politiques. En outre, M. Kılıçdaroğlu a tenu ces discours en sa qualité d’élu dans l’enceinte parlementaire. Or, précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple. À cet égard, la Cour rappelle qu’un homme politique s’expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes, et que l’article 10 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politiques ou des questions d’intérêt général. De surcroît, les deux discours concernaient des sujets d’actualité et ne visaient pas directement la vie privée du Premier ministre. Or, les juridictions nationales ont estimé que, même si les discours en cause étaient à caractère politique, le « style » de M. Kılıçdaroğlu – considéré comme injurieux – n’était pas protégé par la loi et certains de ses propos constituaient une attaque à la réputation de la personne du Premier ministre. La Cour précise que, même en supposant – comme l’ont fait les juridictions internes en l’espèce – que le langage et les expressions utilisés dans les deux discours litigieux étaient provocateurs et inélégants et que certaines expressions pouvaient légitimement être qualifiées d’offensantes, il était cependant essentiellement question de jugements de valeur et non d’imputations de fait concrètes. Cependant, cet élément n’a pas été pris en considération par les juridictions civiles qui n’ont procédé à aucune analyse sur la question de savoir si les expressions litigieuses reposaient sur une base factuelle suffisante. Par ailleurs, les propos litigieux étaient en rapport direct avec de nombreux sujets d’actualités commentés par M. Kılıçdaroğlu dans ses deux discours et on peut observer qu’ils reposaient sur certains éléments factuels. La Cour accorde du poids au fait que M. Kılıçdaroğlu ait soutenu dans ses mémoires présentés aux juridictions nationales que ces propos reposaient sur une base factuelle. Cette circonstance n’a cependant pas fait partie du débat au plan interne. La Cour observe aussi que M. Kılıçdaroğlu a choisi de véhiculer ses critiques virulentes, colorées par ses propres opinions et perceptions politiques, en utilisant un style plutôt antagoniste, d’après ses dires, en réponse aux propos tenus par le demandeur à l’instance (le Premier ministre). Selon la jurisprudence de la Cour, même si tout individu qui s’engage dans un débat public d’intérêt général est tenu au respect de la réputation et des droits d’autrui, il lui est cependant permis de recourir à une certaine dose d’exagération, voire de provocation. En particulier, les propos tenus par M. Kılıçdaroğlu dans ses deux discours politiques devaient être regardés comme faisant partie de son style politique et ils s’inscrivaient dans un débat d’intérêt général relatif à divers sujets d’actualité. Ces propos pourraient également être admis comme des invectives politiques que les élus politiques s’autorisent lors de leurs échanges. Ainsi, les juridictions internes ont omis de replacer les propos litigieux dans le contexte et la forme dans lesquels ils avaient été exprimés. En particulier, elles n’ont aucunement distingué entre « faits » et « jugements de valeur » mais ont uniquement recherché si les termes employés dans les discours étaient susceptibles de porter atteinte à la personnalité et la réputation du demandeur (le Premier ministre). Or le rôle des juridictions internes dans une telle procédure ne consiste pas à indiquer à l’intéressé le style à employer lorsque celui-ci exerce son droit de critique, même de manière acerbe. Elles sont plutôt appelées à examiner si le contexte de l’affaire, l’intérêt du public et l’intention de l’auteur des propos litigieux justifiaient l’éventuel recours à une dose de provocation ou d’exagération. Enfin, M. Kılıçdaroğlu a été condamné à payer une indemnité dont le montant était important et susceptible de dissuader d’autres personnes de critiquer les hommes politiques dans le contexte d’un débat sur une question présentant un intérêt public. Par conséquent, la Cour conclut que les juridictions nationales n’ont pas tenu compte dans une juste mesure des principes et critères de mise en balance entre le droit au respect de la vie privée (du Premier ministre) et le droit à la liberté d’expression (de M. Kılıçdaroğlu) définis par la jurisprudence de la Cour. Il y a donc eu violation de l’article 10 de la Convention.

CEDH

Sur l’existence d’une ingérence

36.  La Cour estime que la sentence prononcée par le tribunal de grande instance d’Ankara dans ses décisions rendues le 23 octobre 2012, par laquelle celui-ci a reconnu la responsabilité du requérant à raison d’une atteinte portée à la réputation du demandeur à l’instance (en l’occurrence le Premier ministre de l’époque) et a condamné l’intéressé à payer une certaine somme pour le préjudice moral causé par ladite atteinte, en application des articles 24 et 25 du code civil, s’analysait en une ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté d’expression protégé par le paragraphe premier de l’article 10 de la Convention (voir, Medžlis Islamske Zajednice Brčko et autres c. Bosnie-Herzégovine [GC], no 17224/11, § 66, CEDH 2017, Novaya Gazeta Milashina c. Russie, no 45083/06, § 53, 3 octobre 2017, Verlagsgruppe Droemer Knaur GmbH & Co. KG c. Allemagne, no 35030/13, § 36, 19 octobre 2017 et Falzon c. Malte, no 45791/13, § 50, 20 mars 2018).

37.  Il convient ici de souligner que, pour être justifiée au regard du deuxième paragraphe de cet article, pareille ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un ou plusieurs buts légitimes et être nécessaire dans une société démocratique pour atteindre ce ou ces buts.

2. Sur le point de savoir si l’ingérence était prévue par la loi

38.  La Cour rappelle que les mots « prévue par la loi » contenus au second paragraphe de l’article 10 de la Convention non seulement imposent que la mesure incriminée ait une base légale en droit interne, mais aussi visent la qualité de la loi en cause : ainsi, celle-ci doit être accessible aux justiciables et prévisible dans ses effets (Rotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, § 52, CEDH 2000‑V, et Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 30, CEDH 2004‑I).

39.  En l’espèce, les parties ne contestent pas que l’ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté d’expression reposait sur une base légale en droit interne, à savoir les articles 24 et 25 du code civil et l’article 58 du code des obligations, ni que la législation en cause était accessible ou suffisamment prévisible aux fins de l’article 10 § 2 de la Convention. La Cour constate avec les parties que l’ingérence était prévue par la loi.

3. Sur le point de savoir si l’ingérence poursuivait un but légitime

40.  Les parties ne contestent pas que l’ingérence à l’origine du grief poursuivait un but légitime, en l’occurrence celui de protéger la « réputation ou [l]es droits d’autrui ». La Cour ne voit aucune raison de conclure autrement sur ce point.

4. Sur le point de savoir si l’ingérence était nécessaire dans une société démocratique

41.  Il reste à déterminer si l’ingérence en cause était « nécessaire dans une société démocratique », ce qui constitue la question centrale en jeu en l’espèce. Pour ce faire, la Cour doit rechercher si les juridictions nationales ont ménagé un juste équilibre entre, d’une part, le droit du requérant à la liberté d’expression découlant de l’article 10 de la Convention et, d’autre part, le droit du demandeur à l’instance à la protection de sa réputation.

a)  Principes généraux

42.  La Cour rappelle les principes découlant de sa jurisprudence en matière de protection de la vie privée et de liberté d’expression, lesquels sont résumés notamment dans l’arrêt Couderc et Hachette Filipacchi Associés c. France ([GC], no 40454/07, §§ 83-93, CEDH 2015 (extraits)). Par ailleurs, les principes généraux permettant d’apprécier la nécessité d’une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression ont été résumés récemment dans les arrêts Morice c. France ([GC], no 29369/10, § 124, 23 avril 2015) et Pentikäinen c. Finlande ([GC], no 11882/10, § 87, 20 octobre 2015), et réitérés dans l’arrêt Medžlis Islamske Zajednice Brčko et autres, précité, §§ 75-79). Ils ont également été exposés dans les arrêts Delfi AS c. Estonie ([GC], no 64569/09, § 131-139, CEDH 2015) et Bédat c. Suisse ([GC], no 56925/08, § 48, CEDH 2016).

43.  S’agissant de la nature des propos susceptibles de porter atteinte à la réputation d’une personne, la Cour distingue traditionnellement entre faits et jugements de valeur. Si la matérialité des premiers peut se prouver, l’exactitude des seconds n’a pas à être démontrée. Lorsqu’une déclaration s’analyse en un jugement de valeur, la proportionnalité de l’ingérence peut être fonction de l’existence d’une base factuelle suffisante car, faute d’une telle base, un jugement de valeur peut lui aussi se révéler excessif (voir, par exemple, Morice, précité, § 126). De surcroît, dans le contexte d’une procédure pour diffamation ou injure, la Cour doit mettre en balance un certain nombre de facteurs supplémentaires lorsqu’elle apprécie la proportionnalité de la mesure incriminée. Tout d’abord, s’agissant de l’objet des propos litigieux, la Cour rappelle que les limites de la critique admissible à l’égard d’un homme politique, visé en cette qualité, sont plus larges qu’à l’égard d’un simple particulier : à la différence du second, le premier s’expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes, tant par les journalistes que par la masse des citoyens ; il doit, par conséquent, montrer une plus grande tolérance (Couderc et Hachette Filipacchi Associés, précité, §§ 117-121, Lingens c. Autriche, 8 juillet 1986, § 42, série A no 103 ; voir aussi, Kapsis et Danikas c. Grèce, no 52137/12, § 35, 19 janvier 2017).

44.  En outre, il convient de rappeler que le droit à la protection de la réputation est un droit qui relève, en tant qu’élément du droit au respect de la vie privée, de l’article 8 de la Convention. La notion de « vie privée » est une notion large, non susceptible d’une définition exhaustive, qui recouvre également l’intégrité physique et morale de la personne. Cependant, pour que l’article 8 entre en ligne de compte, l’atteinte à la réputation personnelle doit présenter un certain niveau de gravité et avoir été effectuée de manière à causer un préjudice à la jouissance personnelle du droit au respect de la vie privée (A. c. Norvège, no 28070/06, § 64, 9 avril 2009, et Axel Springer AG c. Allemagne [GC], no 39954/08, § 83, 7 février 2012).

45.  Dans les cas où, conformément aux critères énoncés ci-avant, la finalité de la « protection de la réputation ou des droits d’autrui » fait entrer en jeu l’article 8, la Cour peut être appelée à vérifier si les autorités nationales ont ménagé un juste équilibre entre deux valeurs protégées par la Convention, à savoir, d’une part, la liberté d’expression garantie par l’article 10 et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée consacré par l’article 8. Les critères pertinents pour la mise en balance du droit à la liberté d’expression et du droit au respect de la vie privée sont les suivants : premièrement, la contribution à un débat d’intérêt général, deuxièmement, la notoriété de la personne visée et l’objet du reportage, troisièmement, le comportement antérieur de la personne concernée, quatrièmement, le mode d’obtention des informations et leur véracité, cinquièmement, le contenu, la forme et les répercussions de la publication et, sixièmement, la gravité de la sanction imposée (voir, par exemple, Axel Springer AG, précité, §§ 83 et 89 à 95, Von Hannover c. Allemagne (no 2) [GC], nos 40660/08 et 60641/08, §§ 108 et suivants, CEDH 2012, Couderc et Hachette Filipacchi Associés, précité, § 93, et Medžlis Islamske Zajednice Brčko et autres, précité, § 88). La Cour estime que les critères ainsi définis peuvent être transposés à la présente affaire, même si certains d’entre eux peuvent revêtir plus ou moins de pertinence eu égard aux circonstances particulières de l’espèce (Axel Springer SE et RTL Television GmbH c. Allemagne, no 51405/12, § 42, 21 septembre 2017, et Falzon c. Malte, no 45791/13, § 55, 20 mars 2018).

46.  Selon la jurisprudence constante de la Cour, la condition de « nécessité dans une société démocratique » commande de déterminer si l’ingérence litigieuse correspondait à un besoin social impérieux, si elle était proportionnée au but légitime poursuivi, et si les motifs fournis par les autorités nationales pour la justifier sont pertinents et suffisants (Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1), 26 avril 1979, § 62, série A no 30). La marge d’appréciation dont jouissent les autorités nationales pour déterminer s’il existe pareil « besoin » et quelles mesures doivent être adoptées pour y répondre n’est pas illimitée, elle va de pair avec un contrôle européen exercé par la Cour, qui doit dire en dernier ressort si une restriction se concilie avec la liberté d’expression telle que la protège l’article 10. Si la mise en balance à laquelle ont procédé les autorités nationales s’est faite dans le respect des critères établis dans la jurisprudence de la Cour, il faut des raisons sérieuses pour que celle-ci substitue son avis à celui des juridictions internes (Couderc et Hachette Filipacchi Associés, précité, § 92).

b)  Application de ces principes en l’espèce

47.  La Cour observe que le requérant - leader du principal parti d’opposition - a été condamné à payer une indemnité pour avoir porté atteinte à la réputation de la personne du Premier ministre à raison de deux discours tenus dans l’enceinte parlementaire.

48.  À cet égard, la Cour estime utile de souligner, à titre liminaire, que son rôle en l’espèce consiste avant tout à vérifier que les instances nationales dont le requérant conteste les décisions ont procédé à une juste pondération des droits en cause en statuant à l’aune des critères qu’elle a définis pour ce faire (paragraphe 45 ci-dessus). De même, dans son analyse, elle se doit, à l’instar des juridictions nationales, de prendre en compte l’intérêt du requérant, en tant que leader de l’opposition, à faire connaître au public son point de vue sur l’actualité et à exprimer ses critiques, en regard de l’intérêt du demandeur à l’instance, en tant que politicien et chef de l’exécutif, à voir sa réputation protégée et à être prémuni contre les insultes personnelles. Pour définir quelle est l’approche à appliquer au cas d’espèce, la Cour doit considérer l’ingérence litigieuse à la lumière de l’ensemble de l’affaire, y compris la forme sous laquelle les déclarations reprochées au requérant ont été communiquées, leur teneur et le contexte dans lequel l’intéressé les ont formulées (Medžlis Islamske Zajednice Brčko et autres, précité, § 78).

1. La contribution des discours litigieux à un débat d’intérêt général

49.  En l’espèce, les deux discours tenus par le président du principal parti d’opposition dans l’enceinte parlementaire concernaient des sujets d’intérêt général liés, notamment, à des affaires judiciaires relatives à des allégations d’abus de confiance, à une tragédie humaine provoquée par un bombardement de l’aviation turque et à la construction de centrales hydroélectriques. Comme la Cour constitutionnelle l’a relevé à juste titre, de tels sujets, abordés dans les discours litigieux, étaient des problèmes politiques et leur cadre demeurait dans la sphère politique de manière prédominante. Dès lors, il était naturel que, en tant que personnage politique de premier rang, le Premier ministre vît ses paroles ainsi que ses faits et gestes être placés sous le contrôle sévère du requérant, l’un de ses principaux concurrents politiques (voir le considérant no 62 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, paragraphe 20 ci‑dessus).

2. La qualité d’élus et d’hommes politiques du requérant et de la personne visée par les propos litigieux

50.  La Cour observe que le demandeur à l’instance dans les deux procédures en indemnisation mentionnées ci-avant était un politicien de très haut rang : il s’agissait en fait du Premier ministre turc. Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que les deux discours litigieux étaient manifestement à caractère politique, ayant été tenus par le leader du principal parti d’opposition. En effet, comme la Cour constitutionnelle l’a justement souligné, « les faits qui font l’objet de l’affaire [concernent] des personnalités politiques, qui sont des figures politiques » et « il est naturel que, en tant que politicien, [le demandeur] voie ses paroles ainsi que ces gestes être placés sous le contrôle sévère et rapproché du » requérant, « qui est l’un de ses concurrents politiques » (voir les considérants nos 61 et 62 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle). La Cour souscrit à ces considérations.

51.  Par ailleurs, le requérant a tenu ces discours en sa qualité d’élu dans l’enceinte parlementaire. Or précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple (Karácsony et autres c. Hongrie [GC], nos 42461/13 et 44357/13, § 137, 17 mai 2016, et Lacroix c. France, no 41519/12, § 43, 7 septembre 2017).

52.  La Cour rappelle notamment qu’un homme politique s’expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes, tant par les journalistes que par la masse des citoyens (voir, entre autres, Lingens, précité, § 42). De surcroît, l’article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politiques – dans lequel la liberté d’expression revêt la plus haute importance (Brasilier c. France, no 71343/01, § 41, 11 avril 2006) – ou des questions d’intérêt général (voir, entre autres, Sürek c. Turquie (no 1) [GC], no 26682/95, § 61, CEDH 1999-IV).

3. La nature des propos litigieux et leur base factuelle

53.  La Cour observe tout d’abord que les deux discours tenus par le requérant concernaient des sujets d’actualité et ne visaient pas directement la vie privée du demandeur (comparer avec Couderc et Hachette Filipacchi Associés, précité, § 126). Les juridictions nationales ont considéré que le requérant ne s’est pas limité à une critique politique, mais s’est livré à une attaque contre la réputation d’un homme politique. En effet, par deux jugements rendus le 23 octobre 2012, le tribunal de grande instance d’Ankara a conclu que certains propos tenus dans les deux discours en question devaient être perçus comme une attaque personnelle contre le demandeur à l’instance. Pour ce faire, le tribunal a tout d’abord distingué les paroles qu’il considérait comme injurieuses des autres déclarations des discours, puis il s’est penché sur celles qu’il considérait être une attaque personnelle pour déterminer si leur emploi était nécessaire ou non dans un discours au sein d’un dialogue politique. Le tribunal de grande instance a constaté que l’équilibre entre « le fond et la forme » avait été rompu et que, dès lors, le recours aux propos litigieux pour adresser des commentaires ou des appréciations au demandeur à l’instance ne s’était pas avéré nécessaire. Par conséquent, le tribunal de première instance a justifié l’ingérence en question en considérant principalement que le « style » du requérant n’était pas conforme à la loi (paragraphes 10 et 16 ci-dessus).

54.  Quant à la Cour constitutionnelle, la Cour note que, saisie d’un recours individuel, elle a confirmé la conclusion à laquelle le tribunal de grande instance était parvenu, même si elle a critiqué le raisonnement suivi par ce dernier (voir le considérant no 68 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, paragraphe 20 ci‑dessus). Aux yeux de la Cour constitutionnelle, il était « clair que les sujets abordés dans les discours [étaient] des problèmes politiques et que leur cadre demeur[ait] dans la sphère politique de manière prédominante ». Cependant, pour cette haute juridiction, il convenait de « reconnaître que certains des termes que le [requérant] a[vait] employés [dans le cadre] de la polémique avec le Premier ministre cont[enaient] des attaques personnelles. ». À cet égard, la Cour constitutionnelle a cité les propos suivants du requérant, prononcés lors de ses interventions dans l’enceinte parlementaire les 31 janvier et 7 février 2012 : d’une part, « [le Premier ministre] crée la zizanie », « provoque la haine », « fait du séparatisme » et « toi, tu n’es pas une personne pieuse », « tu es un marchand de religion », « [tu es] un individu qui exploite les croyances des personnes pieuses » (termes employés dans le premier discours) ; et, d’autre part, « manque de morale », « impertinent », « immoral », « Y a-t-il oui ou non une seule once de morale en toi ? » (termes employés dans le deuxième discours) (voir le considérant no 63 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle).

55.  La Cour relève que, pour la Cour constitutionnelle, ces propos ne pouvaient être considérés comme des critiques politiques mais plutôt comme une succession d’injures. Aux yeux de cette haute juridiction, le requérant n’avait « pas agi de manière conforme à ses devoirs et responsabilités, valables aussi pour lui, dans l’exercice de sa liberté d’expression » et, en outre, « ces paroles grossières, rabaissantes, humiliantes, exagérées, qui constitu[ai]ent des attaques personnelles » ne pouvaient être perçues comme une opinion dans un débat politique « car elles [avaient] dépassé les limites admissibles – et ce même si les parties et le cadre des discours demeur[ai]ent dans la sphère politique » (voir le considérant no 69 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle).

56.  Il ressort notamment du raisonnement de la Cour constitutionnelle que, pour les juridictions nationales, même si les discours en cause étaient à caractère politique, le « style » du requérant n’était pas protégé par la loi et certains propos constituaient une attaque à la réputation de la personne du Premier ministre.

57.  À cet égard, la Cour observe en premier lieu que, même en supposant, comme l’ont fait les juridictions internes en l’espèce, que le langage et les expressions utilisés dans les deux discours litigieux, notamment ceux mis en évidence dans les décisions de la juridiction de première instance, étaient provocateurs et inélégants et que certaines expressions pouvaient légitimement être qualifiées d’offensantes, il était cependant essentiellement question de jugements de valeur et non d’imputations de fait concrètes (comparer avec Keller, décision précitée, et voir notamment Tuşalp c. Turquie, nos 32131/08 et 41617/08, § 47, 21 février 2012). Elle note cependant que cet élément n’a pas été pris en considération par les juridictions civiles, qui n’ont procédé à aucune analyse sur la question de savoir si les expressions litigieuses reposaient sur une base factuelle suffisante (paragraphes 7 et 10 ci-dessus ; voir aussi l’opinion dissidente de la juge minoritaire à la Cour de cassation, paragraphe 15 ci-dessus). Quant à la Cour constitutionnelle, elle s’est contentée de souligner le caractère abstrait de certains propos sans se pencher de manière approfondie sur cette question.

58.  Certes, la Cour admet que, lorsqu’il s’agit d’allégations sur la conduite d’un tiers, il peut parfois s’avérer difficile, comme en l’espèce, de distinguer entre imputations de fait et jugements de valeur. Il n’en reste pas moins que même un jugement de valeur peut se révéler excessif s’il est totalement dépourvu de base factuelle (Cumpănă et Mazăre c. Roumanie [GC], no 33348/96, § 99, CEDH 2004 XI.

59.  Assurément, certaines des paroles du requérant donnaient l’impression aux auditeurs que le Premier ministre s’était immiscé dans les affaires judiciaires relatives aux allégations de corruption et tenait souvent des propos incorrects sur divers sujets d’actualité, et elles étaient de nature à emporter la conviction que celui-ci exploitait systématiquement les croyances religieuses sans respecter la diversité confessionnelle. Or, lorsqu’on examine les affirmations incriminées à la lumière des discours litigieux dans leur ensemble, force est de constater que ces expressions étaient en rapport direct avec de nombreux sujets d’actualités commentés par le requérant dans ses deux discours: entre autres, la construction d’une centrale hydraulique, l’affaire judiciaire Deniz Feneri - une affaire judiciaire importante -, le tragique événement d’Uludere, qui avait coûté la vie à trente-quatre personnes, une procédure judiciaire devant le Conseil d’État, etc. (voir, mutatis mutandis, Nadtoka c. Russie, no 38010/05, § 46, 31 mai 2016). En effet, compte tenu des sujets d’actualité abordés dans les discours litigieux, l’on peut observer que les propos litigieux reposaient sur certains éléments factuels (comparer avec Nilsen et Johnsen c. Norvège [GC], no 23118/93, § 51, CEDH 1999‑VIII). En outre, la Cour accorde du poids au fait que le requérant avait soutenu dans ses mémoires présentés aux juridictions nationales que ces propos reposaient sur une base factuelle (paragraphes 6 et 12 ci-dessus). Cette circonstance n’a cependant pas fait partie du débat au plan interne.

60.  Il est vrai que certains de ces termes, que le requérant avait employés dans le cadre de la polémique avec le Premier ministre, consistaient en des attaques virulentes, formulées sur un ton accusateur, tels les propos suivants : « [le Premier ministre] crée la zizanie », « provoque la haine », « fait du séparatisme » et « toi, tu n’es pas une personne pieuse », « tu es un marchand de religion », « [tu es] un individu qui exploite les croyances des personnes pieuses ».

61.  Ayant examiné les deux discours dans leur ensemble, la Cour observe que le requérant a choisi de véhiculer ses critiques virulentes, colorées par ses propres opinions et perceptions politiques, en utilisant un style plutôt antagoniste, d’après ses dires, en réponse aux propos tenus par le demandeur à l’instance (paragraphe 8 et 15 ci-dessus). Même si, comme l’a souligné la Cour constitutionnelle (voir le considérant no 69 de l’arrêt de la Cour constitutionnelle), le « mépris » contenu dans certains propos ne puisse être négligé, ceux-ci pourraient être vus plutôt comme un style provocateur destiné à déclencher une polémique autour de l’attitude prétendument adoptée sur le plan politique par le destinataire des propos en question. Ils pourraient également être admis comme des invectives politiques que les élus politiques s’autorisent lors de leurs échanges (voir, mutatis mutandis, Jerusalem c. Autriche, no 26958/95, § 40, CEDH 2001‑II, Roseiro Bento c. Portugal, no 29288/02, § 44, 18 avril 2006, et Athanasios Makris c. Grèce, no 55135/10, § 36, 9 mars 2017, voir également Lacroix, précité, § 44).

62.  À cet égard, la Cour tient à souligner que lorsqu’une quelconque forme d’expression a pour seul but d’insulter, une réaction appropriée ne constituerait pas, en principe, une violation de l’article 10 § 2 de la Convention (Skałka c. Pologne, no 43425/98, § 34, 27 mai 2003). Cela étant, le caractère grossier d’une expression n’est pas en soi décisif quand il dessert des buts purement stylistiques (Nadtoka, précité, § 46). Par ailleurs, l’emploi de certaines expressions vraisemblablement destinées à capter l’attention du public ne saurait en soi poser un problème au regard de la jurisprudence de la Cour (Couderc et Hachette Filipacchi Associés, précité, § 145 ; voir aussi, Flinkkilä et autres c. Finlande, no 25576/04, § 74, 6 avril 2010, et Pipi c. Turquie (déc.), no 4020/03, 15 mai 2009). L’utilisation de phrases vulgaires n’est pas non plus, en soi, décisive pour qu’une expression soit considérée comme offensante. Pour la Cour, le style fait partie de la communication en tant que forme d’expression et est, en tant que tel, protégé en même temps que le contenu de l’expression (Uj c. Hongrie, no 23954/10, § 20, 19 juillet 2011, voir aussi, mutatis mutandis, Jiménez Losantos c. Espagne, no 53421/10, § 50, 14 juin 2016).

63.  Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence constante de la Cour, même si tout individu qui s’engage dans un débat public d’intérêt général est tenu au respect de la réputation et des droits d’autrui, il lui est cependant permis de recourir à une certaine dose d’exagération, voire de provocation (voir, notamment, Mamère c. France, no 12697/03, § 25, CEDH 2006-XIII, ainsi que Lindon, Otchakovsky-Laurens et July c. France [GC], nos 21279/02 et 36448/02, § 56, CEDH 2007‑IV). En particulier, les propos tenus par le requérant dans ses deux discours politiques devaient être regardés comme faisant partie de son style politique et qu’ils s’inscrivaient dans un débat d’intérêt général relatif à divers sujets d’actualité.

64.  La Cour conclut par conséquent que les juridictions internes, dans leur examen de l’affaire, ont omis de replacer les propos litigieux dans le contexte et la forme dans lesquels ils avaient été exprimés (Tuşalp, précité, § 48). En particulier, celles-ci n’ont aucunement distingué entre « faits » et « jugements de valeur » mais ont uniquement recherché si les termes employés dans les discours en cause étaient susceptible de porter atteinte à la personnalité et la réputation du demandeur (voir, mutatis mutandis, I Avgi Publishing and Press Agency S.A. et Karis c. Grèce, no 15909/06, § 33, 5 juin 2008). Or le rôle de celles-ci dans une telle procédure ne consiste pas à indiquer à l’intéressé le style à employer lorsque celui-ci exerce son droit de critique, même de manière acerbe. Les tribunaux internes sont plutôt appelés à examiner si le contexte de l’affaire, l’intérêt du public et l’intention de l’auteur des propos litigieux justifiaient l’éventuel recours à une dose de provocation ou d’exagération (Kapsis et Danikas, précité, § 38).

4. La proportionnalité de la mesure en question

65.  Le dernier élément à prendre en compte est la sévérité de la sanction imposée au requérant. À cet égard, la Cour rappelle que la nature et la lourdeur de la peine infligée sont aussi des éléments à prendre en considération lorsqu’il s’agit de mesurer la proportionnalité d’une ingérence (Medžlis Islamske Zajednice Brčko et autres, précité, § 118, avec les références qui y sont citées).

66.  La Cour observe en l’espèce que, à l’issue des deux procédures civiles engagées par le demandeur à l’instance, le requérant a été condamné à payer non pas une indemnité symbolique, mais une indemnité conséquente de 10 000 TRY. Elle note tout d’abord que le fait que ces procédures étaient – comme le Gouvernement l’a indiqué – de nature civile, et non pas pénale, est sans incidence sur les considérations qu’elle a formulées ci-avant concernant la nécessité de l’ingérence (Tuşalp, précité, § 50). En outre, le montant des indemnités que le requérant a été condamné à payer était important et susceptible de dissuader d’autres personnes de critiquer les hommes politiques dans le contexte d’un débat sur une question présentant un intérêt public (ibidem ; voir aussi, mutatis mutandis, Cihan Öztürk c. Turquie, no 17095/03, § 33, 9 juin 2009).

5. Conclusion

67.  À la lumière des considérations qui précèdent, la Cour conclut que les juridictions nationales n’ont pas tenu compte dans une juste mesure, lorsqu’elles ont apprécié les circonstances soumises à leur examen, des principes et critères de mise en balance entre le droit au respect de la vie privée et le droit à la liberté d’expression définis par la jurisprudence de la Cour.

Partant, il y a eu violation de l’article 10 de la Convention.

GRANDE CHAMBRE

KARÁCSONY ET AUTRES c. HONGRIE du 17 mai 2016 requête 42461/13 et 44357/13

Violation de l'article 10, des députés hongrois sont sanctionnés par leur comportement devant le parlement hongrois. Cette sanction n'est pas impérative dans un Etat démocratique.

Le 30 avril 2013, en séance plénière de l’Assemblée, un député de l’opposition membre du Parti socialiste hongrois critiqua le Gouvernement et l’accusa de corruption en lien notamment avec la réorganisation du marché du tabac. MM. Karácsony et Szilágyi allèrent poser au centre de la salle une grande pancarte sur laquelle on pouvait lire « FIDESZ [le parti au pouvoir] voleur, tricheur et menteur », puis ils la placèrent à côté du siège du ministre.

Le 21 juin 2013, deux députées et membres du parti d’opposition LMP (« La politique peut être différente » accusèrent à leur tour le Gouvernement de corruption. Mme Lengyel posa sur la table du Premier ministre une petite brouette dorée remplie de terre, tandis que Mmes Szél et Osztolykán déroulaient devant la tribune du Président une banderole sur laquelle on pouvait lire « Distribuez les terres au lieu de les voler ! » ; Mme Lengyel s’exprimait à l’aide d’un porte‑voix

LA CEDH :

a) Y a-t-il eu une ingérence ?

120. La chambre a constaté que les amendes infligées aux requérants s’analysaient en une ingérence dans leur droit à la liberté d’expression garanti par l’article 10 de la Convention. Nulle partie ne le contestant, la Grande Chambre ne voit aucune raison de conclure autrement. Elle se bornera à ajouter que les requérants se sont surtout exprimés par des moyens de communication non verbaux, à savoir l’exposition d’une pancarte et de banderoles. Elle reviendra plus loin sur les circonstances particulières de la cause.

121. Une telle ingérence dans l’exercice par les requérants du droit à la liberté d’expression doit être « prévue par la loi », poursuivre l’un ou plusieurs des buts légitimes énumérés au paragraphe 2 de l’article 10 et être « nécessaire dans une société démocratique ».

b) L’ingérence était-elle prévue par la loi ?

122. En l’espèce, les parties divergent sur le point de savoir si l’ingérence dans la liberté d’expression des requérants était prévue par la loi. Ces derniers jugent vague l’expression employée à l’article 49 § 4 de la loi relative à l’Assemblée (« comportement gravement offensant pour l’autorité de l’Assemblée ou pour l’ordre au sein de celle-ci »). Ils ajoutent que, n’étant entrée en vigueur qu’en janvier 2013, cette disposition, en sa version modifiée, n’avait encore jamais été appliquée. Le Gouvernement soutient pour sa part que l’ingérence était fondée sur les dispositions de la loi relative à l’Assemblée.

123. La Cour rappelle que les mots « prévue par la loi » contenus au deuxième paragraphe de l’article 10 non seulement imposent que la mesure incriminée ait une base légale en droit interne, mais visent aussi la qualité de la loi en cause : ainsi, celle-ci doit être accessible aux justiciables et prévisible dans ses effets (voir, parmi d’autres précédents, Rotaru c. Roumanie [GC], no 28341/95, § 52, CEDH 2000-V, et Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 30, CEDH 2004-I). Toutefois, il appartient au premier chef aux autorités nationales, notamment aux tribunaux, d’interpréter et d’appliquer le droit interne (voir, parmi d’autres précédents, Waite et Kennedy c. Allemagne [GC], no 26083/94, § 54, CEDH 1999‑I, Korbely c. Hongrie [GC], no 9174/02, §§ 72-73, CEDH 2008, et Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano c. Italie [GC], no 38433/09, § 140, CEDH 2012).

124. L’une des exigences qui découlent de l’expression « prévue par la loi » est la prévisibilité. Ainsi, on ne peut considérer comme une « loi » au sens de l’article 10 § 2 qu’une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; en s’entourant au besoin de conseils éclairés, il doit être à même de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui peuvent découler d’un acte déterminé. Les conséquences n’ont pas besoin d’être prévisibles avec une certitude absolue. La certitude, bien que souhaitable, s’accompagne parfois d’une rigidité excessive ; or le droit doit pouvoir s’adapter aux changements de situation. Aussi beaucoup de lois se servent‑elles, par la force des choses, de formules plus ou moins vagues dont l’interprétation et l’application dépendent de la pratique (voir, par exemple, Lindon, Otchakovsky-Laurens et July c. France [GC], nos 21279/02 et 36448/02, § 41, CEDH 2007‑IV, Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano, précité, § 141, et Delfi AS c. Estonie [GC], no 64569/09, § 121, CEDH 2015).

125. Le niveau de précision de la législation interne – qui ne peut en aucun cas prévoir toutes les hypothèses – dépend dans une large mesure du contenu de la loi en question, du domaine qu’elle est censée couvrir et du nombre et du statut de ceux à qui elle s’adresse (Centro Europa 7 S.r.l. et Di Stefano, § 142, et Delfi AS, § 122, tous deux précités). La Cour a déjà dit que l’on pouvait attendre des professionnels, habitués à devoir faire preuve d’une grande prudence dans l’exercice de leur métier, qu’ils mettent un soin particulier à évaluer les risques qu’il comporte (Lindon, Otchakovsky-Laurens et July, précité, § 41, avec d’autres références).

126. La Cour constate que l’article 49 § 4 modifié de la loi relative à l’Assemblée encadre le comportement des députés au sein de celle-ci. Il apparaît que les requérants avaient pris part à l’examen de cette modification devant l’Assemblée. La spécificité de son mandat fait qu’un parlementaire n’est pas censé ignorer les règles disciplinaires qui visent à garantir le bon fonctionnement de son institution. Il est inévitable que de telles règles soient quelque peu vagues (« comportement gravement offensant ») et donnent matière à interprétation dans la pratique parlementaire. Des règles similaires à celles en vigueur en Hongrie existent dans de nombreux États européens et elles aussi sont libellées en termes tout aussi vagues (voir les exemples donnés au paragraphe 56 ci‑dessus). La Cour estime que, députés de profession, les requérants devaient être en mesure de prévoir, à un degré raisonnable, les conséquences susceptibles de découler de leur comportement, alors même que la disposition litigieuse n’avait jamais été appliquée auparavant (Kudrevičius et autres c. Lituanie [GC], no 37553/05, § 115, 15 octobre 2015, et, mutatis mutandis, sur le terrain de l’article 7 de la Convention, Huhtamäki c. Finlande, no 54468/09, § 51, 6 mars 2012, avec d’autres références).

127. Dès lors, la Cour conclut que l’article 49 § 4, dans sa version modifiée, de la loi relative à l’Assemblée présentait le niveau de précision voulu et que l’ingérence était ainsi « prévue par la loi ».

c) L’ingérence poursuivait-t-elle un but légitime ?

128. Les parties divergent quelque peu quant au but de l’ingérence en cause. Les requérants admettent qu’elle avait pour finalité de « garantir le bon fonctionnement de l’Assemblée » et se rattachait donc à la protection des droits d’autrui. Le Gouvernement estime quant à lui que l’ingérence poursuivait deux buts légitimes, à savoir la protection des droits d’autrui et la défense de l’ordre. Selon lui, le premier de ces buts englobait les droits des autres députés.

129. La Cour estime que l’ingérence poursuivait deux buts légitimes au sens de l’article 10 § 2 de la Convention, à savoir, premièrement, la « défense de l’ordre », puisqu’elle visait à prévenir les perturbations dans les travaux de l’Assemblée pour assurer le bon fonctionnement de celle-ci et, deuxièmement, la « protection des droits d’autrui », puisqu’elle visait à protéger les droits des autres députés.

d) L’ingérence était-elle nécessaire dans une société démocratique ?

130. Les requérants soutiennent que l’ingérence en question n’a pas satisfait à l’exigence de nécessité dans une société démocratique, tandis que le Gouvernement estime qu’elle était proportionnée aux buts légitimes poursuivis.

131. En l’espèce, la Cour est appelée pour la première fois à examiner la conformité à l’article 10 de la Convention de mesures disciplinaires internes dirigées contre des députés à cause de la façon dont ils s’étaient exprimés devant le parlement. Dans son analyse, elle devra donc tenir compte des principes régissant la liberté d’expression en général et de ceux se rapportant à l’exercice de la liberté d’expression au sein du parlement.

i. Principes généraux

α) Sur la liberté d’expression

132. Les principes généraux sur la base desquels s’apprécie la « nécessité dans une société démocratique » d’une ingérence dans la liberté d’expression sont bien établis dans la jurisprudence de la Cour et se résument comme suit (voir, parmi les précédents récents, Animal Defenders International c. Royaume-Uni [GC], no 48876/08, § 100, CEDH 2013 (extraits), et Delfi AS, précité, § 131) :

« i. La liberté d’expression constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique, l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun. Sous réserve du paragraphe 2 de l’article 10, elle vaut non seulement pour les « informations » ou « idées » accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent : ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de « société démocratique ». Telle que la consacre l’article 10, elle est assortie d’exceptions qui appellent toutefois une interprétation étroite, et le besoin de la restreindre doit se trouver établi de manière convaincante (...)

ii. L’adjectif « nécessaire », au sens de l’article 10 § 2, implique un « besoin social impérieux ». Les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour juger de l’existence d’un tel besoin, mais elle se double d’un contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l’appliquent, même quand elles émanent d’une juridiction indépendante. La Cour a donc compétence pour statuer en dernier lieu sur le point de savoir si une « restriction » se concilie avec la liberté d’expression que protège l’article 10.

iii. La Cour n’a point pour tâche, lorsqu’elle exerce son contrôle, de se substituer aux juridictions internes compétentes, mais de vérifier sous l’angle de l’article 10 les décisions qu’elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d’appréciation. Il ne s’ensuit pas qu’elle doive se borner à rechercher si l’État défendeur a usé de ce pouvoir de bonne foi, avec soin et de façon raisonnable : il lui faut considérer l’ingérence litigieuse à la lumière de l’ensemble de l’affaire pour déterminer si elle était « proportionnée au but légitime poursuivi » et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent « pertinents et suffisants » (...) Ce faisant, la Cour doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des règles conformes aux principes consacrés à l’article 10 et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents (...) »

β) Sur les garanties procédurales de la liberté d’expression

133. Outre les considérations ci-dessus, l’équité de la procédure et les garanties procédurales sont des éléments que, dans certaines circonstances, il faut parfois aussi prendre en considération lorsqu’il s’agit de mesurer la proportionnalité d’une ingérence dans l’exercice de la liberté d’expression (Association Ekin c. France, no 39288/98, § 61, CEDH 2001-VIII, Steel et Morris c. Royaume-uni, no 68416/01, § 95, CEDH 2005-II, Kyprianou c. Chypre [GC], no 73797/01, §§ 171 et 181, CEDH 2005-XIII, Saygılı et Seyman c. Turquie, no 51041/99, §§ 24-25, 27 juin 2006, Koudechkina c. Russie, no 29492/05, § 83, 26 février 2009, Lombardi Vallauri c. Italie, no 39128/05, § 46, 20 octobre 2009, Sanoma Uitgevers B.V. c. Pays-Bas [GC], no 38224/03, § 100, 14 septembre 2010, Cumhuriyet Vakfı et autres c. Turquie, no 28255/07, § 59, 8 octobre 2013, et Morice c. France [GC], no 29369/10, § 155, 23 avril 2015).

134. Dans son arrêt Association Ekin, qui concernait l’interdiction administrative de la diffusion et de la mise en vente d’un ouvrage « de provenance étrangère », la Cour a notamment jugé que les interdictions de ce type devaient s’inscrire dans un cadre légal efficace quant au contrôle juridictionnel contre les éventuels abus (Association Ekin, précité, § 58). Elle a relevé que, dans cette affaire, le Conseil d’État avait exercé un contrôle entier sur les motifs de l’interdiction – alors que jusque-là les juridictions administratives n’exerçaient qu’un contrôle restreint en la matière –, mais que la durée excessive de la procédure l’avait privé d’efficacité pratique. Elle a conclu que le contrôle exercé n’avait pas offert de garanties suffisantes contre les abus (ibidem, § 61).

135. Dans l’affaire Lombardi Vallauri, qui concernait le rejet de la candidature du requérant à un poste d’enseignant dans une université confessionnelle en raison de ses opinions présentées comme hétérodoxes, la Cour a jugé que, au cours de la procédure conduite devant le Conseil de faculté, l’intéressé n’avait pas bénéficié de garanties procédurales adéquates (Lombardi Vallauri, précité, §§ 46-48). Elle a également observé que, dans le cadre du recours introduit devant elles, les juridictions administratives internes avaient limité leur examen de la décision litigieuse au constat par le Conseil de faculté de l’existence du refus d’agrément de cette candidature par la congrégation, et relevé que le défaut de communication au requérant des raisons précises de ce refus excluait toute possibilité de débat contradictoire. La Cour en a conclu que le contrôle opéré n’avait pas été adéquat (ibidem, §§ 51 et 54).

136. Dans l’affaire Cumhuriyet Vakfı et autres, qui concernait l’interdiction à titre conservatoire de la publication d’un journal national, émise dans le cadre d’un procès civil afin de protéger les droits de la personnalité de son auteur, la Cour a jugé que les requérants n’avaient pas bénéficié de garanties suffisantes (Cumhuriyet Vakfı et autres, précité, § 75). Elle a tenu compte i) de la portée exceptionnellement étendue de l’interdiction, ii) de sa durée excessive, iii) du défaut de motivation de cette mesure par les juridictions internes, et iv) de l’impossibilité pour les requérants de la contester avant son adoption (ibidem, §§ 62-74).

γ) Sur la liberté d’expression des parlementaires

137. Dans sa jurisprudence, la Cour a constamment souligné l’importance de la liberté d’expression des parlementaires, vecteurs par excellence du discours politique. Dans l’arrêt Castells c. Espagne (23 avril 1992, série A no 236), qui avait pour objet la condamnation d’un sénateur ayant insulté le gouvernement dans un article de presse, elle a dit : « [p]récieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple ; il représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts. Partant, des ingérences dans la liberté d’expression d’un parlementaire de l’opposition (...) commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts » (ibidem, § 42, et Piermont c. France, 27 avril 1995, § 76 in fine, série A no 314). Ces principes ont été confirmés dans un certain nombre d’affaires relatives à la liberté d’expression de membres de parlements nationaux ou régionaux (voir, entre autres, Jerusalem c. Autriche, no 26958/95, § 36, CEDH 2001‑II, Féret c. Belgique, no 15615/07, § 65, 16 juillet 2009, et Otegi Mondragon c. Espagne, no 2034/07, § 50, CEDH 2011) ainsi que dans une série d’affaires portant sur des restrictions au droit d’accès à un tribunal par l’effet de l’immunité parlementaire (A. c. Royaume-Uni, no 35373/97, CEDH 2002‑X, Cordova c. Italie (no 1), no 40877/98, § 59, CEDH 2003‑I, Cordova c. Italie (no 2), no 45649/99, § 60, CEDH 2003‑I (extraits), Zollmann c. Royaume-uni (déc.), no 62902/00, CEDH 2003‑XII, De Jorio c. Italie, no 73936/01, § 52, 3 juin 2004, Patrono, Cascini et Stefanelli c. Italie, no 10180/04, § 61, 20 avril 2006, et C.G.I.L. et Cofferati c. Italie, no 46967/07, § 71, 24 février 2009).

δ) Sur la liberté d’expression dans l’enceinte parlementaire

138. Il ne fait aucun doute que tout propos tenu dans l’enceinte parlementaire appelle un haut degré de protection. Dans une société démocratique, le parlement est un lieu unique de débat qui revêt une importance fondamentale. La règle de l’immunité parlementaire, notamment, atteste ce haut degré de protection. La Cour a déjà reconnu que le fait que les États accordent généralement une immunité plus ou moins étendue aux parlementaires constitue une pratique de longue date qui vise les buts légitimes que sont la protection de la liberté d’expression au Parlement et le maintien de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire. Sous ses différentes formes, l’immunité parlementaire peut en effet servir à protéger un régime politique véritablement démocratique, qui est la pierre angulaire du système de la Convention, dans la mesure notamment où elle tend à protéger l’autonomie du législateur et l’opposition parlementaire (voir, entre autres, Kart, précité, § 81, avec d’autres références, et Syngelidis c. Grèce, no 24895/07, § 42, 11 février 2010). Les garanties offertes par l’immunité parlementaire en ses deux aspects (irresponsabilité et inviolabilité) visent à assurer l’indépendance du parlement dans l’accomplissement de sa mission. L’inviolabilité contribue à permettre cette pleine indépendance en prévenant toute éventualité de poursuites pénales obéissant à des mobiles politiques (fumus persecutionis) et en protégeant ainsi l’opposition des pressions ou abus de la majorité (Kart, précité, § 90). La protection accordée à la liberté d’expression au parlement vise à protéger les intérêts de ce dernier de manière générale et il ne faut pas penser qu’elle bénéficie à ses seuls membres individuellement (A. c. Royaume-uni, précité, § 85).

139. Cela dit, la liberté des débats parlementaires a beau être d’une importance fondamentale dans une société démocratique, elle ne revêt pas un caractère absolu. Un État contractant peut l’assujettir à certaines « restrictions » ou « sanctions », mais il appartient à la Cour de statuer en dernier lieu sur leur compatibilité avec la liberté d’expression telle que la consacre l’article 10 (Castells, précité, § 46, et Incal c. Turquie, 9 juin 1998, § 53, Recueil des arrêts et décisions 1998‑IV). L’exercice de la liberté d’expression au parlement comportant des « devoirs et responsabilités », comme indiqué à l’article 10 § 2, un parlement peut, sans méconnaître cette disposition, réagir lorsque l’un de ses membres adopte un comportement perturbateur entravant le fonctionnement normal de l’organe législatif. Autant le principe universellement reconnu de l’immunité parlementaire confère à la liberté d’expression parlementaire une protection accrue mais non absolue, autant certaines restrictions à cette liberté dans l’enceinte parlementaire – fondées sur la nécessité de veiller au bon ordre des travaux parlementaires – doivent elles aussi passer pour justifiées. Il convient de noter à cet égard que la Commission de Venise a observé que la plupart des parlements nationaux pouvaient infliger à leurs membres des sanctions disciplinaires (paragraphes 48-49 ci-dessus).

140. Dans ces conditions, la Cour juge important de distinguer, d’une part, la teneur des interventions des parlementaires et, d’autre part, la manière dont elles sont exprimées ainsi que le moment et le lieu choisis. C’est une distinction qui a été évoquée par la Cour constitutionnelle hongroise dans son arrêt (paragraphe 33 ci-dessus). La Cour estime que c’est l’État – voire le parlement lui-même – qui doit en principe réglementer de manière indépendante le moment, l’endroit et les modalités des interventions dans l’enceinte parlementaire, et que le contrôle opéré par elle en la matière doit en conséquence être restreint. En revanche, l’État a une très faible latitude pour encadrer la teneur des propos tenus au sein du parlement, même si une certaine dose de réglementation peut passer pour nécessaire afin de faire échec à des moyens d’expression tels que des appels directs ou indirects à la violence. Dans le but de vérifier que la liberté d’expression demeure préservée, le contrôle opéré par la Cour doit en ce cas être plus rigoureux. Quoi qu’il en soit, en vertu du principe universellement reconnu de l’immunité parlementaire, l’État offre aux propos tenus au sein du parlement un niveau de protection plus élevé, si bien que la Cour ne devrait être que rarement appelée à intervenir.

141. La Cour rappelle que la démocratie représente un élément fondamental de « l’ordre public européen » et que les droits garantis par l’article 3 du Protocole no 1 sont cruciaux pour l’établissement et le maintien des fondements d’une véritable démocratie régie par la prééminence du droit (voir, parmi beaucoup d’autres, Ždanoka c. Lettonie [GC], no 58278/00, §§ 98 et 103, CEDH 2006‑IV). La Convention établit ainsi un lien étroit entre le caractère véritablement démocratique d’un régime politique et le fonctionnement efficace du parlement. Il est donc incontestable que le fonctionnement efficace du parlement est une valeur essentielle à une société démocratique et que, dès lors, l’exercice de la liberté d’expression en son sein doit parfois s’effacer devant les intérêts légitimes que sont la protection du bon ordre des activités parlementaires et la protection des droits des autres parlementaires. Le bon ordre des débats parlementaires bénéficie en dernière analyse au processus politique et législatif, à tous les membres du corps législatif – en ce qu’il leur permet de participer sur un pied d’égalité à la procédure parlementaire – ainsi qu’à la société en général. La Cour constitutionnelle hongroise a dit que, en la matière, il s’agissait de trouver le juste équilibre entre les droits de chaque député et l’efficacité des travaux parlementaires (paragraphe 41 ci-dessus). La Cour partage cette approche, tout en ajoutant que les droits de la minorité parlementaire doivent également entrer en ligne de compte. Plus généralement, elle rappelle que le pluralisme et la démocratie doivent se fonder sur le dialogue et sur un esprit de compromis (Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier 1998, § 45, Recueil 1998‑I, Leyla Şahin c. Turquie [GC], no 44774/98, § 108, CEDH 2005‑XI, et Tănase c. Moldova [GC], no 7/08, § 178, CEDH 2010).

ε)  Sur l’autonomie du parlement

142. La Cour relève que les règles régissant le fonctionnement interne du parlement sont une illustration du principe constitutionnel bien établi de l’autonomie parlementaire. Celle-ci est protégée en Hongrie par l’article 5 § 7 de la Loi fondamentale, qui dispose notamment que le président du parlement exerce des pouvoirs de police et de discipline de manière à assurer le bon fonctionnement de l’Assemblée (paragraphe 24 ci-dessus). Conformément à ce principe, communément admis parmi les États membres du Conseil de l’Europe, le parlement peut, à l’exclusion des autres pouvoirs et dans les limites du cadre constitutionnel, réglementer ses affaires internes, par exemple son organisation, la composition de ses organes et le maintien de l’ordre pendant les débats. L’autonomie parlementaire englobe bien évidemment le pouvoir pour le parlement d’appliquer des règles visant à assurer la bonne conduite de ses activités. C’est ce qu’on appelle parfois « l’autonomie juridictionnelle du parlement ». Selon la Commission de Venise, la majorité des parlements possèdent des règles de procédure interne qui prévoient des sanctions disciplinaires contre leurs membres (paragraphes 48-49 ci-dessus).

143. En principe, les règles de fonctionnement interne d’un parlement national, du fait qu’elles constituent un aspect de l’autonomie parlementaire, relèvent de la marge d’appréciation de l’État contractant. Les autorités nationales, et tout particulièrement les parlements (ou des organes comparables composés d’élus du peuple), sont en effet mieux placés que le juge international pour apprécier la nécessité d’agir face à un député dont le comportement perturberait le bon ordre des débats parlementaires et risquerait de nuire à l’intérêt fondamental consistant à assurer le bon fonctionnement du parlement dans une démocratie (Kart, précité, § 99, et, mutatis mutandis, Kudrevičius et autres, précité, §§ 97 et 156, avec d’autres références).

144. Quant à l’étendue de la marge d’appréciation à accorder à l’État défendeur, elle est tributaire d’un certain nombre de facteurs. Elle dépend du type de propos tenus et, à cet égard, la Cour rappelle que l’article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours politique ou de questions d’intérêt général (voir, entre autres, Sürek c. Turquie (no 1) [GC], no 26682/95, § 61, CEDH 1999‑IV, Stoll c. Suisse [GC], no 69698/01, § 106, CEDH 2007‑V, et Perinçek c. Suisse [GC], no 27510/08, § 197, 15 octobre 2015). La protection de la liberté de débat au sein du parlement est incontestablement essentielle à toute société démocratique. La Cour a noté ci-dessus que, d’une part, la liberté devait être protégée pour préserver les intérêts du parlement globalement mais que, d’autre part, il ne fallait pas en faire usage d’une façon qui nuise au bon fonctionnement de cette institution.

145. La Cour prend note à cet égard de la position adoptée par la grande majorité des États contractants, qui consiste à sanctionner les propos ou comportements nuisibles au bon déroulement de la procédure parlementaire. Il ressort des éléments de droit comparé dont elle dispose que la plupart, sinon la totalité, des États membres ont mis en place un système de sanctions frappant les parlementaires qui, par des propos ou comportements déplacés, violeraient les règles parlementaires (paragraphe 56 ci-dessus). Des dispositions similaires existent au sein de l’APCE et du Parlement européen (voir, respectivement, les paragraphes 42-44 et 50-52 ci-dessus). L’analyse de droit comparé montre que les parlements disposent de toute une gamme de mesures disciplinaires leur permettant d’assurer le bon déroulement de leur procédure, notamment le rappel à l’ordre ou l’avertissement, ainsi que certaines mesures plus sévères telles que le retrait du droit de parole, l’exclusion de la séance et les sanctions pécuniaires. On peut en déduire que, malgré certaines différences tenant à la nature et à l’ampleur des mesures disciplinaires, les États membres reconnaissent généralement la nécessité de règles destinées à sanctionner les propos ou comportements déplacés dans l’enceinte parlementaire.

146. Au vu de ces éléments, la Cour estime qu’il existe un intérêt public impérieux à veiller à ce que le parlement, tout en respectant les exigences de la liberté de parole, puisse fonctionner correctement et accomplir sa mission dans une société démocratique. Par conséquent, lorsque les règles disciplinaires pertinentes ont pour seule finalité de garantir le bon fonctionnement du parlement, et par là même du processus démocratique, la marge d’appréciation accordée en la matière doit être étendue. La Cour observe avoir déjà reconnu que les États membres jouissaient d’une large marge d’appréciation s’agissant de l’encadrement de l’immunité parlementaire, qui relève du droit parlementaire (Kart, précité, § 82).

147. Toutefois, à ce stade, la Cour tient à souligner que, du point de vue du critère de la nécessité énoncé à l’article 10 § 2 de la Convention, la latitude, inhérente à la notion d’autonomie parlementaire, dont jouissent les autorités nationales pour sanctionner les propos ou comportements au parlement pouvant passer pour déplacés, aussi importante soit-elle, n’est pas absolue. Cette latitude doit être compatible avec les notions de « régime politique véritablement démocratique » et de « prééminence du droit » auxquelles renvoie le Préambule de la Convention. La Cour rappelle que pluralisme, tolérance et esprit d’ouverture caractérisent une « société démocratique » et que, bien qu’il faille parfois subordonner les intérêts d’individus à ceux d’un groupe, la démocratie ne se ramène pas à la suprématie constante de l’opinion d’une majorité mais commande un équilibre qui assure aux individus minoritaires un traitement juste et qui évite tout abus d’une position dominante (voir, entre autres, Young, James et Webster c. Royaume-uni, 13 août 1981, § 63, série A no 44, Gorzelik et autres c. Pologne [GC], no 44158/98, § 90, CEDH 2004‑I, et Leyla Şahin, précité, § 108). Dès lors, l’autonomie parlementaire ne saurait être détournée aux fins d’étouffer la liberté d’expression des parlementaires, laquelle se trouve au cœur du débat politique dans une démocratie. Il serait incompatible avec le but et l’objet de la Convention que, en instaurant tel ou tel régime d’autonomie parlementaire, les États contractants se soustraient à leurs responsabilités au titre de la Convention s’agissant de l’exercice de la liberté d’expression au parlement (voir, mutatis mutandis, Cordova c. Italie (no 1), précité, § 58). De même, la majorité ne saurait s’appuyer sur les règles régissant le fonctionnement interne du parlement pour abuser de sa position dominante à l’égard de l’opposition. La Cour estime important de protéger la minorité parlementaire de tout abus de la majorité. Elle examinera donc avec un soin particulier toute mesure qui apparaîtrait jouer uniquement ou principalement en défaveur de l’opposition (voir, s’agissant de la compatibilité avec l’article 3 du Protocole no 1 de restrictions aux droits électoraux, Tănase, précité, § 179). Elle ajoute que l’APCE a souligné la nécessité de traiter tous les parlementaires sur un pied d’égalité (paragraphe 47 ci-dessus).

ii. Application en l’espèce des principes susmentionnés

148. Ainsi qu’il a été rappelé ci-dessus (paragraphe 132), l’adjectif « nécessaire » employé à l’article 10 § 2 implique l’existence d’un besoin social impérieux. Les États contractants jouissent d’une marge d’appréciation pour juger de l’existence d’un tel besoin et la Cour a reconnu qu’en l’espèce cette marge était étendue (paragraphe 146 ci-dessus). La Cour n’a aucun mal à admettre qu’il était nécessaire en l’occurrence de réagir au comportement adopté par les requérants dans l’enceinte de l’Assemblée, tâche qui incombait à celle-ci dans l’exercice de son autonomie. En outre, la Cour doit déterminer si l’ingérence en question était proportionnée aux buts légitimes poursuivis et si les motifs avancés par les autorités nationales pour la justifier étaient pertinents et suffisants (paragraphe 132 ci-dessus), ce qu’elle va s’employer à faire ci-dessous.

149. En l’espèce, les requérants, au cours de débats et de votes, ont apporté et exhibé au milieu de la salle une grande pancarte et des banderoles (voir, respectivement, les paragraphes 12-13, 15-16 et 20-21 ci‑dessus). Mme Lengyel, une requérante, s’est également exprimée à l’aide d’un porte‑voix lors d’un vote (paragraphes 20-21 ci-dessus). Il apparaît que les requérants ont reçu un avertissement du Président (voir les paragraphes 13, 16 et 21 ci-dessus, respectivement). La Cour considère qu’exhiber une pancarte ou une banderole dans l’enceinte d’un parlement n’est pas un moyen classique pour un député d’exposer ses vues sur un sujet débattu en ce lieu. En choisissant de se comporter ainsi, les requérants ont perturbé l’ordre au sein de l’Assemblée. S’ils avaient fait passer le même message pendant leurs interventions stricto sensu, ce qu’ils étaient libres de faire, les conséquences de leurs actions auraient pu être tout autres. Il est manifeste que l’usage d’un porte-voix dans la salle trouble aussi l’ordre.

150. La Cour relève que, dans ses trois propositions tendant à infliger des amendes aux requérants, ultérieurement entérinées par l’Assemblée, le Président a évoqué leur comportement, tel que rapporté au procès-verbal, qui avait été qualifié de gravement offensant pour l’ordre parlementaire (voir les paragraphes 14, 17 et 22-23 ci-dessus, respectivement). Pour ce qui est de Mmes Szél, Lengyel et Osztolykán, il a observé que leur comportement avait été gravement offensant pour l’ordre parlementaire parce qu’elles avaient déployé une banderole et utilisé un porte-voix (paragraphe 23 ci-dessus). Au vu du dossier, la Cour est convaincue que les requérants ont été sanctionnés non pas pour avoir exprimé leur point de vue sur les questions débattues à l’Assemblée mais plutôt en raison du moment, du lieu et des modalités qu’ils avaient choisis pour ce faire. Cette conclusion est corroborée par l’absence, dans les procédures parlementaires en cause, d’examen de la teneur même des propos des requérants.

151. De plus, compte tenu des circonstances de l’espèce, la Cour n’aperçoit aucune raison de douter du fait que les sanctions disciplinaires litigieuses infligées aux requérants s’appuyaient sur des motifs pertinents au regard des buts légitimes poursuivis, à savoir la défense de l’ordre et la protection des droits des autres députés. Elle ne voit cependant nul besoin de statuer sur le point de savoir si, eu égard à la marge d’appréciation étendue de l’État, ces motifs étaient également suffisants pour démontrer que l’ingérence en cause était « nécessaire ». Elle juge plus utile d’axer son analyse sur la question de savoir si la restriction à la liberté d’expression des requérants s’accompagnait de garanties effectives et adéquates contre les abus. En effet, comme elle l’a indiqué ci-dessus (paragraphes 132 et suiv.), l’équité de la procédure et les garanties procédurales sont des éléments qu’il faut parfois aussi prendre en considération lorsqu’il s’agit de mesurer la proportionnalité d’une ingérence dans l’exercice de la liberté d’expression. Par ailleurs, la Cour a dit précédemment (paragraphe 140 ci-dessus) que son contrôle sur la manière de réglementer le lieu, le moment et les modalités des interventions au sein du parlement devait être restreint.

152. À cet égard, il faut souligner que l’exercice par un parlement de son pouvoir de sanction en cas de comportement perturbateur de l’un de ses membres doit respecter le principe de proportionnalité inhérent à l’article 10, y compris sous son volet procédural (paragraphe 133 ci-dessus). Le respect de ce principe veut notamment que la sanction imposée corresponde à la sévérité de l’infraction disciplinaire. Cela dit, la Cour doit aussi dûment tenir compte de l’autonomie du parlement, laquelle doit peser d’un grand poids dans la mise en balance des intérêts à opérer sous l’angle du critère de proportionnalité. De ce fait, et compte tenu de la marge d’appréciation étendue à accorder aux États contractants en la matière (paragraphe 146 ci‑dessus), il convient de distinguer deux cas de figure.

153. Le premier cas de figure – probablement assez théorique – est celui d’un parlement qui agirait manifestement par excès de pouvoir, arbitrairement, voire de mauvaise foi, en imposant une sanction non prévue par son règlement intérieur ou incontestablement disproportionnée à l’infraction disciplinaire alléguée. Ce parlement ne pourrait alors assurément pas s’appuyer sur sa propre autonomie pour justifier la sanction qu’il inflige, sur laquelle la Cour pourrait dès lors exercer son contrôle entier.

154. Le second cas de figure – à retenir en l’espèce – est celui d’un parlementaire sanctionné auquel la procédure parlementaire n’offrirait pas les garanties procédurales élémentaires lui permettant de contester la mesure disciplinaire dont il est l’objet (voir, mutatis mutandis, Hoon c. Royaume‑Uni (déc.), no 14832/11, 13 novembre 2014). Cela soulèverait un problème sous l’angle des exigences procédurales de l’article 10 (paragraphe 133 ci-dessus).

155. À cet égard, le Gouvernement établit une distinction entre les sanctions immédiates, telles que le retrait du droit de parole et l’exclusion de la séance, qui empêchent sur-le-champ un parlementaire de s’exprimer, et les sanctions a posteriori, telles que l’amende infligée en l’espèce. Cette distinction se retrouve par exemple dans le règlement du Parlement européen (paragraphe 51 ci-dessus). La Cour estime que les garanties procédurales accompagnant ces différents types de sanctions peuvent elles aussi varier. Les sanctions immédiates (hors de propos en l’espèce) sont imposées en cas de graves troubles à l’ordre parlementaire et, du point de vue des garanties procédurales, elles appelleraient un avertissement. On peut cependant aussi envisager que, dans les cas extrêmes, nul avertissement ne s’impose. La justification serait alors que les propos ou le comportement manifestement déplacés du parlementaire annihilent la protection de sa liberté d’expression ou peuvent passer pour un abus de ce droit.

156. En l’espèce, seules des sanctions disciplinaires a posteriori sont en jeu. La Cour rappelle que la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux de toute société démocratique, est une notion inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Golder c. Royaume-Uni, 21 février 1975, § 34, série A no 18, Amuur c. France, 25 juin 1996, § 50, Recueil 1996‑III, et Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999‑II). La prééminence du droit implique notamment que le droit interne doit offrir une certaine protection contre des atteintes arbitraires de la puissance publique aux droits garantis par la Convention (voir, entre autres, Klass et autres c. Allemagne, 6 septembre 1978, § 55, série A no 28, et Malone c. Royaume-Uni, 2 août 1984, § 67, série A no 82). En matière de sanctions disciplinaires a posteriori, la Cour considère que les garanties procédurales offertes à cette fin doivent prévoir, au minimum, le droit pour le parlementaire concerné d’être entendu dans le cadre d’une procédure parlementaire préalablement au prononcé de la sanction. Elle constate que le droit d’être entendu apparaît de plus en plus constituer dans les États démocratiques une règle procédurale élémentaire qui ne se limite pas au seul cadre judiciaire, comme le montre notamment l’article 41 § 2 a) de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (paragraphes 54-55 ci‑dessus).

157. Les modalités de mise en œuvre du droit d’être entendu doivent être adaptées au contexte parlementaire, sachant que, comme la Cour l’a déjà indiqué au paragraphe 147 ci-dessus, il faut ménager un équilibre permettant de garantir à la minorité parlementaire un traitement juste et adéquat et d’empêcher tout abus de position dominante par la majorité. Dans l’exercice de ses fonctions, le président du parlement devrait agir d’une manière exempte de tout préjugé personnel ou parti pris politique. En outre, si, compte tenu des principes universellement reconnus de l’autonomie du parlement et de la séparation des pouvoirs, un parlementaire frappé d’une sanction disciplinaire n’est pas censé jouir d’un droit de recours hors du cadre parlementaire pour s’y opposer, des garanties procédurales ne s’imposent pas moins dans ce contexte avec une force particulière vu le laps de temps écoulé entre le comportement dénoncé et l’imposition de la sanction elle-même.

158. Par ailleurs, la Cour considère que toute décision a posteriori imposant une sanction disciplinaire doit en exposer les motifs essentiels, de manière à permettre non seulement au parlementaire concerné d’en saisir la justification mais aussi au public d’exercer un certain droit de regard à ce sujet.

159. À l’époque des faits, la législation nationale ne donnait à un député sanctionné aucun moyen d’être associé à la procédure pertinente, et notamment d’être entendu. La procédure conduite en l’espèce a consisté en une proposition écrite du président du Parlement tendant à infliger des amendes puis en l’adoption de celle-ci en séance plénière, sans débat. Ainsi, elle n’a offert aucune garantie procédurale aux requérants. Les décisions des 6 et 24 mai 2013 (paragraphes 14 et 17 ci-dessus) ne renfermaient par ailleurs aucun motif pertinent expliquant en quoi leurs actions avaient été jugées gravement offensantes pour l’ordre parlementaire. Selon le Gouvernement, les requérants auraient pu contester les mesures proposées par le Président devant l’Assemblée plénière, la commission de l’Assemblée ou la commission chargée de l’interprétation du règlement intérieur. Or la Cour estime qu’aucune de ces options ne leur aurait permis de contester de manière effective la proposition du Président : elles se limitaient à une possibilité générale de faire une déclaration devant l’Assemblée ou de saisir certains organes parlementaires, sans la moindre garantie que leurs arguments fussent examinés dans le cadre de la procédure disciplinaire en question.

160. Signalons qu’une modification de la loi relative à l’Assemblée, qui permet désormais à tout parlementaire frappé d’une amende d’introduire un recours et de présenter ses arguments devant une commission parlementaire, est entrée en vigueur le 4 mars 2014, et que les garanties procédurales minimales qui s’imposaient en l’espèce apparaissent donc avoir été mises en place (paragraphes 28-29 ci-dessus). Cependant, cette modification n’a pas d’incidence sur la situation des requérants en l’espèce.

161. Au vu de ce qui précède, la Cour considère que, dans les circonstances de l’espèce, l’ingérence dénoncée dans l’exercice par les requérants du droit à la liberté d’expression n’était pas proportionnée aux buts légitimes poursuivis en ce qu’elle n’était pas accompagnée de garanties procédurales adéquates.

162. Dès lors, la Cour conclut que l’ingérence dans l’exercice par les requérants du droit à la liberté d’expression n’était pas « nécessaire dans une société démocratique » et qu’il y a donc eu violation de l’article 10 de la Convention pour ce motif.

PRISE DE PAROLE DANS UN CONSEIL MUNICIPAL

Brzeziński c. Pologne du 25 juillet 2019 requête n° 47542/07

Violation de l'article 10 : Violation de la liberté d’expression dans le cadre d’une campagne électorale municipale

L’affaire concerne l’allégation d’une violation de la liberté d’expression pour des propos tenus par le requérant dans une brochure publiée dans le cadre d’une campagne électorale. La Cour observe que les déclarations incriminées ont été effectuées dans le cadre d’un débat autour de questions importantes pour la communauté locale. Elle note que les termes employés dans la brochure sont restés dans les limites de l’exagération ou de la provocation admissible, au regard du ton et du registre ordinaires du débat politique au niveau local. De plus, outre l’interdiction qui lui a été faite de continuer à publier la brochure, le requérant a été obligé de présenter des excuses et de rectifier les informations jugées inexactes en faisant paraître une déclaration en première page de deux quotidiens locaux. Il a aussi été condamné au paiement d’une somme à un organisme caritatif. La Cour estime ainsi que le requérant a subi une sanction susceptible d’avoir un effet inhibiteur, alors qu’il participait au débat politique.

LES FAITS

En octobre 2006, au cours d’une campagne politique en vue des élections aux conseils municipaux et de district ainsi qu’aux assemblées provinciales, M. Brzeziński, candidat au poste de conseiller communal et un certain A.B. firent paraître une brochure dans laquelle ils appelaient à voter pour les membres de leur comité électoral et critiquaient la gestion de la municipalité. Les critiques visaient principalement le maire et les membres du conseil communal. M. Brzeziński laissait entendre que ces derniers avaient formé une sorte d’entente dans le seul but de tirer profit des fonctions qu’ils occupaient. Le maire et un élu local visés dans la brochure assignèrent M. Brzeziński et A.B. en justice, sollicitant une ordonnance interdisant la diffusion de la brochure et obligeant leurs auteurs à rectifier les informations inexactes diffusées et à s’excuser publiquement. Le matin du 27 octobre 2006, M. Brzeziński fut convoqué par téléphone à une audience prévue pour le même jour à 13h30 devant le tribunal régional de Częstochowa. M. Brzeziński ne se rendit pas à l’audience. Par une décision rendue le jour même, le tribunal abandonna les poursuites engagées contre A.B. mais interdit à M. Brzeziński de continuer à diffuser sa brochure, lui ordonna de présenter des excuses et de rectifier les informations inexactes qu’elle contenait. Il le condamna également à verser 5 000 zlotys polonais (PLN) à un organisme caritatif et 360 PLN aux plaignants pour les frais de procédure. Le tribunal observa que M. Brzeziński avait laissé entendre que des fraudes avaient été commises lors de la distribution de subventions publiques, alors que ces faits, selon le tribunal, n’étaient pas avérés. Le 19 avril 2007, la cour d’appel examina l’appel interjeté contre la décision du 27 octobre 2006 et le rejeta. Elle confirma que M. Brzeziński avait été régulièrement convoqué à l’audience et considéra que les preuves dont le tribunal avait disposé corroboraient cette conclusion.

CEDH : ARTICLE 10

46.  La Cour note qu’il n’est pas contesté en l’espèce que les décisions prononcées à l’encontre du requérant constituent une ingérence des autorités publiques dans l’exercice par celui-ci de sa liberté d’expression, au sens de l’article 10 de la Convention.

47.  Elle estime que l’ingérence était « prévue par la loi », ce qui n’a d’ailleurs pas été contesté devant elle ; en effet, les décisions incriminées se fondaient sur l’article 72 de la loi sur les élections locales. Cette ingérence visait un but légitime prévu par le paragraphe 2 de l’article 10, à savoir la protection de la réputation d’autrui, plus particulièrement celle de J.Ś. et de J.K. en tant que candidats aux élections locales. Reste à déterminer si elle était « nécessaire dans une société démocratique ».

48.  La Cour renvoie à cet égard aux principes fondamentaux qui se dégagent de sa jurisprudence en la matière (voir, parmi de nombreux autres, Lindon Otchakovsky-Laurens et July c. France [GC], nos 21279/02 et 36448/02, §§ 45 et 46, CEDH 2007‑XI, et July et Sarl Libération c. France, no 20893/03, §§ 60 à 64, CEDH 2008 (extraits)).

49.  Elle rappelle que, dans l’exercice de son pouvoir de contrôle, elle n’a point pour tâche de se substituer aux juridictions internes compétentes, mais de vérifier sous l’angle de l’article de la Convention concerné les décisions qu’elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d’appréciation (News Verlags GmbH & Co. KG c. Autriche, no 31457/96, § 52, CEDH 2000-I).

50.  En particulier, il lui incombe de déterminer si les motifs invoqués par les juridictions nationales pour justifier l’ingérence apparaissent comme « pertinents et suffisants » et si la mesure incriminée était « proportionnée aux buts légitimes poursuivis » (Chauvy et autres c. France, no 64915/01, § 70, CEDH 2004‑VI, et Alves da Silva c. Portugal, no 41665/07, § 23, 20 octobre 2009). Ce faisant, la Cour doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des règles conformes aux principes consacrés à l’article 10, et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents (Zana c. Turquie, 25 novembre 1997, Recueil 1997-VII, § 51, et Braun c. Pologne, no 30162/10, 4 novembre 2014, § 41).

51.  En l’espèce, la Cour observe que, dans une brochure parue au cours d’une campagne en vue des élections locales, le requérant, candidat au poste de conseiller municipal, a exprimé des propos critiques envers le maire candidat à sa propre réélection de la commune dont il était lui‑même résident et envers certains membres du conseil municipal. Dans cette brochure, l’intéressé faisait notamment état de l’absence de mise en œuvre de leurs promesses électorales par les élus locaux alors au pouvoir et s’interrogeait sur leur aptitude à diriger la commune. Parmi les questions abordées par le requérant se trouvaient notamment celle de la gestion de la municipalité et des fonds publics et celle de l’absence de solution adéquate proposée par l’équipe du maire aux différents problèmes des résidents de la commune.

52.  La Cour note que la gestion d’une municipalité est incontestablement un sujet d’intérêt général pour la collectivité, sur lequel le requérant avait droit de communiquer des informations au public. Elle estime de plus que la compagne électorale alors en cours constituait à n’en pas douter le moment le plus opportun pour aborder ce genre de questions. Concernant les personnes visées par les propos litigieux, la Cour note qu’il s’agissait, notamment, du maire de la commune et d’une conseillère communale, tous deux candidats à leur propre réélection. Ces derniers étaient visés es qualité par les propos du requérant.

53.  La Cour rappelle dans ce contexte que l’article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours politique ou des questions d’intérêt général. Les limites de la critique admissible sont plus larges à l’égard d’un homme politique, visé en cette qualité, que d’un simple particulier : à la différence du second, le premier s’expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes tant par les journalistes que par la masse des citoyens ; il doit, par conséquent, montrer une plus grande tolérance (Feldek c. Slovaquie, no 20032/95, § 74, CEDH 2001-VIII, et Lacroix c. France, no 41519/12, § 31, 7 septembre 2017).

54.  La Cour souligne de plus que le requérant s’exprimait en tant que candidat à la fonction de conseiller municipal et représentant du comité électoral distinct de celui du maire sortant. Le discours de l’intéressé s’analyse donc comme celui d’un opposant politique, pour l’encadrement duquel la marge d’appréciation des États est très limitée (Jean‑Jacques Morel c. France, no 25689/10, § 39, 10 octobre 2013).

55.  La Cour partage les constatations des juridictions nationales selon lesquelles les propos incriminés avaient un lien évident avec la campagne électorale qui se déroulait alors. Elle admet qu’il est nécessaire de lutter contre la dissémination d’informations fallacieuses à propos des candidats aux élections afin de préserver la qualité du débat public en période préélectorale. La Cour rappelle en même temps qu’il est particulièrement important, en cette période préélectorale, de permettre aux opinions et aux informations de tous ordres de circuler librement (Kwiecień c. Pologne, no 51744/99, § 48, 9 avril 2007).

56.  La Cour rappelle qu’il ne lui incombe pas de rechercher si le requérant en l’espèce s’est appuyé sur des informations suffisamment précises et crédibles ni de décider si la base factuelle sur laquelle l’intéressé affirme s’être fondé était en lien avec la nature et l’ampleur de ses propos. Cette tâche revenait aux juridictions nationales, qui sont en principe mieux placées qu’une cour internationale pour apprécier les circonstances factuelles de l’affaire. Cela étant dit, la Cour rappelle que, en tranchant sur ces questions, les juridictions nationales étaient tenues d’observer les principes consacrés à l’article 10 de la Convention (Braun précité, § 49, Kurski c. Pologne, no 26115/10, § 55, 5 juillet 2016).

57.  En l’espèce, il ne ressort pas des motifs des décisions des juridictions nationales que celles-ci se soient interrogées sur la question de savoir si les propos litigieux reposaient sur une base factuelle suffisamment crédible ni si le requérant avait agi avec la diligence requise. Les propos incriminés ont été sans la moindre hésitation qualifiés de mensongers et considérés comme portant atteinte à la bonne réputation et à la considération des plaignants en tant que candidats aux élections locales. La Cour note que les juridictions nationales ont estimé que les propos incriminés contenaient des imputations de malversations et de fraude dans les dépenses publiques et que leur teneur était malveillante et outrepassait les formes acceptables de propagande électorale

58.  La Cour estime qu’en l’espèce, il ne fait aucun doute que les déclarations incriminées ont été effectuées dans le cadre d’un débat autour des questions importantes pour la communauté locale (Braun précité, § 50, Kurski, précité, § 56). Cela étant dit, la Cour ne peut souscrire aux constatations des juridictions nationales selon lesquelles le requérant en l’espèce était tenu de démontrer la véracité de ses déclarations. La Cour estime qu’obliger le requérant à satisfaire à des exigences plus rigoureuses en la matière que celles « de diligence requise » ne se justifiait pas, eu égard aux principes consacrés dans sa jurisprudence et aux circonstances de l’espèce. La Cour observe que, de par leur approche, les juridictions nationales ont privé le requérant de la protection de l’article 10 de la Convention.

59.  Bien que le ton sur lequel le requérant s’était exprimé était incisif, voire parfois ironique, le langage employé n’était ni vulgaire ni injurieux. La Cour estime que les termes utilisés restent dans les limites de l’exagération ou de la provocation admissible, au regard du ton et du registre ordinaires du débat politique au niveau local (Jean-Jacques Morel, précité, § 42).

60.  Compte tenu de ce qui précède, la Cour considère qu’un juste équilibre n’a pas été ménagé entre la nécessité de protéger le droit du requérant à la liberté d’expression et celle de protéger les droits et la réputation des plaignants. Les motifs fournis par les juridictions nationales pour justifier la condamnation du requérant ne pouvaient passer pour pertinents et suffisants, et ne correspondaient à aucun besoin impérieux.

61.  La Cour rappelle par ailleurs que la nature et la lourdeur des peines infligées sont des éléments à prendre en considération lorsqu’il s’agit de mesurer la proportionnalité d’une atteinte au droit à la liberté d’expression garanti par l’article 10 de la Convention (Skałka c. Pologne, no 43425/98, §§ 41-42, 27 mai 2003). En l’espèce, elle observe que, en plus de l’interdiction lui ayant été faite de continuer à diffuser la brochure, le requérant a été obligé de présenter des excuses et de rectifier les informations jugées inexactes en faisant paraître une déclaration à cet effet en première page de deux quotidiens locaux. Elle note qu’il a en outre été condamné à verser 360 PLN aux plaignants pour les frais de procédure et 5 000 PLN à un organisme caritatif. Si le montant de cette dernière somme équivalait à la moitié de la somme maximale prévue à l’article 72 de la loi sur les élections locales, la Cour estime que, à la suite de l’application cumulative des mesures susmentionnées à son encontre, le requérant a subi une sanction susceptible d’avoir un effet inhibiteur sur quelqu’un comme lui qui, en l’espèce, avait participé au débat politique à l’échelon local.

62.  Pour autant que le requérant se plaint de ne pas avoir pu assurer sa défense en raison de la façon dont il a été informé de l’audience de première instance et des circonstances ayant rendu impossible sa comparution personnelle à celle-ci, la Cour observe qu’il ressort des motivations des décisions des juridictions nationales que le requérant a été régulièrement convoqué à l’audience de première instance. Consciente de la brièveté du délai entre cette convocation et le début de l’audience, la Cour note que les juridictions nationales ont établi que le requérant ne leur avait alors signalé aucun obstacle à sa comparution personnelle devant le tribunal et qu’il n’avait pas non plus justifié son défaut de comparution, bien qu’il en ait eu la possibilité dans le cadre du recours qu’il avait exercé contre la décision de première instance. Dans ces circonstances, la Cour n’est pas convaincue que l’absence du requérant à l’audience de première instance et l’impossibilité en ayant résulté pour lui de présenter ses arguments au tribunal était imputable aux seules autorités nationales.

63.  En conclusion, la Cour estime que les décisions prononcées à l’encontre du requérant s’analysent en une ingérence disproportionnée dans son droit à la liberté d’expression et qu’elles n’étaient pas nécessaires dans une société démocratique.

64.  Partant, il y a eu violation de l’article 10 de la Convention.

LACROIX c. France du 7 septembre 2017 requête n° 41519/12

Article 10 : l'invective dans un Conseil municipal est un fait de la vie politique où les échanges verbaux sont particulièrement rugueux.

La condamnation du requérant pour la prise à partie du maire et de sa première adjointe, lors de la passation d'un marché public pour la réfection d'une route, n'a pas respecté la Convention alors que le sujet est d'intérêt général.

LE REQUÉRANT

27. Selon le requérant, le débat dans lequel ses propos ont été tenus relevait de l’intérêt général, s’agissant d’une discussion au cours d’une séance publique du conseil municipal consacrée à la conclusion d’un avenant à un marché public conclu par la commune. Il souligne qu’il s’exprimait en sa double qualité de conseiller municipal et de géotechnicien, étant géologue de profession et qu’en tant que conseiller municipal, il avait un devoir de vigilance, voire d’alerte, sur la manière dont était gérée la commune.

28. Le requérant ajoute que ce sont bien le maire et sa première adjointe es qualité qui étaient visés par ses propos, et non des personnes privées, de telle sorte que ses propos s’inscrivaient dans le cadre de l’invective politique qui autorise, selon la jurisprudence de la Cour, une certaine liberté de ton.

29. Le requérant considère que ses propos s’apparentent davantage à des jugements de valeur qu’à des déclarations de fait et qu’ils reposaient bien sur une base factuelle suffisante. À ce titre, il fait valoir que, d’une part, il avait constaté des irrégularités affectant des marchés publics et, d’autre part, qu’à la suite de son courrier au préfet des Alpes-Maritimes, le procureur de la République avait ordonné une enquête préliminaire. Il ajoute que ses craintes quant aux irrégularités et aux insuffisances des travaux réalisés pour sécuriser la route de la Clave ont été confirmées par deux accidents de la route survenus en 2011 et 2014.

CEDH

34. La Cour considère que la condamnation pénale du requérant pour diffamation publique envers un citoyen chargé d’un service ou d’un mandat public constitue une ingérence dans l’exercice de son droit à la liberté d’expression. Elle observe que les parties sont en accord sur ce point.

35. Pareille immixtion enfreint l’article 10 de la Convention, sauf si elle est « prévue par la loi », dirigée vers un ou plusieurs des « buts légitimes » énumérés au paragraphe 2 de l’article 10 et « nécessaire dans une société démocratique » pour les atteindre.

a) « Prévue par la loi »

36. La Cour observe que cette ingérence était « prévue par la loi », la condamnation du requérant ayant été prononcée en application des articles 29 et 31 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. La Cour rappelle qu’elle a déjà considéré que cette loi satisfait aux exigences d’accessibilité et de prévisibilité requises par l’article 10 § 2 (Brasilier c. France, no 71343/01, § 28, 11 avril 2006, De Lesquen du Plessis‑Casso c. France, no 54216/09, § 33, 12 avril 2012, et Morice c. France, précité, § 142).

b) « Buts légitimes »

37. Selon la Cour, il n’est pas douteux que la condamnation du requérant pour diffamation envers un citoyen chargé d’un service public ou d’un mandat public poursuivait l’un des buts légitimes énumérés à l’article 10 § 2, à savoir la protection de la réputation d’autrui.

c) « Nécessaire dans une société démocratique »

i. Principes généraux

38. Les principes généraux permettant d’apprécier la nécessité d’une ingérence donnée dans l’exercice de la liberté d’expression, maintes fois réaffirmés par la Cour, ont été résumés dans les arrêts De Lesquen du Plessis-Casso (précité, §§ 36 à 40), Morice (précité, §§ 124 à 127) et Karácsony et autres c. Hongrie [GC], nos 42461/13 et 44357/13, §§ 137 à 141, CEDH 2016 (extraits)).

ii. Application en l’espèce

39. Lors de l’examen des circonstances de l’espèce, la Cour prendra en compte les éléments ci-après : la qualité du requérant et celle des personnes visées par les propos litigieux, le cadre de ces propos, leur nature et leur base factuelle, ainsi que la nature de la sanction infligée au requérant (cf. Morice, précité, §§ 150 et suiv., et Jerusalem c. Autriche, no 26958/95, §§ 35 et suiv., CEDH 2001‑II).

α) La qualité d’élus et d’hommes politiques du requérant et des personnes visées par les propos litigieux

40. La Cour note que le requérant siégeait au conseil municipal du Broc à titre d’élu. Il faisait partie de la majorité municipale et était membre de la commission des finances et des appels d’offre. En cette qualité, il était en charge du suivi d’une opération de sécurisation et d’aménagement du domaine public de la route de la Clave située sur cette commune. Le requérant avait donc un rôle de « vigie » et d’alerte de la population notamment dans le domaine spécifique des marchés publics dont il était en charge. Or, précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple ; il représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts. Partant, des ingérences dans la liberté d’expression d’un élu du peuple, tel le requérant, commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts (Jerusalem, précité § 36).

41. Concernant les personnes visées par les propos litigieux, il s’agissait du maire de la commune et de sa première adjointe. Ces derniers étaient visés es qualité par les propos du requérant. La Cour relève d’ailleurs que le requérant a été condamné pour des faits qualifiés de diffamation publique envers un citoyen chargé d’un service ou d’un mandat public, et non pour diffamation envers un particulier. Or, les limites de la critique admissible sont plus larges à l’égard d’un responsable politique, visé en cette qualité, que d’un simple particulier : à la différence du second, le premier s’expose inévitablement et consciemment à un contrôle attentif de ses faits et gestes tant par les journalistes que par l’ensemble des citoyens ; il doit, par conséquent montrer une plus grande tolérance (De Lesquen du Plessis‑Casso, précité, § 39). En l’espèce, la Cour considère que le maire et la première adjointe de cette commune, critiqués pour des actes effectués dans le cadre de leurs fonctions électives, se devaient de faire preuve d’un plus grand degré de tolérance à l’égard des critiques, même sévères, formulées par l’un des leurs, fut-il conseiller municipal appartenant à la même majorité qu’eux. De plus, M. T. et Mme P., présents lors de la réunion du conseil municipal, pouvaient répondre directement aux propos du requérant.

β) La contribution à un débat d’intérêt général

42. Concernant le cadre des propos litigieux, la Cour observe qu’ils ont été tenus, une première fois, lors d’une séance publique du conseil municipal, consacrée notamment à la conclusion d’un avenant à un marché public litigieux. Ces propos ont par la suite été réitérés dans un tract. Les déclarations du requérant visaient à mettre en lumière et à informer les électeurs d’irrégularités qui, selon lui, entachaient l’exécution et la passation de marchés publics dont il était en charge. Ces propos relevaient donc du cadre d’un débat d’intérêt général pour la collectivité, sur lequel le requérant avait le droit de communiquer des informations au public.

43. La Cour a déjà relevé, s’agissant des déclarations litigieuses non couvertes par une quelconque immunité parlementaire et prononcées dans une instance pour le moins comparable au parlement, l’intérêt que présente, pour la société, la protection de la liberté d’expression des participants. Dans une démocratie, le parlement ou des organes comparables sont des tribunes indispensables au débat politique (Jerusalem, précité, § 40). S’il est vrai que les déclarations en l’espèce ont été prononcées lors d’une séance du conseil municipal d’une petite circonscription, il n’en reste pas moins qu’elles ont été faites par le requérant en sa qualité d’élu (voir point 40 ci-dessus). Or précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est tout particulièrement pour un élu du peuple (voir Karácsony, précité, § 40). Dans ces circonstances, une ingérence dans la liberté d’expression exercée dans le cadre de ces organes ne saurait également se justifier que par des motifs impérieux (voir mutatis mutandis, Jerusalem, idem).

γ) La nature des propos litigieux et leur base factuelle

44. Il ressort de la lecture de l’article de presse rapportant les échanges au cours du conseil municipal concerné que les paroles du requérant constituaient une appréciation, particulièrement critique et portée sur le ton de l’invective, sur l’attitude du maire et de sa première adjointe dans le cadre de l’exécution d’un contrat public spécifique. La Cour considère que les propos du requérant constituent des invectives politiques que les élus politiques s’autorisent lors des débats, lesquels peuvent être parfois assez vifs lors des séances de conseils municipaux (De Lesquen du Plessis‑Casso, précité, §§ 40 et 48). Le tract distribué par le requérant s’inscrivait dans le cadre de cette même controverse de politique municipale.

45. La Cour observe que, tant le requérant que le Gouvernement, estiment que les déclarations incriminées dans la présente affaire constituent des jugements de valeur plutôt que des déclarations de fait. Elles reflètent des assertions objectives sur des questions d’intérêt public par un élu du conseil municipal (Jerusalem, précité § 44).

46. Reste à savoir, en tout état de cause, si la base factuelle de ces jugements de valeur était suffisante. À cet égard, la Cour note que le requérant avait signifié une offre de preuve de la véracité des faits imputés au maire et à son adjointe, mais qu’il a été déchu par les juridictions internes du droit de faire la preuve de la vérité des faits poursuivis pour des motifs procéduraux liés à son élection de domicile (paragraphe 19 ci-dessus).

47. Or, la Cour observe que le requérant, en charge du suivi d’un marché public relatif à la sécurisation d’une route et par ailleurs maître de conférence en géotechnique, a porté à la connaissance du préfet et de la chambre régionale des comptes des faits qu’il considérait comme constituant des infractions à la législation sur les marchés publics et mettant en danger la sécurité des usagers de la route de la Clave. La Cour relève que le préfet des Alpes Maritimes a saisi le procureur de la République aux fins de voir diligenter une enquête sur les faits dénoncés par le requérant dans son courrier du 29 août 2009. Ces éléments ont été jugés suffisamment sérieux et étayés par le procureur de la République de Grasse pour que, d’une part, une enquête préliminaire soit confiée à la section financière de la brigade de recherche de Nice puis, d’autre part, un complément de diligences soit ordonné le 29 novembre 2010. Les informations transmises étaient donc suffisamment précises pour permettre à la justice d’enquêter sur les faits que le requérant dénonçait.

48. La Cour note par ailleurs que, alors même que le maire était informé d’un classement sans suite le 6 décembre 2010, tel n’a pas été le cas du requérant qui, postérieurement à cette date, a été destinataire de plusieurs courriers du ministère public l’informant soit que l’enquête était toujours en cours, soit que la procédure était en attente d’une décision du substitut du procureur.

49. La Cour souligne que c’est en sa qualité d’élu que le requérant était en charge du dossier en débat. Elle observe, en outre, que ses compétences professionnelles lui permettaient d’en apprécier les aspects techniques. Elle considère qu’il accomplissait son mandat en alertant les autres membres du conseil municipal, les citoyens de sa commune et le préfet de ce qu’il pensait être des irrégularités affectant un marché public relatif à la sécurisation d’une route et pouvant avoir des conséquences non seulement sur le budget de la commune mais également sur la sécurité de ses concitoyens. Enfin, si les propos ont été tenus sur le ton de l’invective, ils étaient fondés sur une base factuelle suffisante.

δ) La nature de la sanction infligée au requérant

50. Enfin, la Cour rappelle que la nature et la lourdeur des sanctions infligées sont des éléments à prendre en considération lorsque l’on évalue la proportionnalité de l’ingérence. En l’espèce, le requérant a été condamné à une amende de mille EUR, ainsi qu’à payer des dommages-intérêts d’un montant de un EUR. Or, même lorsque la sanction est la plus modérée possible, à l’instar d’une condamnation accompagnée d’une dispense de peine sur le plan pénal et à ne payer qu’un « euro symbolique » au titre des dommages-intérêts, elle n’en constitue pas moins une sanction pénale qui peut avoir un effet dissuasif quant à l’exercice de la liberté d’expression, lequel doit être pris en compte pour apprécier la proportionnalité de l’ingérence (Morice, précité, § 176). Le prononcé même d’une condamnation pénale est l’une des formes les plus graves d’ingérence dans le droit à la liberté d’expression, eu égard à l’existence d’autres moyens d’intervention et de réfutation, notamment par les voies de droit civiles. Pour cette raison, la Cour a invité à plusieurs reprises les autorités internes à faire preuve de retenue dans l’usage de la voie pénale (Morice, précité, §§ 127 et 176).

51. A la lumière de ce qui précède, la Cour estime qu’un juste équilibre n’a pas été ménagé, dans les circonstances de l’espèce, entre la nécessité de protéger le droit du requérant à la liberté d’expression et celle de protéger les droits et la réputation des plaignants. Les motifs fournis par les juridictions nationales pour justifier la condamnation du requérant ne pouvaient passer pour pertinents et suffisants, et ils ne correspondaient à aucun besoin social impérieux. Partant, il y a eu violation de l’article 10 de la Convention.

PRISE DE PAROLE DANS UNE MANIFESTATION AUTORISÉE

Erkizia Almandoz c. Espagne du 22 juin 2021 requête no 5869/17

Article 10 : En condamnant les propos d’un ancien politicien basque indépendantiste tenus lors d’un hommage public, les autorités ont violé sa liberté d’expression

Art 10 • Liberté d’expression • Discours prononcé lors d’un hommage à un membre de l’organisation terroriste ETA n’incitant pas directement ou indirectement à la violence terroriste • Requérant n’ayant pas la qualité d’homme politique • Débat public d’intérêt général • Absence de discours de haine visant à justifier des actes terroristes ou faire éloge du terrorisme • Discours visant à entamer une voie démocratique • Condamnation disproportionnée

L’affaire concerne la participation du requérant, politicien basque indépendantiste, à un hommage rendu à un ancien membre de l’organisation terroriste ETA, ainsi que sa condamnation pour apologie du terrorisme à une peine d’un an de prison et sept ans de suspension du droit d’éligibilité. Ayant analysé l’application des différents facteurs qui caractérisent le discours de haine ou éloge ou justification du terrorisme, la Cour considère que, si les propos du requérant ont été tenus lors d’un rassemblement d’hommage à un ancien membre de l’ETA, dans un contexte politique et social tendu, le requérant n’a pas eu l’intention, ni dans le contenu de ses propos, ni dans la manière de les formuler, d’inciter à l’usage de la violence ni de justifier ou de faire l’éloge du terrorisme. Pour la Cour, l’incitation directe ou indirecte à la violence terroriste n’est pas avérée et le discours du requérant lors de l’hommage tendait au contraire à promouvoir la poursuite d’une voie démocratique en vue d’atteindre les objectifs politiques propres à la gauche abertzale. La Cour conclut que l’ingérence des autorités publiques dans le droit à la liberté d’expression du requérant ne peut être qualifiée de « nécessaire dans une société démocratique ».

FAITS

Le 21 décembre 2008, M. Erkizia Almandoz participa en qualité d’orateur à un événement d’hommage, nommé « Indépendance et socialisme », organisé dans le village d’Arrigorriaga (Pays basque) par la famille de José Miguel Beñaran Ordeñana (alias « Argala »). Il s’agissait de rendre hommage à Argala, ancien membre de l’organisation terroriste ETA, assassiné trente ans auparavant par l’organisation terroriste d’extrême droite Batallón Vasco Español (BVE). M. Erkizia Almandoz n’occupait aucun poste politique au moment des faits, mais était un homme politique de référence dans le cadre de l’un des courants du mouvement indépendantiste du Pays basque nommé « la gauche abertzale » (Izquierda Abertzale).

Le 3 mai 2011, la chambre pénale de l’Audiencia Nacional condamna M. Erkizia Almandoz pour le crime d’apologie du terrorisme, visé aux articles 578 et 579 § 2 du code pénal, à des peines d’un an d’emprisonnement et de sept ans de suspension du droit d’éligibilité. Elle statua que M. Erkizia Almandoz avait plaidé en faveur d’Argala en justifiant et en excusant ses actes. De l’avis de l’Audiencia Nacional, celui-ci ne s’était pas limité à faire un discours politique en faveur de l’indépendance du Pays basque et du socialisme, mais avait prononcé son discours de façon ambiguë en appelant à « une réflexion afin de choisir le chemin le plus adéquat », à savoir celui « qui allait faire le plus de mal à l’État » et qui conduirait « le peuple vers un nouveau scénario démocratique ». Il avait crié « Vive Argala » à la fin de son discours, en en faisant son éloge en tant que terroriste. Pour l’Audiencia Nacional, le discours s’inscrivait dans un cadre clair de soutien à des actions terroristes spécifiques. Enfin, l’Audiencia Nacional nota que cet événement avait été largement médiatisé, et donc que le retentissement public, exigé pour caractériser l’infraction pénale, existait bien. M. Erkizia Almandoz se pourvut en cassation. Le 14 mars 2012, le Tribunal suprême rejeta le pourvoi. M. Erkizia Almandoz forma un recours d’amparo devant le Tribunal constitutionnel. La haute juridiction le débouta par un arrêt daté du 20 juin 2016, notant que le discours de l’intéressé pouvait être qualifié de « discours de haine » et avait eu un impact public non négligeable. Le Tribunal constitutionnel procéda à une mise en balance des intérêts divergents en jeu et considéra que M. Erkizia Almandoz avait dépassé les limites de la liberté d’expression en méconnaissant le droit d’autrui à ne pas être menacé par un discours faisant l’apologie du terrorisme. La juridiction constitutionnelle considéra que M. Erkizia Almandoz avait dépassé les limites du droit à la liberté d’expression, tel que protégé par l’article 10 de la Convention et l’article 20 de la Constitution espagnole, dès lors que sa conduite constituait un « discours de haine ». Le Tribunal constitutionnel nota également que la Cour avait rendu plusieurs décisions d’irrecevabilité dans des cas où la condamnation pénale découlait de manifestations de discours de haine, dès lors que celles-ci justifiaient le recours à la violence dans le but d’atteindre un objectif politique.

Article 10

La Cour constate tout d’abord qu’au moment des faits, le requérant n’agissait pas en sa qualité d’homme politique. Elle souligne que les propos en cause relevaient d’un sujet d’intérêt général dans le contexte sociétal espagnol, et notamment celui du Pays basque. Toutefois, le fait qu’il s’agisse d’une question d’intérêt général n’implique pas que le droit à la liberté d’expression dans ce domaine soit pour autant illimité. La Cour est donc appelée à trancher la question de savoir si la sanction imposée au requérant peut être qualifiée de proportionnée au but légitime poursuivi, en tenant compte des différents facteurs qui caractérisent le discours de haine ou l’éloge ou la justification du terrorisme. En ce qui concerne, d’abord, le premier des critères qui caractérisent le discours de haine, la Cour note que les propos du requérant ont été tenus dans un contexte politique et social tendu. En ce qui concerne, ensuite, le deuxième critère, il y a lieu d’examiner si les propos litigieux peuvent passer pour un appel direct ou indirect à la violence ou pour une justification de la violence, de la haine ou de l’intolérance. La Cour constate que si l’intéressé a participé, en tant qu’orateur principal, à un événement qui avait pour but de rendre hommage à un membre reconnu de l’organisation terroriste ETA et d’en faire l’éloge, le discours lu dans son ensemble n’incitait ni à l’usage de la violence ni à la résistance armée, que ce soit directement ou indirectement. Le requérant a exprimé de façon explicite qu’il fallait choisir le chemin le plus adéquat pour conduire le peuple vers un scénario démocratique. Bien que certaines des expressions employées par le requérant ont pu être considérées comme étant ambiguës, il ne saurait, pour la Cour, être question de conclure que le requérant avait eu l’intention d’inciter à l’usage de la violence tout en justifiant et faisant éloge des violences terroristes. La Cour note également que le requérant n’était ni l’organisateur de l’événement ni le responsable de la projection de photographies de membres cagoulés de l’ETA. Ainsi, pour la Cour, le seul fait pour le requérant d’avoir participé à cet événement ne peut être considéré, en lui-même, comme un appel à l’usage de la violence ni comme un discours de haine. Enfin, en ce qui concerne le troisième critère caractérisant le discours de haine, à savoir la manière dont les propos ont été formulés et leur capacité – directe ou indirecte – à nuire, la Cour observe que les déclarations du requérant ont été prononcées oralement dans le cadre d’un événement qui rassemblait des sympathisants du mouvement indépendantiste du Pays basque et il n’apparaît pas, dans les circonstances des faits, qu’il y ait eu d’aptitude particulière à nuire dans la manière dont le requérant a formulé ses propos. Compte tenu de l’ensemble des critères ainsi pris en compte par rapport au contexte de l’affaire, la Cour ne saurait donc suivre l’appréciation menée par la juridiction interne qui a abouti à la condamnation du requérant. Au vu des circonstances ayant entouré l’événement litigieux, le discours du requérant ne s’inscrivait pas dans le « discours de haine ». La Cour ne saurait conclure que le requérant visait à justifier des actes terroristes ou faire éloge du terrorisme. Bien au contraire, il ressort des discours qui ont été tenus par le requérant un appel à la réflexion afin d’entamer la poursuite d’une nouvelle voie démocratique. Même si, à l’époque des faits, les violences terroristes de l’ETA étaient encore une dure réalité, la condamnation du requérant, tenu responsable de l’ensemble des actes menés dans le cadre de l’hommage à Argala, ne saurait être justifiée. L’incitation directe ou indirecte à la violence terroriste n’ayant pas été avérée et le discours du requérant ayant plutôt encouragé à poursuivre une voie démocratique pour atteindre les objectifs politiques de la gauche abertzale, l’ingérence des autorités publiques dans le droit à la liberté d’expression du requérant ne saurait être qualifiée de « nécessaire dans une société démocratique ». Il y a donc eu violation de l’article 10 de la Convention.

CEDH

28.  La Cour note qu’il ne prête pas à controverse entre les parties que la condamnation litigieuse constitue une ingérence dans le droit du requérant à la liberté d’expression tel que garanti par l’article 10 § 1 de la Convention. Il n’est pas davantage contesté que cette ingérence était prévue par la loi et qu’elle poursuivait un but légitime, à savoir la sûreté publique, la défense de l’ordre et la prévention du crime, ou, encore, la protection de la réputation ou des droits d’autrui, au sens de l’article 10 § 2 de la Convention. En l’occurrence, le différend porte sur la question de savoir si l’ingérence était « nécessaire dans une société démocratique » (Leroy c. France, no 36109/03, § 43, 2 octobre 2008 ; Stomakhin c. Russie, no 52273/07, § 83, 9 mai 2018 ; Atamanchuk c. Russie, no 4493/11, §§ 40-42, 11 février 2020).

1. Thèses des parties

29.  Le requérant soutient qu’il ressort des propos qu’il avait tenus lors de son discours, ainsi que des positions qu’il avait défendues publiquement à plusieurs reprises, qu’il visait non pas à la commission d’actes violents, mais à la poursuite d’objectifs politiques qu’il disait vouloir défendre au moyen d’un processus exclusivement démocratique et pacifique, en l’absence de toute violence. À son avis, bien que l’on puisse considérer que l’atteinte à sa liberté d’expression reposait sur une base légale et visait un but légitime, l’on ne peut pas conclure qu’elle était nécessaire dans une société démocratique.

30.  Le requérant soutient également que ses propos relevaient de l’expression politique en raison du rôle important qu’il dit avoir toujours eu dans le cadre du mouvement indépendantiste basque, ayant siégé pendant dix-neuf ans en tant qu’élu local de la ville de Bilbao et de la communauté autonome du Pays basque. De plus, il indique qu’Argala avait appartenu à l’organisation terroriste ETA au cours de la dictature espagnole et qu’il avait bénéficié d’une loi d’amnistie, n’ayant jamais été condamné ni même poursuivi.

31.  Le requérant allègue que l’acte de commémoration organisé en souvenir du décès d’Argala était légal : il précise à ce sujet que cet acte avait été autorisé par les autorités et que celles-ci n’avaient d’ailleurs pas poursuivi les organisateurs. Ainsi, des policiers auraient assisté à l’événement en cause et rédigé un rapport constatant l’absence d’agissements pénalement répréhensibles. En outre, le discours aurait été tenu devant une cinquantaine de personnes, pour la plupart des proches de la victime ayant personnellement connu cette dernière. Selon l’intéressé, il convenait aussi de prendre en compte le fait que les propos litigieux avaient été tenus oralement, sans possibilité de les reformuler, parfaire ou retirer.

32.  Par ailleurs, le requérant expose que son intervention se situait dans le cadre d’un débat d’intérêt public d’une importance capitale au Pays basque, à savoir celui du choix de voies exclusivement démocratiques et pacifiques pour la poursuite des objectifs politiques du mouvement indépendantiste basque. En ce sens, il estime que la marge d’appréciation dont jouissait l’État était particulièrement retreinte. Il indique aussi que, au cours du déroulement de son procès, l’ETA avait annoncé le cessez-le-feu définitif de l’organisation et considère donc que l’on se trouvait face à un contexte d’absence de violence de la part du mouvement indépendantiste.

33.  Enfin, le requérant allègue que la sanction prononcée n’était pas du tout proportionnée compte tenu de l’impossibilité lui ayant été faite, en tant qu’homme politique, de mener des activités au niveau institutionnel pendant de nombreuses années.

34.  Le Gouvernement indique d’abord que, au moment des faits, en 2008, l’ETA était encore en pleine activité criminelle, ayant commis quelque vingt actes terroristes au cours de cette année. Il expose que la personne honorée, Argala, l’était en sa qualité de leader de l’organisation terroriste ETA et qu’une citation attribuée à ce dernier figurait dans l’affiche de convocation à l’événement, précisant que celle-ci finissait par « la lutte armée est indispensable pour avancer ». Dès lors, selon le Gouvernement, à l’occasion de son discours, le requérant a fait référence au besoin de poursuivre la lutte armée alors que des négociations étaient en cours avec les autorités nationales. Toujours selon lui, en conséquence, l’ETA a suivi la voie prônée par le requérant et, pour cette raison, d’autres attentats ont eu lieu au cours de l’année 2008.

35.  Le Gouvernement estime que les paroles du requérant ont soutenu et justifié les activités criminelles menées par l’ETA. À ses yeux, un hommage rendu à une personne ayant été un leader significatif de l’organisation ne pouvait être interprété, par les partisans de l’ETA, que comme un acte de soutien à l’activité terroriste. L’application de la loi pénale contre un tel acte d’apologie du terrorisme s’était avérée être une mesure proportionnée dans le cadre d’une société démocratique.

36.  Enfin, le Gouvernement expose que le discours de haine ne peut être excusé du fait du caractère politique des déclarations ou de la personnalité de l’individu qui les prononce. Conclure autrement reviendrait à admettre un comportement complètement irresponsable, telle, en l’espèce, une tentative d’endoctrinement des masses. Le Gouvernement estime aussi que le fait qu’il s’agit d’une discussion d’intérêt public ne peut justifier le caractère d’incitation à la haine lié à des déclarations litigieuses. Il considère que le seul intérêt public qui devrait prévaloir en l’espèce est l’éradication de la violence terroriste. En ce qui concerne le caractère oral des propos en cause, il faudrait aussi prendre en compte la circonstance que le requérant aurait préparé à l’avance ses paroles et aurait donc eu l’opportunité de les méditer.

2. Appréciation de la Cour

a)      Principes généraux

37.  Les principes généraux à suivre pour déterminer si une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression est « nécessaire dans une société démocratique », au sens de l’article 10 § 2 de la Convention, sont bien établis dans la jurisprudence de la Cour. Ils ont été rappelés à plusieurs reprises (Mouvement raëlien suisse c. Suisse [GC], no 16354/06, § 48, CEDH 2012, Animal Defenders International c. Royaume-Uni [GC], no 48876/08, § 100, CEDH 2013, et Perinçek c. Suisse [GC], no 27510/08, § 196, CEDH 2015) et peuvent se résumer comme suit :

i.  La liberté d’expression constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique et l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun. Sous réserve du paragraphe 2 de l’article 10, elle vaut non seulement pour les « informations » ou « idées » accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent : ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de « société démocratique ». Telle que la consacre l’article 10, elle est assortie d’exceptions qui sont toutefois d’interprétation restrictive, et le besoin de la restreindre doit se trouver établi de manière convaincante.

ii.  L’adjectif « nécessaire », au sens de l’article 10 § 2, implique un besoin social impérieux. Les Hautes Parties contractantes jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour juger de l’existence d’un tel besoin, mais elle se double d’un contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l’appliquent, même quand elles émanent d’une juridiction indépendante. La Cour a donc compétence pour statuer en dernier lieu sur le point de savoir si une « restriction » se concilie avec la liberté d’expression.

iii.  La Cour n’a point pour tâche de se substituer aux autorités nationales compétentes, mais il lui incombe de vérifier sous l’angle de l’article 10 les décisions qu’elles ont rendues. Il ne s’ensuit pas qu’elle doive se borner à rechercher si l’État défendeur a usé de ce pouvoir d’appréciation de bonne foi, avec soin et de façon raisonnable : il lui faut considérer l’ingérence litigieuse à la lumière de l’ensemble de l’affaire pour déterminer si elle était proportionnée au but légitime poursuivi et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent pertinents et suffisants. Ce faisant, la Cour doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des règles conformes aux principes consacrés à l’article 10, et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents.

38.  L’article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politique – dans lequel cette dernière revêt la plus haute importance – ou des questions d’intérêt général. Toutefois, on ne peut affirmer que la liberté d’expression dans le domaine de la critique politique soit pour autant illimitée. La Cour rappelle que la tolérance et le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains constituent le fondement d’une société démocratique et pluraliste. Il en résulte qu’en principe on peut juger nécessaire, dans les sociétés démocratiques, de sanctionner, voire de prévenir, toutes les formes d’expression qui propagent, encouragent, promeuvent ou justifient la haine fondée sur l’intolérance (y compris l’intolérance religieuse), si l’on veille à ce que les « formalités », « conditions », « restrictions » ou « sanctions » imposées soient proportionnées au but légitime poursuivi (voir, concernant le discours de haine et l’apologie de la violence, Sürek (no 1), précité, § 62, Gündüz, précité, § 40, et Stern Taulats et Roura Capellera c. Espagne, nos 51168/15 et 51186/15, § 33, 13 mars 2018).

39.  Ainsi, pour déterminer si l’ingérence des autorités publiques dans le droit à la liberté d’expression est « nécessaire dans une société démocratique », la Cour a souligné qu’une peine d’emprisonnement infligée pour une infraction commise dans le cadre du débat politique n’est compatible avec la liberté d’expression que dans des circonstances exceptionnelles et que l’élément essentiel à prendre en considération est le fait que le discours exhorte à l’usage de la violence ou qu’il constitue un discours de haine (voir, parmi beaucoup d’autres, Gerger c. Turquie [GC], no 24919/94, § 50, 8 juillet 1999, Wingrove c. Royaume-Uni, 25 novembre 1996, § 58, Recueil 1996‑V, Otegi Mondragon c. Espagne, no 2034/07, §§ 50 et 54, CEDH 2011, et Stern Taulats et Roura Capellera, précité, § 34).

40.  Dans le but de trancher si un discours de haine a eu lieu, il échet de prendre en compte un certain nombre de facteurs, qui ont été systématisés, entre autres, dans l’affaire Perinçek (précitée, §§ 204-207, avec les références citées) :

i.  Le point de savoir si les propos ont été tenus dans un contexte politique ou social tendu. Si tel est le cas, la Cour reconnaît généralement qu’une certaine forme d’ingérence visant de tels propos peut se justifier.

ii.  La question de savoir si les propos, correctement interprétés et appréciés dans leur contexte immédiat ou plus général, peuvent passer pour un appel direct ou indirect à la violence ou pour une justification de la violence, de la haine ou de l’intolérance. Lorsqu’elle examine cette question, la Cour est particulièrement sensible aux propos catégoriques attaquant ou dénigrant des groupes tout entiers, qu’ils soient ethniques, religieux ou autres.

iii.  La Cour tient également compte de la manière dont les propos ont été formulés et de leur capacité – directe ou indirecte – à nuire.

41.  Dans le cadre des affaires susmentionnées, c’est la conjonction de ces différents facteurs plutôt que l’un d’eux pris isolément qui a joué un rôle déterminant dans l’issue du litige. La Cour aborde donc ce type d’affaires en tenant éminemment compte du contexte (Perinçek, précitée, § 208).

b)     Application de ces principes au cas d’espèce

42.  D’abord, il convient de constater que, même si le requérant est une personne qui jouit d’une certaine importance dans le domaine politique, eu égard à sa longue trajectoire politique au Pays basque quelques années auparavant et à sa position de référence dans le cadre du mouvement indépendantiste basque, au moment des faits il n’agissait pas en sa qualité d’homme politique (voir paragraphe 11 ci-dessus). En effet, l’intéressé ne s’est pas exprimé en qualité d’élu d’un groupe parlementaire ou d’un parti politique, car il n’avait pas un tel statut au moment des faits, et ce depuis des années (voir, a contrario, Otegi Mondragon, précité, § 51, et Castells c. Espagne, 23 avril 1992, § 6, série A no 236).

43.  Néanmoins, la Cour estime que les propos du requérant relevaient d’un sujet d’intérêt général, dans le contexte sociétal espagnol, et notamment celui du Pays basque. En effet, la question de l’indépendance du Pays basque a longtemps été récurrente dans la société espagnole, de même que le débat à propos de l’usage ou non de la violence armée dans le but d’atteindre l’indépendance du Pays basque. En ce sens, la question de l’intégrité territoriale de l’Espagne est un sujet sensible qui génère différents points de vue et opinions au sein de la société espagnole, souvent forts et passionnés. Il est question d’un débat qui n’a pas pour habitude de susciter l’indifférence de la société espagnole, bien au contraire. Dès lors, il s’agit bien d’un débat public d’intérêt général (voir, mutatis mutandis, Mamère c. France, no 12697/03, § 20, CEDH 2006‑XIII, Hertel c. Suisse, 25 août 1998, § 47, Recueil 1998‑VI, Bladet Tromsø et Stensaas c. Norvège [GC], no 21980/93, § 62, CEDH 1999‑III, VgT Verein gegen Tierfabriken c. Suisse, no 24699/94, §§ 70 et 72, CEDH 2001‑VI, et Steel et Morris c. Royaume-Uni, no 68416/01, §§ 88-89, CEDH 2005‑II).

44.  Toutefois, le fait qu’il s’agit d’une question d’intérêt général n’implique pas que le droit à la liberté d’expression dans ce domaine soit pour autant illimité. Tel qu’il a été rappelé aux paragraphes 37 et 38 ci‑dessus, la tolérance et le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains constituent le fondement d’une société démocratique, pluraliste et pacifique. Dès lors, il convient de déterminer si le discours tenu par le requérant en l’espèce a exhorté à l’usage de la violence ou s’il peut être considéré comme un discours de haine ou éloge ou justification du terrorisme. Dans ce but, la Cour est appelée à trancher la question de savoir si la sanction imposée au requérant peut être qualifiée de proportionnée au but légitime poursuivi, en tenant compte des différents facteurs qui caractérisent le discours de haine ou éloge ou justification du terrorisme et qui ont été rappelés aux paragraphes 40 et 41 ci-dessus. Il y a notamment lieu de prendre en considération le contexte ayant entouré les faits de l’espèce (Perinçek, précité, § 208).

45.  En ce qui concerne, d’abord, le premier des critères qui caractérisent le discours de haine, la Cour constate que les propos du requérant ont été tenus dans un contexte politique et social tendu. En effet, la situation que l’Espagne a connue depuis de nombreuses années en matière de terrorisme, ainsi que la prise en considération du Pays basque en tant que « région politiquement sensible » ont été déjà appréciées par la Cour (Herri Batasuna et Batasuna c. Espagne, nos 25803/04 et 25817/04, § 89, CEDH 2009). Elle observe, en particulier, que les faits décrits aux paragraphes 18 et 19 ci-dessus reflètent bien qu’il s’agissait d’un contexte politique et social tendu.

46.  En ce qui concerne, ensuite, le deuxième des critères susmentionnés, il y a lieu d’examiner si les propos litigieux, correctement interprétés et appréciés dans leur contexte immédiat ou plus général, peuvent passer pour un appel direct ou indirect à la violence ou pour une justification de la violence, de la haine ou de l’intolérance. La Cour note que l’intéressé a participé, en tant qu’orateur principal, à un événement qui avait pour but de rendre hommage à un membre reconnu de l’organisation terroriste ETA et d’en faire l’éloge. Cependant, la Cour estime que le discours lu dans son ensemble n’incite ni à l’usage de la violence ni à la résistance armée, soit directement ou indirectement (Gerger c. Turquie [GC], précité, § 50, Faruk Temel c. Turquie, no 16853/05, § 62, 1er février 2011). En effet, le requérant exprima de façon explicite qu’il fallait choisir le chemin le plus adéquat pour conduire le peuple vers un scénario démocratique. Bien que certaines expressions employées par le requérant pussent être considérées ambiguës (voir paragraphe 10 ci-dessus), il ne saurait être question de conclure qu’il avait eu l’intention d’inciter à l’usage de la violence tout en justifiant et faisant éloge des violences terroristes. En ce sens, il convient de rappeler que l’article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours et du débat politique (voir paragraphe 38 ci-dessus).

47.  La Cour remarque qu’il existe plusieurs ambiguïtés concernant le contexte de l’acte et les raisons fournies par le requérant pour y assister. En effet, bien que ce dernier allègue qu’il s’agissait d’un acte familial, il expose aussi qu’il s’agissait d’un acte politique. Le requérant allègue encore que ce fut un acte privé mais tenu dans un lieu public dans lequel une question d’intérêt public était discutée. Aussi, il expose que les assistants étaient des amis et familiers au nombre de 50, mais en réalité ce furent 250 personnes qui assistèrent finalement. Il convient de prendre en compte aussi que les autorités n’avaient pas été informées de la nature concrète de l’acte qui eut finalement lieu. En revanche, la Cour note en particulier que le requérant n’était ni l’organisateur de l’événement ni le responsable de la projection de photographies de membres cagoulés de l’ETA (voir paragraphes 5 à 7 ci-dessus). Elle estime que la seule participation du requérant à l’acte ne peut pas être considérée, en elle-même, comme contenant un appel à l’usage de la violence ni comme constituant un discours de haine (Nejdet Atalay c. Turquie, no 76224/12, § 20 19 novembre 2019).

48.  En ce qui concerne, finalement, le troisième des critères qui caractérisent le discours de haine, à savoir la manière dont les propos ont été formulés et leur capacité – directe ou indirecte – à nuire, la Cour observe que les déclarations du requérant ont été prononcées oralement dans le cadre d’un événement qui rassemblait des sympathisants du mouvement indépendantiste du Pays basque et, notamment, d’Argala. En ce sens, il n’apparaît pas de la manière dont les propos ont été formulés une aptitude particulière à nuire (voir Gerger, précité, § 50, et, a contrario, Féret, précité, § 76 et Vejdeland et autres c. Suède, no 1813/07, § 56, 9 février 2012).

49.  Si la motivation des décisions des juridictions internes concernant les limites de la liberté d’expression lorsque les droits d’autrui sont en jeu est suffisante et respectueuse des critères établis par la jurisprudence de la Cour, il faut des raisons sérieuses pour que celle-ci substitue son avis à celui des juridictions internes (MGN Limited c. Royaume-Uni, no 39401/04, §§ 150 et 155, 18 janvier 2011 et Palomo Sánchez et autres c. Espagne [GC], nos 28955/06 et 3 autres, § 57, CEDH 2011). Néanmoins, compte tenu de l’ensemble des critères mentionnés par rapport au contexte de l’affaire, la Cour ne saurait suivre l’appréciation des faits pertinents menée par la juridiction interne pour aboutir à la condamnation du requérant. En effet, au vu des circonstances ayant entouré l’événement litigieux, le discours du requérant, ne s’inscrivait pas dans le « discours de haine ». Bien qu’il s’agît d’un discours prononcé dans le cadre d’un acte d’hommage à un membre de l’organisation terroriste ETA, la Cour ne saurait conclure que le requérant visait à justifier des actes terroristes ou faire éloge du terrorisme. Bien au contraire, il en ressort des mots du requérant qu’il prônait une réflexion afin d’entamer une nouvelle voie démocratique. La Cour a bien conscience que, à l’époque des faits d’espèce, les violences terroristes de l’ETA étaient encore une dure réalité (voir paragraphes 18 et 19 ci-dessus). Cependant, ce facteur ne saurait justifier la condamnation du requérant, qui fut tenu responsable de l’ensemble des actes menés dans le cadre de l’hommage à Argala.

50.  Enfin, la Cour rappelle que la nature et la lourdeur des peines infligées sont aussi des éléments à prendre en considération lorsqu’il s’agit de mesurer la proportionnalité de l’ingérence (Kubaszewski c. Pologne, no 571/04, § 46, 2 février 2010). En particulier, la Cour a déjà considéré à plusieurs reprises qu’une peine de prison infligée dans des cas de diffamation n’est compatible avec la liberté d’expression garantie par l’article 10 que dans des circonstances exceptionnelles, notamment lorsque d’autres droits fondamentaux ont été gravement atteints, comme dans l’hypothèse, par exemple, de la diffusion d’un discours de haine ou d’incitation à la violence (Amorim Giestas et Jesus Costa Bordalo c. Portugal, no 37840/10, § 36, 3 avril 2014). Au vu des conclusions qui précèdent, la condamnation du requérant ne saurait être considérée comme une mesure proportionnée.

51.  À la lumière de ce qui a été décrit précédemment et, notamment, que l’existence d’une incitation directe ou indirecte à la violence terroriste n’a pas été avérée et que le discours du requérant semblait plutôt défendre d’entamer une voie démocratique pour atteindre les objectifs politiques de la gauche abertzale, l’ingérence des autorités publiques dans le droit à la liberté d’expression du requérant ne saurait être qualifiée de « nécessaire dans une société démocratique ».

52.  La Cour conclut qu’il y a eu violation de l’article 10 de la Convention en l’espèce.

Meslot c. France du 1er février 2018 requête no 50538/12

Article 10 : La condamnation du député M. Meslot pour outrage à magistrat n’est pas excessive.

LES FAITS

10. Le 6 juin 2007, dans le cadre de cette campagne électorale et au cours d’une réunion publique dans la salle des fêtes de Belfort, le requérant aborda notamment le thème de la justice en ces termes :

« Si la justice veut qu’on la respecte, il faut qu’elle soit respectable et je ne respecte ni le procureur L., ni le juge D. qui se sont transformés en commissaires politiques, qui ont outrepassé leurs droits et qui ont sali la magistrature. Ils préfèrent s’attaquer aux élus de la droite plutôt que de s’attaquer aux voyous. Eh bien, ces gens-là, je demanderai à ce qu’ils soient mutés, qu’ils quittent le Territoire de Belfort parce qu’on ne peut pas leur faire confiance. Vous savez la dernière ? On a arrêté les deux braqueurs de Glacis [un quartier de Belfort]. Vous savez quelle a été la première mesure du juge D. et du procureur de la République ? Ça a été de libérer les deux braqueurs, de les mettre en liberté sous contrôle judiciaire. Il y en a marre de voir les policiers qui risquent leur vie pour arrêter les voyous et de voir des juges rouges qui s’opposent à la volonté du peuple et qui s’opposent au travail des policiers. »

11. Cette déclaration, prononcée en présence d’environ deux cents personnes, fut diffusée sur les ondes de la radio France Bleu Belfort et reprise en partie dans l’édition du 8 juin 2007 du journal Le Pays.

12. Le 12 juin 2007, D. déposa plainte avec constitution de partie civile auprès du doyen des juges d’instruction du TGI de Belfort, du chef d’outrage à magistrat.

13. Le 16 octobre 2007, la Cour de cassation, saisie d’une demande de dépaysement du procureur général près la cour d’appel de Besançon, désigna la juridiction de Dijon pour procéder à cette nouvelle information judiciaire.

20. Par arrêt du 10 novembre 2010, la cour d’appel de Dijon confirma la décision attaquée sur la culpabilité et sur les dispositions civiles, tout en portant l’amende à 1 000 EUR et la somme allouée au titre des frais irrépétibles à 5 023,20 EUR. Les juges estimèrent ce qui suit :

« Attendu que ni la réalité des propos ni leur caractère public ne sont contestés : que seule est contestée l’intention au motif que les propos viseraient le dysfonctionnement de la justice locale dont les acteurs, en particulier le juge d’instruction, se seraient comportés comme des politiques opposés à l’action politique de Monsieur Damien Meslot ; que ce moyen de défense ne peut être admis dans la mesure où les paroles prononcées par Monsieur Damien Meslot visent nommément « le juge [D].» et le procureur, qui sont qualifiés de « commissaires politiques » et accusés d’avoir « sali la magistrature»; que ces qualifications ne sont pas l’expression d’un simple avis sur le fonctionnement de la justice locale comme le soutient Monsieur Damien Meslot pour exprimer son opinion en termes vifs sur les méthodes du juge [D.], mais qu’elles correspondent en réalité à une mise en cause de l’indépendance judiciaire et à une attaque personnelle du juge d’instruction à travers ses méthodes ; que l’expression « salir la magistrature » est particulièrement outrageante car elle laisse supposer que le juge d’instruction a commis des actes illégaux ou à tout le moins contraires à la déontologie, relevant comme tels du pouvoir disciplinaire du Conseil Supérieur de la Magistrature, alors qu’il n’en est rien ; que la référence aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme n’est pas pertinente ; que si, selon les termes de l’article 10, alinéa 1er, de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, toute personne a le droit à la liberté d’expression, l’alinéa 2 du même texte précise que : « l’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, [...] à la protection de la réputation d’autrui, [...] pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire » ; qu’au regard de ces dernières dispositions, Monsieur Damien Meslot a tenu des propos excessifs mettant en cause l’impartialité du juge d’instruction et son autorité dès lors que par une expression imagée : « salir », son auteur laissait entendre que ce juge ne respectait pas la loi ; que ces éléments caractérisent le délit pour lequel [le requérant] est poursuivi. »

Attendu que cette analyse est encore confortée par l’illustration des propos de Monsieur Damien Meslot portant sur un fait d’actualité ; que l’imputation au juge [D.], qualifié de « juge rouge » d’une remise en liberté de deux braqueurs pour mieux opposer l’action de ce magistrat à celle des policiers et à la volonté du peuple, renforce l’outrage en ce que son auteur attribue une coloration politique au magistrat sans aucune preuve telle que l’adhésion à un parti politique, alors qu’au surplus cette mesure, même si elle pouvait être critiquée, n’a pas été prise par lui ; qu’en définitive, l’ensemble de ces propos tenus publiquement démontrent une volonté d’atteindre le magistrat dans sa personne, dans ses opinions et dans ses pratiques professionnelles et traduisent une volonté de mépris de nature à diminuer le respect des citoyens pour l’autorité morale du magistrat ; (...) ».

21. Par un arrêt du 3 janvier 2012, notifié au requérant le 8 mars 2012, la Cour de cassation rejeta son pourvoi, estimant notamment que si toute personne a droit à la liberté d’expression et si le public a un intérêt légitime à recevoir des informations relatives aux procédures pénales ainsi qu’au fonctionnement de la justice, l’exercice de ces libertés comporte des devoirs et des responsabilités. Elle ajouta que cet exercice pouvait dès lors être soumis, comme en l’espèce où les limites admissibles de la liberté d’expression dans la critique de l’action des magistrats avaient été dépassées, à des restrictions ou sanctions prévues par la loi qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la protection de la dignité du magistrat ou au respect dû à la fonction dont il est investi.

B. Le droit et la pratique internes pertinents

22. L’article 434-24 du code pénal est ainsi libellé :

« L’outrage par paroles, gestes ou menaces, par écrits ou images de toute nature non rendus publics ou par l’envoi d’objets quelconques adressé à un magistrat, un juré ou toute personne siégeant dans une formation juridictionnelle dans l’exercice de ses fonctions ou à l’occasion de cet exercice et tendant à porter atteinte à sa dignité ou au respect dû à la fonction dont il est investi est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 EUR d’amende.

Si l’outrage a lieu à l’audience d’une cour, d’un tribunal ou d’une formation juridictionnelle, la peine est portée à deux ans d’emprisonnement et à 30 000 EUR d’amende. »

23. Selon la jurisprudence, toute expression injurieuse ou diffamatoire, lorsqu’elle s’adresse à un magistrat de l’ordre administratif ou judiciaire dans l’exercice de ses fonctions ou à l’occasion de cet exercice, est qualifiée d’outrage au sens de l’article 434-24 du code pénal et, même lorsqu’elle a été proférée publiquement, entre dans les prévisions de ce texte (Crim., 19 avril 2000 ; Crim. no 10-87.254, 29 mars 2011).

LE GOUVERNEMENT

29. Pour le Gouvernement, le requérant s’est limité à attaquer deux magistrats nommément identifiés en portant sur eux des accusations très graves et exprimées de manière générale. Celles-ci n’étaient susceptibles de se rattacher à aucun fait précis, si ce n’est la remise en liberté de deux braqueurs à laquelle les deux magistrats n’avaient pas participé. Il considère que ces propos relevaient d’un simple jugement de valeur, dépourvu de toute base factuelle.

30. Le Gouvernement insiste sur le caractère injurieux des propos tenus par le requérant. Les accusations proférées à l’encontre du juge D. étaient gratuites et menaçantes, le requérant demandant sa mutation et son départ du ressort de son exercice. Elles ont été prononcées dans le seul but « de déplacer le débat judiciaire sur le terrain strictement médiatique ou d’en découdre avec les magistrats en charge de l’affaire » (Bono c. France, no 29024/11, § 45, 15 décembre 2015). Il ressort à cet égard du dossier que le magistrat avait déjà été la cible d’une première campagne politique de la part du requérant dans le cadre de tracts diffusés à 20 000 exemplaires. En l’absence de critique constructive sur son fonctionnement, les propos tenus portaient également atteinte à l’institution judiciaire et tendaient à saper la confiance des citoyens à l’égard de celle-ci. En outre, selon le Gouvernement, les atteintes portées au magistrat et à l’institution judiciaire ont été aggravées par le fait que les propos ont été prononcés au cours d’une réunion publique, en pleine campagne électorale, alors que le requérant savait qu’ils seraient relayés par la presse.

31. Enfin, le Gouvernement considère qu’au regard de la gravité des accusations proférées, tant la nature de la peine que son quantum ne peuvent être considérés comme excessifs ou de nature à emporter un effet dissuasif quant à l’exercice de la liberté d’expression du requérant.

LE REQUÉRANT

32. Le requérant soutient que ses propos ne visaient pas la vie privée ou l’honneur et ne constituaient pas une attaque personnelle gratuite contre le juge. Il affirme qu’il entendait livrer aux personnes présentes lors de la réunion publique son avis sur le fonctionnement de la justice française. Il ne s’agit, selon lui, que de la traduction du principe de la liberté d’expression, qui doit s’apprécier avec d’autant plus de recul qu’il était candidat à une élection nationale. Pour illustrer son propos sur la justice, le requérant indique qu’il s’est exprimé, d’une part, sur la procédure judiciaire le concernant, et, d’autre part, sur un fait d’actualité.

33. S’agissant de l’illustration personnelle, il indique que sa déclaration allant de « Si la justice veut qu’on la respecte » à « (...) de s’attaquer aux voyous » (paragraphe 10 ci-dessus) exprime une simple opinion sur les procédures initiées à son encontre, en particulier les choix procéduraux faits y compris les perquisitions, dont on sait aujourd’hui qu’elles se sont soldées par des décisions rendues en sa faveur. Il considère ainsi que ses propos, certes vifs, font partie du débat électoral et n’excédaient pas les limites tolérées par la Cour, prenant à titre de comparaison ceux que le requérant, dans l’affaire Roland Dumas c. France (no 34875/07, 15 juillet 2010) avait tenu à l’égard d’un procureur.

34. Selon le requérant, la seconde partie de son discours allant de « Vous savez la dernière ? (...) » à « (...) qui s’opposent au travail des policiers » (paragraphe 10 ci-dessus) est une critique d’un acte juridictionnel, la libération de braqueurs, qui relève du débat d’intérêt général et non d’un outrage. Le requérant affirme que son engagement politique l’autorisait à discuter de la pertinence de la politique pénale mise en œuvre, y compris avec une dose d’exagération. Ses propos relevaient ainsi de l’expression politique ou « militante » (Steel et Morris c. Royaume-Uni, no 68416/01, §§ 88-89, CEDH 2005‑II) et s’inscrivaient dans un débat public d’une extrême importance, relatif au laxisme des institutions judiciaires et aux lacunes du système pénal français.

35. Le requérant considère ainsi que ses propos se situent dans un contexte où l’article 10 exige un niveau élevé de protection du droit à la liberté d’expression. Il ajoute qu’ils ont été prononcés dans le cadre d’un débat public spontané et rapide, ce qui ne lui a pas donné la possibilité de les reformuler, de les parfaire ou de les retirer (Haguenauer c. France, no 34050/05, § 51, 22 avril 2010).

CEDH

36. La Cour considère, et les parties sont d’accord, que la condamnation pénale du requérant pour outrage à magistrat constitue une ingérence dans l’exercice de son droit à la liberté d’expression. Les parties ne contestent pas non plus que l’ingérence était bien « prévue par la loi », à savoir l’article 434-24 du code pénal, et qu’elle poursuivait le but légitime de « protection de la réputation ou des droits d’autrui », en l’occurrence du juge D. Eu égard aux circonstances particulières de l’espèce, la Cour estime avec le Gouvernement qu’elle visait également à garantir « l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire » dont ce juge faisait partie (Di Giovanni c. Italie, no 51160/06, § 74, 9 juillet 2013 ; Peruzzi c. Italie, no 39294/09, § 43, 30 juin 2015).

37. Il reste à la Cour à rechercher si cette ingérence était « nécessaire » dans une société démocratique. La Cour renvoie aux principes généraux maintes fois réaffirmés par elle depuis l’arrêt Handyside c. Royaume-Uni, 7 décembre 1976 (série A no 24), et rappelés récemment dans l’affaire Morice c. France [GC], no 29369/10, §§ 124 à 127, CEDH 2015).

38. Lors de l’examen des circonstances de l’espèce, la Cour prendra en compte les éléments ci-après : la qualité du requérant, celle de la personne visée par les propos litigieux, le cadre des propos, leur nature et leur base factuelle, ainsi que la nature de la sanction infligée au requérant.

39. Elle rappelle toutefois que, lorsqu’elle exerce son contrôle, elle n’a point pour tâche de se substituer aux juridictions internes compétentes, mais de vérifier sous l’angle de l’article 10 les décisions qu’elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d’appréciation (Fressoz et Roire c. France [GC], no 29183/95, § 45, CEDH 1999‑I, Morice, précité, § 124).

40. La Cour note que le requérant était député du Territoire de Belfort et candidat à sa propre succession lorsqu’il a prononcé les propos litigieux. Il était donc assurément une personnalité politique, s’exprimant en sa qualité d’élu et dans le cadre de son engagement politique et « militant » (Mamère c. France, no 12697/03, § 20, CEDH 2006‑XIII). Or, précieuse pour chacun, la liberté d’expression l’est particulièrement pour un élu du peuple qui représente ses électeurs, signale leurs préoccupations et défend leurs intérêts. La Cour rappelle à ce titre que l’article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du discours politique (Sürek c. Turquie (no 1) [GC], no 26682/95, § 61, CEDH 1999‑IV, Brasilier c. France, no 71343/01, § 41, 11 avril 2006). Dès lors, des ingérences dans la liberté d’expression d’un élu comme le requérant commandent à la Cour de se livrer à un contrôle des plus stricts (Lacroix c. France, no 41519/12, § 40, 7 septembre 2017).

41. La Cour relève par ailleurs que la personne visée par les propos litigieux est un magistrat qui avait mis en examen le requérant pour fraude électorale quelques mois avant la tenue du meeting politique au cours duquel il s’est exprimé. À ce titre, elle rappelle la mission particulière du pouvoir judiciaire dans la société. Comme garant de la justice, valeur fondamentale dans un État de droit, son action a besoin de la confiance des citoyens pour prospérer. Aussi peut-il s’avérer nécessaire de protéger celle‑ci contre des attaques gravement préjudiciables dénuées de fondement sérieux, alors surtout que le devoir de réserve interdit aux magistrats de réagir. Pour autant, il reste qu’en dehors de l’hypothèse de telles attaques, les magistrats peuvent faire l’objet de critiques personnelles dans des limites admissibles, et non pas uniquement de façon théorique et générale. Les limites de la critique admissibles à leur égard, lorsqu’ils agissent dans l’exercice de leurs fonctions officielles, sont plus larges qu’à l’égard de simples particuliers (Morice, précité, §§ 128 et 131).

42. Concernant le cadre des propos litigieux, la Cour observe qu’ils ont été tenus lors d’un meeting politique en pleine période électorale et devant deux cents personnes. Ils n’étaient donc pas directement adressés au juge D. Elle relève également que les propos du requérant avaient une certaine relation avec le thème de la sécurité puisque celui-ci dénonçait, en évoquant une affaire spécifique, l’attitude laxiste de magistrats face à des personnes soupçonnées. Les déclarations concernaient également l’affaire judiciaire dans laquelle le requérant était personnellement mis en cause et qui avait abondamment été relatée par la presse.

43. S’agissant d’informations sur le fonctionnement de la justice, la Cour a maintes fois indiqué qu’elles relèvent en principe du débat d’intérêt général (Morice, précité, § 128). Il en est a fortiori ainsi dans le cadre d’un débat politique car il est important en période électorale de permettre aux opinions et aux informations de tous ordres de circuler librement, la liberté d’expression étant l’une des conditions qui assurent la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif (Cheltsova v. Russia, no 44294/06, § 96, 13 juin 2017, et la jurisprudence citée).

44. La Cour note que les juridictions d’appel et de cassation n’ont pas retenu la thèse du requérant selon laquelle, parce qu’ils prétendaient viser le fonctionnement de la justice, ses propos relevaient d’un débat d’intérêt général pour tous. En examinant l’intention coupable du requérant, la cour d’appel a exclu que ses déclarations avaient pour but de donner un simple avis sur le fonctionnement de la justice locale. Elle a au contraire relevé que le magistrat était nommément désigné et visé dans ses fonctions, et que les propos tenus consistaient en des attaques personnelles et en « une mise en cause de l’indépendance judiciaire ». Elle a estimé que l’expression « salir la magistrature » était particulièrement injurieuse car elle impliquait l’idée que le juge D. avait commis des actes illégaux ou contraires à la déontologie alors qu’il n’en était rien. Elle a souligné également que l’imputation de la remise en liberté de deux braqueurs par un « juge rouge » était fausse, en l’absence de toute preuve d’une coloration politique du juge telle qu’une adhésion à un parti politique et alors que celui-ci n’avait pas pris la décision de libération critiquée.

45. La Cour n’aperçoit aucune raison sérieuse de remettre en cause la décision dûment motivée de la cour d’appel, confirmée par la Cour de cassation. Elle observe que les propos tenus relevaient davantage d’une attaque personnelle du juge D. que de la critique et qu’ils visaient sa dignité et le respect dû à sa fonction, et non la manière dont il s’était acquitté de ses fonctions de juge d’instruction dans l’affaire des fraudes électorales. Les différents termes employés, « je ne respecte pas le juge D. », « transformé en commissaire politique » « qui a outrepassé ses droits », « sali la magistrature » et à qui « on ne peut pas faire confiance », en témoignent. De même, la Cour n’aperçoit aucune raison sérieuse de substituer son propre avis à celui de la cour d’appel lorsqu’elle considère que les propos tenus par le requérant sur la libération des braqueurs par des « juges rouges » qui « préfèrent s’attaquer aux élus de droite plutôt qu’aux voyous » portent atteinte à la considération du juge D. et font apparaître ce magistrat et l’autorité judiciaire comme soumis à des considérations purement politiques et idéologiques qui dépassent le simple débat ou la critique sur le fonctionnement de l’institution judiciaire.

46. La Cour observe ainsi que le requérant réduit tous ses propos à son différend avec le juge d’instruction, qu’il avait déjà cherché à atteindre en publiant des tracts quelques mois auparavant. Le débat ne tourne qu’autour de celui-ci et de ses conduites, de l’avis du requérant, blâmables et contraires aux devoirs d’un magistrat. Ainsi, avec la cour d’appel, la Cour considère que les propos démontrent une volonté d’atteindre le magistrat dans sa personne. Dès lors, à défaut d’un débat plus large pouvant objectivement être utile à l’information du public, susceptible de considérer que de telles déclarations, formulées par un député, étaient crédibles et sérieuses, la Cour estime que les juridictions nationales pouvaient légitimement considérer qu’il y avait lieu en l’espèce de protéger à la fois la réputation du juge mis en cause personnellement et celle de l’institution judiciaire dans son ensemble.

47. En outre, et même si les propos ont été tenus au cours d’un meeting politique où l’invective déborde souvent sur le plan personnel, la Cour constate avec la cour d’appel et le Gouvernement qu’ils n’étaient pas fondés sur une base factuelle suffisante. En effet, l’information factuelle, la libération de braqueurs, accompagnant l’accusation de laxisme faite au magistrat était erronée puisque ce n’est pas lui qui avait pris la décision critiquée. Par ailleurs, s’agissant des autres propos, qui peuvent être qualifiés davantage de jugements de valeur que de déclarations de fait au regard de leur tonalité générale et du contexte dans lequel ils ont été tenus, la Cour estime qu’ils se fondaient sur la seule circonstance de la mise en examen du requérant par le juge D. et qu’ils reposaient sur une animosité dirigée contre ce magistrat, dépourvue de lien avec les intentions alléguées du requérant de s’exprimer sur le fonctionnement de la justice. Ainsi, la cour d’appel a souligné que les propos selon lesquels le juge D. a « sali la magistrature » impliquaient qu’il ne respectait pas la loi et qu’il était partial, en violation des qualités qui caractérisent l’exercice de l’activité judiciaire. Or, le requérant n’a à aucun moment essayé de préciser la réalité du comportement imputé au magistrat et n’a pas indiqué au public d’éléments susceptibles de démontrer que celui-ci prenait des décisions contraires à ses obligations déontologiques (mutatis mutandis, Peruzzi, précité, § 60).

48. Dans ce contexte, la Cour estime que les juridictions nationales pouvaient raisonnablement conclure que les propos tenus par le requérant constituaient une attaque personnelle gratuite et pouvaient passer pour trompeurs car il n’en a donné aucune explication objective. Au-delà de cette attaque personnelle, la Cour est d’accord avec le Gouvernement pour dire que les déclarations litigieuses portaient également atteinte à l’indépendance et à l’autorité du pouvoir judiciaire dont faisait partie le magistrat d’instruction. À cet égard, elle relève, avec la cour d’appel, que le requérant prête au magistrat un comportement de « commissaire politique » opposé à sa propre action politique et qu’il demande sa mutation, au mépris de l’indépendance du corps judiciaire. En outre, elle considère que, en tenant ces propos, le requérant a aussi porté atteinte à la confiance des citoyens dans l’intégrité du pouvoir judiciaire.

49. Eu égard à tout ce qui précède, et malgré le contrôle des plus stricts que la Cour est amenée à exercer dans le domaine du discours politique, (voir paragraphe 40 ci-dessus), celui-ci ne la conduit pas à voir dans les propos du requérant l’expression de la dose d’exagération ou de provocation dont il est permis de faire usage dans le cadre de la liberté d’expression politique.

50. Quant à l’affaire Dumas précitée qui serait, selon le requérant, similaire à la sienne, la Cour rappelle que dans cette affaire, le requérant n’avait pas été poursuivi pour outrage à magistrat mais pour diffamation en raison de passages d’un livre comportant des propos outranciers à l’égard d’un procureur, et qu’elle n’a pas substitué son appréciation à celle des juridictions internes quant au caractère attentatoire à l’honneur et à la considération du juge concerné (§ 45). Elle a notamment considéré que le contexte littéraire dans lequel ses propos avaient été écrits n’avait pas été suffisamment pris en compte par les juridictions internes (§§ 48 à 50). En l’espèce, en revanche, la Cour a expliqué plus haut (paragraphes 45 à 48 ci‑dessus) pourquoi, malgré le contexte politique dans lequel les propos outranciers ont été tenus, elle considère qu’il n’y a pas lieu de s’écarter de l’analyse de l’affaire à laquelle ont procédé les juridictions nationales, et partant, pourquoi la condamnation du requérant est justifiée. Il ressort en effet du dossier que ces juridictions avaient des raisons pertinentes et suffisantes d’estimer qu’il y avait lieu, en l’espèce, de protéger la réputation du juge mis en cause personnellement et celle de l’institution judiciaire dans son ensemble.

51. Enfin, s’agissant de la sanction, la Cour rappelle que même lorsqu’elle est la plus modérée possible, à l’instar d’une condamnation accompagnée d’une dispense de peine sur le plan pénal, elle n’en constitue pas moins une sanction pénale qui peut avoir un effet dissuasif quant à l’exercice de la liberté d’expression, lequel doit être pris en compte pour apprécier la proportionnalité de l’ingérence (Morice, précité, § 176 ; Lacroix, précité, § 50). Le prononcé même d’une condamnation pénale est l’une des formes les plus graves d’ingérence dans le droit à la liberté d’expression, eu égard à l’existence d’autres moyens d’intervention et de réfutation, notamment par les voies de droit civiles. Pour cette raison, la Cour a invité à plusieurs reprises les autorités internes à faire preuve de retenue dans l’usage de la voie pénale (Morice, précité, §§ 127 et 176). En l’espèce, cependant, et pour les raisons déjà exposées ci-dessus, la Cour ne juge pas excessif ou de nature à emporter un effet dissuasif pour l’exercice de la liberté d’expression la somme de 1 000 EUR versée à titre d’amende. Outre son caractère modéré, cette sanction n’a eu aucune répercussion sur la carrière politique du requérant, réélu comme député en 2007 et 2012 (paragraphe 1er ci-dessus).

52. En conclusion, et eu égard en particulier à la nature des propos qui ne méritent pas la protection accrue revenant aux prises de position politiques, la Cour estime que la condamnation du requérant pour outrage et la sanction qui lui a été infligée n’étaient pas disproportionnées aux buts légitimes visés. L’ingérence dans le droit du requérant à la liberté d’expression était donc nécessaire dans une société démocratique afin de protéger la réputation d’autrui et pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire.

53. Il s’ensuit que la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

YOSLUN c. TURQUIE du 10 février 2015 Requête 2336/05

Violation de l'article 10, la manifestation musicale était autorisée, le requérant a été poursuivi pour avoir tenu des propos. Il n'a pas été prévenu qu'il serait poursuivi s'il prenait la parole. La loi est donc trop imprécise.

39.  Comme la Cour l’a souvent souligné, la liberté d’expression consacrée par l’article 10 de la Convention constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique, l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun. Sous réserve du paragraphe 2 de ladite disposition, elle vaut non seulement pour les « informations » ou « idées » accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent : ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de « société démocratique » (voir, parmi beaucoup d’autres, Mouvement raëlien suisse c. Suisse [GC], no 16354/06, § 48, CEDH 2012 (extraits)).

40.  La Cour constate que la présente affaire diffère des nombreuses affaires dirigées contre la Turquie relatives à la liberté d’expression et dont elle a eu à connaître. En l’espèce, le requérant a été condamné, sur le fondement de l’article 526, alinéa 1, de l’ancien CP, pour insoumission aux ordres, au motif que l’autorisation préfectorale préalablement délivrée valait uniquement pour une prestation musicale et qu’elle ne donnait pas le droit de tenir des propos pendant le concert. À cet égard, les juges du fond ont décidé d’infliger une amende au requérant sans procéder à un quelconque examen de son discours. Or, si la restriction incriminée ne concerne pas le contenu de ce dernier, il convient néanmoins de noter que la condamnation en cause a incontestablement réduit la liberté du requérant de communiquer ses opinions et idées à autrui.

41.  La Cour considère dès lors que la condamnation du requérant constituait une ingérence dans son droit à la liberté de communiquer des informations et des idées, protégé par l’article 10 de la Convention.

42.  Pareille ingérence emporte violation de l’article 10 de la Convention, sauf si elle remplit les exigences du paragraphe 2 de cette disposition. Il reste donc à déterminer si l’ingérence était « prévue par la loi », inspirée par un ou des buts légitimes au regard de ce paragraphe et « nécessaire dans une société démocratique» pour les atteindre.

2.  L’ingérence était-elle « prévue par la loi » ?

43.  La Cour rappelle que les termes « prévue par la loi » figurant aux articles 8 à 11 de la Convention signifient d’abord que la mesure incriminée doit avoir une base légale en droit interne et qu’ils visent aussi la qualité de la loi : ils exigent l’accessibilité de celle-ci aux personnes concernées et une formulation assez précise pour leur permettre de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences pouvant résulter d’un acte déterminé (voir, parmi beaucoup d’autres, Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 30, CEDH 2004‑I).

44.  En l’espèce, la Cour note que l’ingérence avait une base en droit interne puisque le requérant a été condamné en application de l’article 526 de l’ancien CP (paragraphe 15 ci-dessus).

45.  Au sujet de l’accessibilité, la Cour constate que ledit article répondait à ce critère car le texte de l’ancien CP avait été publié au Journal officiel.

46.  En ce qui concerne la prévisibilité, la Cour rappelle que cette condition se trouve remplie lorsque les justiciables peuvent savoir, à partir du libellé des dispositions pertinentes applicables à leur cas, et, au besoin, à l’aide de leur interprétation par les tribunaux, quels actes et omissions engagent leur responsabilité. En particulier, une norme est « prévisible » lorsqu’elle offre une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique (Tourancheau et July c. France, no 53886/00, § 54, 24 novembre 2005) et contre une application extensive d’une restriction faite au détriment des justiciables (Štefanec c. République tchèque, no 75615/01, § 44, 18 juillet 2006).

47.  Dans la présente affaire, la Cour relève que le tribunal d’instance pénal d’Aydın a condamné le requérant sur le fondement de l’article 526, alinéa 1, de l’ancien CP. Selon cette disposition, l’insoumission à un ordre émanant d’une autorité compétente ou à une mesure de prévention prise par elle est punie d’une peine d’emprisonnement et d’une amende (paragraphe 18 ci-dessus). Toutefois, la Cour estime que cette formulation n’était pas suffisamment claire pour permettre au requérant de se rendre compte que le seul fait de tenir des propos, en tant que chanteur, dans le cadre d’un concert préalablement autorisé constituerait un cas d’insoumission à un ordre au sens de l’article 526 de l’ancien CP et que, par conséquent, il encourait le risque de se voir infliger des sanctions pénales. Dès lors, la Cour considère que les juridictions internes ont étendu le champ d’application de ladite disposition au-delà de ce qui aurait pu être raisonnablement prévisible dans les circonstances de l’affaire (voir, mutatis mutandis, Piroğlu et Karakaya c. Turquie, nos 36370/02 et 37581/02, § 54, 18 mars 2008, et Gemici c. Turquie, no 25471/02, § 41, 2 décembre 2008).

48.  Dans ces conditions, la Cour conclut que l’exigence de prévisibilité n’était pas remplie et que, par conséquent, l’ingérence n’était pas prévue par la loi.

49.  Ayant conclu que l’ingérence n’était pas prévue par la loi, la Cour estime qu’il n’est pas nécessaire de vérifier si les autres conditions requises par le paragraphe 2 de l’article 10 de la Convention – à savoir l’existence d’un but légitime et la nécessité de l’ingérence dans une société démocratique – ont été respectées en l’espèce.

50.  Partant, il y a eu violation de l’article 10 de la Convention.

Une légende dit que quand Jésus passait quelque part, toutes les plantes et les animaux de la terre baissaient la tête devant lui en guise de respect. Tous sauf le lys. Il était beaucoup trop beau et trop orgueilleux. Quand il vit Jésus sur la croix, le lys courba la tête pour la première fois, et on dit que depuis ce jour, le lys continue à courber la tête en guise de respect. Cette fleur symbole de la révolution irlandaise de 1916, qui amena une partie du pays à l’indépendance, représente la résistance contre l'occupation anglaise.