26. La Cour note que l’arrêt rendu le 23 mai 2006 par la Haute Cour ne s’inscrit pas dans une divergence qui pouvait exister au sein de cette juridiction, mais qu’il constitue, ainsi que le reconnait le Gouvernement, un écart tout à fait singulier par rapport à la propre jurisprudence de la Haute Cour et à celle des autres tribunaux internes.

27.  La Cour constate que l’article 12 du décret no 167/1958 dispose que pour chaque prestation successive court un nouveau délai de prescription. La jurisprudence constante des tribunaux internes, y compris celle de la Haute Cour (paragraphes 16 et 17 ci-dessus), considère que les intérêts de retard s’analysent bien en des prestations successives, dont le délai de prescription est par conséquent différent de celui de la créance principale. L’application de cet article dans le cas de la requérante était donc prévisible. Par ailleurs, dans un litige opposant les mêmes parties, la Haute Cour a fait droit à une demande similaire de la requérante (paragraphe 13 ci-dessus).

28.  Dès lors, l’arrêt du 23 mai 2006 de la Haute Cour, qui a rejeté pour cause de prescription la demande de la requérante, apparaît diamétralement opposé au décret no 167/1958, tel qu’interprété par elle-même et par la jurisprudence constante des autres cours et tribunaux. Il a supprimé toute possibilité pour la requérante d’obtenir des dommages et intérêts pour le paiement tardif par l’État de la créance dont elle était titulaire en vertu du jugement du 1er février 2000.

29.  Certes, la possibilité de divergences de jurisprudence est, par nature, inhérente à tout système judiciaire qui repose sur un ensemble de juridictions du fond ayant autorité sur leur ressort territorial. Cependant, le rôle d’une juridiction suprême est précisément de régler ces contradictions (Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], no 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, § 59, CEDH 1999-VII).

30.  Or, quand la plus haute juridiction est à l’origine des décisions contradictoires qui ne reposent sur aucune raison valable, elle devient elle-même source d’insécurité juridique. Pareille situation est de nature à saper la confiance du public dans le système judiciaire et porte atteinte au principe de la sécurité juridique (Beian c. Roumanie (no 1), no 30658/05, § 39, CEDH 2007‑V (extraits)).

31.  En l’espèce, le respect à accorder à l’autonomie dont jouissent les autorités judiciaires nationales dans leur pouvoir interprétatif vis-à-vis du droit interne ne saurait avoir d’incidence, puisque le Gouvernement reconnaît que l’arrêt du 23 mai 2006 était contraire à la loi interne, à la propre jurisprudence de la Haute Cour et à celle des autres tribunaux internes. La Cour relève que ni la Haute Cour ni le Gouvernement n’ont avancé aucun argument pour justifier que l’arrêt litigieux constituait une évolution par rapport à la jurisprudence invoquée par la requérante ou qu’il reposait sur des faits différents qui auraient permis une approche opposée.

32.  Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que l’application du premier article du décret no 167/1958 dans le cas d’espèce était arbitraire et portait atteinte au principe de la sécurité des rapports juridiques dès lors que rien ne permettait à la Haute Cour de conclure à la tardiveté de la demande de la requérante, en présence d’une norme de droit et d’une jurisprudence suffisamment claires dans le sens contraire.

33.  Dès lors, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

LES CHAMBRES DU CONSEIL D'ETAT ET DE LA COUR DE CASSATION

DOIVENT AVOIR LA MÊME JURISPRUDENCE

Sine Tsaggarakis A.E.E. c. Grèce du 23 mai 2019 requête n° 17257/13

Violation article 6-1 : Insécurité juridique au sein du Conseil d’État grec en raison de divergences de jurisprudence

L’affaire concerne une divergence de jurisprudence entre les quatrième et cinquième sections du Conseil d’État grec et également entre la formation plénière et la quatrième section.

Le litige concernait un recours en annulation introduit par la société requérante concernant des permis de construction et d’exploitation accordés à des sociétés concurrentes en vue de la construction d’un multiplex dans un secteur destiné aux résidences privées. La question juridique posée était celle de savoir s’il était possible d’examiner à nouveau la légalité du permis de construction à l’occasion de l’examen de la légalité et de l’octroi du permis d’exploitation. Saisie par la quatrième section, la formation plénière jugea, à l’instar de la cinquième section, que ce contrôle devait avoir lieu tant au stade de l’octroi du permis de construction qu’à l’occasion de l’octroi du permis d’exploitation, dans le but de mieux respecter le principe constitutionnel de la protection de l’environnement. Toutefois, la quatrième section, statuant sur renvoi, ne se conforma pas à l’arrêt de la formation plénière. Elle estima que la légalité du permis de construction ne pouvait pas, en raison du principe de la confiance légitime, être réexaminée par l’administration lors de l’octroi du permis d’exploitation. Elle rejeta donc le recours de la société requérante. La Cour juge qu’il est évident que la divergence de jurisprudence entre la quatrième et la cinquième section a persisté pendant des années et persiste encore malgré l’intervention de la formation plénière du Conseil d’État. Il en est ainsi résulté une situation d’insécurité juridique qui démontre l’inefficacité du mécanisme d’harmonisation de la jurisprudence qu’aurait dû constituer, en l’occurrence, le renvoi de l’affaire à la formation plénière du Conseil d’État. Les conditions posées par la Cour en matière de sécurité juridique ne sont donc pas remplies en l’espèce.

LES FAITS

La requérante, Sine Tsaggarakis A.E.E, est une société ayant son siège en Grèce. Elle opérait dans le domaine des services de divertissement et exploitait un multiplex à Héraklion. En 2007, la société requérante introduisit un recours en annulation concernant des permis de construction et d’exploitation accordés à des sociétés concurrentes pour l’exploitation d’un multiplex. D’une part, elle allégua que ces permis étaient illégaux car le secteur concerné était destiné à la construction de résidences privées et les autorités n’avaient pas procédé à un examen préalable du respect des conditions environnementales prévues par la réglementation. D’autre part, elle invoqua que le fonctionnement du multiplex concurrent lui ferait subir une concurrence déloyale puisqu’elle exploitait, elle-même, un multiplex dans un quartier voisin.

En 2009, la quatrième section du Conseil d’État affirma que la légalité du permis de construction d’un cinéma ne pouvait pas, en raison du principe de la confiance légitime, être réexaminée par l’administration lors de l’octroi du permis d’exploitation. S’apercevant toutefois qu’il y avait une divergence de jurisprudence entre elle et la cinquième section – qui estimait qu’un tel examen était possible tant au stade de l’octroi du permis de construire qu’au stade de l’octroi du permis d’exploitation – elle décida de renvoyer l’affaire devant la formation plénière du Conseil d’État.

En 2011, la formation plénière du Conseil d’État jugea, à l’instar de la cinquième section, qu’un tel examen pouvait être effectué tant au stade de l’octroi du permis de construction qu’au stade de l’octroi du permis d’exploitation afin de préserver le principe constitutionnel de la protection de l’environnement (arrêt n° 1792/2011).

En 2012, la quatrième section du Conseil d’État rendit son arrêt (n° 3064/2012) en restant sur sa position initiale. Elle ne suivit donc pas l’arrêt de la formation plénière et rejeta le recours en annulation de la société requérante. Entretemps, en 2008, la société requérante demanda au bureau d’urbanisme de mettre sous scellés le multiplex concurrent. Par la suite, la mairie d’Héraklion n’ayant pas mis de scellés, la société requérante saisit le Conseil d’État.

En 2014, la cinquième section du Conseil d’État lui donna gain de cause (arrêt n° 2738/2014), considérant que l’administration était obligée de mettre sous scellés le multiplex. Toutefois, la mairie refusa de se conformer à cet arrêt car dans l’intervalle la société concurrence avait demandé à bénéficier des dispositions de la loi portant sur la régularisation des constructions illégales. Le multiplex concurrent poursuit actuellement son fonctionnement.

CEDH

1. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

25.  La requérante se plaint que sa cause n’a pas été entendue équitablement et notamment en respectant le principe de la sécurité juridique, ainsi que de manière impartiale, car la formation plénière (arrêt no 1792/2011) et la quatrième section du Conseil d’État (arrêt no 3064/2012) ont rendu des arrêts contradictoires dans son affaire. Elle allègue une violation l’article 6 § 1 de la Convention, qui dans sa partie pertinente ainsi libellé :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, (...), par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

1. Sur la recevabilité

26.  En premier lieu, le Gouvernement soutient qu’à la date de l’introduction de la requête à la Cour, le 5 mars 2013, les voies de recours internes n’avaient pas encore été épuisées : d’une part, le recours en annulation introduit le 2 février 2009 par la requérante devant le Conseil d’État était encore pendant ; d’autre part, la procédure relative à la régularisation des illégalités des permis de la société concurrente et le recours y relatif devant le Conseil d’État étaient aussi pendants. En outre, il affirme que si la requérante estimait que la quatrième section a commis une erreur manifeste, elle aurait dû introduire une action en dommages-intérêts contre l’État sur le fondement de l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil.

27.  En deuxième lieu, le Gouvernement soutient que la requérante a perdu sa qualité de victime. En effet, en saisissant le Conseil d’État d’un recours en annulation de l’omission de l’administration de mettre sous scellés le multiplex concurrent et en obtenant gain de cause dans cette procédure, la requérante ne peut plus prétendre que l’issue de la procédure relative à son premier recours devant le Conseil d’État était encore « déterminante » pour le droit à la sécurité juridique dont elle se prévaut.

28.  La requérante conteste les exceptions du Gouvernement. Les conséquences d’un procès inéquitable ne peuvent pas être ignorées au prétexte que le requérant a tenté par tous les moyens légaux de se protéger des actes arbitraires de l’administration. Tenter à obtenir gain de cause par d’autres procédures non liées à celle qui a abouti aux arrêts no 3064/2012 et no 3065/2012 rendus par la quatrième section ne peut pas conduire à considérer comme « prescrites » les violations de la Convention, ni à considérer que la requérante a perdu sa qualité de victime. Les procédures ultérieures engagées en l’espèce ne pouvaient pas effacer les violations des articles 6 § 1 et 13 commises par la quatrième section.

29.  La Cour rappelle que la règle de l’épuisement des voies de recours internes doit s’appliquer avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif. L’obligation découlant de l’article 35 se limite à celle de faire un usage normal des recours vraisemblablement effectifs, suffisants et accessibles. En particulier, la Convention ne prescrit l’épuisement que des recours à la fois relatifs aux violations incriminées, disponibles et adéquats. Ils doivent exister à un degré suffisant de certitude non seulement en théorie mais aussi en pratique, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues (Scoppola c. Italie (no 2) [GC], no 10249/03, §§ 69-70, CEDH 2009). Quant à la qualité de « victime », la Cour rappelle qu’une décision ou une mesure favorable à un requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de « victime » que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention (voir, entre autres, Gäfgen c. Allemagne [GC], no 22978/05, § 115, CEDH 2010, et Nada c. Suisse [GC], no 10593/08, §§ 128, CEDH 2012).

30.  En ce qui concerne l’exception tirée du non-épuisement des voies de recours internes, la Cour relève, comme le souligne la requérante, que la procédure par rapport à laquelle celle-ci allègue la violation de l’article 6 § 1 a pris fin avec les arrêts no 3064/2012 et no 3065/2012 de la quatrième section du Conseil d’État. Le recours en annulation de l’omission de l’administration de mettre sous scellés le multiplex concurrent et le recours en annulation de la demande de la société concurrente de bénéficier de la loi relative à la régularisation des constructions illégales avaient un objet différent de celle visant à l’annulation des permis de construction et d’exploitation. Ils ne sauraient donc être considérés comme ayant eu pour effet de prolonger la procédure dont se plaint la requérante. Quant au recours sur le fondement de l’article 105 précité, le fait que la quatrième section du Conseil d’État, en faisant sa propre analyse des circonstances de l’affaire, n’a pas suivi l’interprétation donnée par la formation plénière de celui-ci, ne saurait s’analyser en une erreur manifeste du pouvoir judiciaire, selon la jurisprudence du Conseil d’État, ouvrant la voie à indemnisation.

31.  En ce qui concerne la deuxième exception du Gouvernement, la Cour estime que la qualité de victime d’une violation du droit à un procès équitable ne saurait être perdue au motif qu’un autre arrêt portant sur une question différente de celle faisant l’objet de la violation alléguée par l’intéressé a été rendu en faveur de celui-ci dans le cadre d’une autre procédure. En effet, l’arrêt no 2738/2014 du Conseil d’État concernait l’omission de l’administration de mettre sous scellés le multiplex concurrent et avait donc un objet différent de celui de la procédure ayant abouti aux arrêts no 3064/2012 et no 3065/2012. La Cour note de surcroît à cet égard que l’arrêt no 2738/2014 en question reste à ce jour en attente d’être exécuté. Quant à la procédure relative à la demande de régularisation du multiplex concurrent, elle a aussi un objet différent.

32.  La Cour rejette donc les deux exceptions soulevées par le Gouvernement.

33.  Constatant que ce grief n’est pas manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’il ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour le déclare recevable.

2. Sur le fond

   1. Applicabilité de l’article 6

34.  Le Gouvernement ne conteste pas l’applicabilité de l’article 6 dans la présente affaire, mais la Cour estime devoir examiner d’office cette question.

35.  La Cour rappelle que, pour que l’article 6 § 1 trouve à s’appliquer sous son volet « civil », il faut qu’il y ait « contestation » sur un « droit » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne, que ce droit soit ou non protégé par la Convention. Il doit s’agir d’une contestation réelle et sérieuse, qui peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. Enfin, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question, un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisant pas à faire entrer en jeu l’article 6 § 1 (voir, parmi beaucoup d’autres, Boulois c. Luxembourg [GC], no 37575/04, § 90, CEDH 2012, et Bochan c. Ukraine (no 2) [GC], no 22251/08, § 42, CEDH 2015, Baka c. Hongrie [GC], no 20261/12, § 100, CEDH 2016).

36.  S’agissant tout d’abord de l’existence d’un droit, la Cour rappelle qu’il faut prendre pour point de départ les dispositions du droit national pertinent et l’interprétation qu’en font les juridictions internes. L’article 6 § 1 n’assure aux « droits et obligations » aucun contenu matériel déterminé dans l’ordre juridique des États contractants : la Cour ne saurait créer, par voie d’interprétation de l’article 6 § 1, un droit matériel n’ayant aucune base légale dans l’État concerné. Les droits ainsi conférés par les législations nationales peuvent être soit matériels, soit procéduraux, soit encore une combinaison des deux (Masson et Van Zon c. Pays-Bas, 28 septembre 1995, § 49, série A no 327‑A, Roche c. Royaume-Uni [GC], no 32555/96, §§ 119-120, CEDH 2005‑X, Boulois c. Luxembourg [GC], no 37575/04, § 91, CEDH 2012, Al-Dulimi et Montana Management INC. c. Suisse [GC], no 5809/08, § 97, CEDH 2016, et les autres références y citées, Baka c. Hongrie [GC], no 20261/12, § 101, CEDH 2016, et Paroisse gréco-catholique de Lupeni et autres c. Roumanie [GC], no 76943/11, § 71, CEDH 2016 (extraits), Regner c. République tchèque [GC], no 35289/11, §§ 99-101, 19 septembre 2017).

37.  Dans certaines hypothèses, le droit national, sans reconnaître un droit subjectif à un individu, lui confère en revanche le droit à une procédure d’examen de sa demande, appelant le juge compétent à statuer sur des moyens tels que l’arbitraire, le détournement de pouvoir ou encore les vices de procédure. Tel est le cas de certaines décisions pour lesquelles l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’octroyer ou de refuser un avantage ou un privilège, la loi conférant à l’administré le droit de saisir la justice qui, au cas où celle-ci constaterait le caractère illégal de la décision, peut en prononcer l’annulation. En pareil cas, l’article 6 § 1 de la Convention est applicable, à condition que l’avantage ou le privilège, une fois accordé, crée un droit civil (Regner, précité, § 105).

38.  La Cour note qu’en saisissant le Conseil d’État d’un recours en annulation des permis accordés par la mairie d’Héraklion pour la construction du multiplex concurrent, la requérante soutenait que ces permis étaient illégaux car, d’une part, il était construit dans un secteur destiné seulement à la construction des résidences privées, et, d’autre part, le permis d’exploitation avait été accordé sans que les autorités aient procédé à un examen préalable concernant le respect des conditions environnementales prévue par la réglementation pertinente. Elle alléguait par ailleurs que le fonctionnement du multiplex concurrent en exécution des permis illégaux lui faisait subir une concurrence déloyale, elle-même étant une exploitante de multiplex dans un quartier voisin de la ville d’Héraklion (paragraphe 5 ci-dessus).

39.  Si, à première vue, le litige semble porter sur une question de défense de la légalité, la Cour considère que le recours de la requérante ne peut pas être assimilé à des recours de type actio popularis. En effet, outre des arguments relatifs à la conformité générale des permis litigieux avec la législation applicable, la requérante soulevait aussi des arguments tenant au respect des conditions de l’environnement ainsi qu’aux effets du fonctionnement du multiplex en question sur ses intérêts patrimoniaux en vertu d’une concurrence prétendument déloyale.

40.  Or, la Cour estime que la « contestation » dont il s’agit en l’espèce était déterminante pour les droits civils de la requérante, à savoir ses intérêts patrimoniaux. La concurrence déloyale invoquée par la requérante était liée à la perte de la clientèle qu’avait commencé à subir la requérante en raison du fonctionnement d’un multiplex qui était construit illégalement à proximité de son cinéma. La Cour rappelle qu’elle a déjà affirmé, dans sa jurisprudence relative à l’article 1 du Protocole no 1, que la clientèle, revêtant à beaucoup d’égards le caractère d’un droit privé, s’analysait en une valeur patrimoniale et donc en un bien (Van Marle et autres c. Pays-Bas, 26 juin 1986, série A no 101, § 41 ; Döring c. Allemagne (déc.), no. 37595/97, CEDH 1999-VIII; Wendenburg et autres c. Allemagne (déc.), no 71630/01, CEDH 2003-II; Buzescu c. Roumanie, no. 61302/00, § 81, 24 mai 2005; Oklešen et Pokopališko Pogrebne Storitve Leopold Oklešen S.P. c. Slovénie, no. 35264/04, § 54, 30 novembre 2010 et Könyv-Tár Kft et autres c. Hongrie, no 21623/13, §§ 31-32, 16 octobre 2018). Plus particulièrement encore, la Cour rappelle que dans l’arrêt Iatridis c. Grèce ([GC], no 31107/96, § 54, CEDH 1999-II), elle a souligné que grâce à l’exploitation d’un cinéma pendant de longues années, le requérant avait constitué une clientèle qui s’analysait en une valeur patrimoniale relevant du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1. Il en est de même du cinéma de la requérante lequel, au fil de ses longues années de fonctionnement, s’était constitué sa propre clientèle. En conséquence, la « contestation » avait clairement un impact considérable sur les droits de caractère civil de la requérante car elle avait trait à la protection des intérêts patrimoniaux de celle-ci.

41.  De surcroît, la qualité pour agir de la requérante n’a jamais été contestée par les intervenants dans la procédure ni par les diverses formations du Conseil d’État qui ont statué sur l’affaire. La Cour note à cet égard que la quatrième section a rejeté la demande d’intervention présentée par une coopérative agricole qui possédait et exploitait des commerces à proximité du multiplex concurrent et qui invoquait un préjudice économique qui résulterait de la diminution de la clientèle de ces commerces en cas de cessation de fonctionnement du multiplex. À cet égard, la quatrième section a considéré que la coopérative n’établissait pas un lien de causalité pour le préjudice allégué (paragraphes 6 et 8 ci-dessus).

42.  La Cour considère que, dans les circonstances de l’espèce, notamment l’enjeu du recours, la nature des actes attaqués et la qualité pour agir de la requérante, que la « contestation » soulevée par la requérante avait un lien suffisant avec un « droit de caractère civil » dont l’intéressée pouvait se dire titulaire (voir, mutatis mutandis, Bursa Barosu Başkanlığı et autres c. Turquie, no 25680/05, §§ 127-128, 19 juin 2018). Enfin, l’issue de la procédure devant le Conseil d’État était directement déterminante pour le droit en question car une décision favorable à la requérante aurait entraîné la fermeture du multiplex concurrent, but poursuivi en réalité par le recours en annulation de la requérante.

43.  La Cour constate que tous les critères établis par sa jurisprudence concernant l’applicabilité de l’article 6 en matière civile et mentionnés au paragraphe 34 ci-dessus se trouvent remplis et en l’espèce et conclut que l’article 6 trouve donc à s’appliquer.

2. Observation de l’article 6

a)  Arguments des parties

44.  La requérante soutient qu’il ressort sans aucun doute des arrêts no 3064/2012 et no 3065/2012 que la quatrième section du Conseil d’État n’a pas suivi l’interprétation des dispositions pertinentes par la formation plénière de celui-ci. L’obligation d’une Chambre de se conformer à un arrêt de la formation plénière résulte non seulement des dispositions internes pertinentes mais aussi du caractère solennel de la formation plénière en tant que formation judiciaire. Le fait qu’une Chambre décide de renvoyer une affaire à la formation plénière témoigne du besoin de la Chambre de bénéficier de l’apport de plusieurs juges expérimentés pour se prononcer sur une affaire. Il est dès lors surprenant qu’à la suite de l’arrêt de la formation plénière, la quatrième section ait décidé de ne pas suivre cet arrêt et de statuer différemment sans même indiquer les circonstances exceptionnelles qu’elle a mentionnées dans son arrêt et qui rendraient légaux le permis de construction et d’exploitation du multiplex concurrent.

45.  Le Gouvernement soutient que le principe de la sécurité juridique n’a pas été ébranlé par le refus allégué de la quatrième section de se conformer à l’arrêt de la formation plénière et cela même si l’on admet qu’il y ait eu un tel refus. L’arrêt non définitif de la formation plénière et l’arrêt définitif de la quatrième section ont été rendus dans les limites du renvoi et dans celles de la marge juridictionnelle que leur reconnaît la Constitution et la loi pour statuer dans une affaire. Les deux arrêts ne révèlent pas une divergence de jurisprudence profonde du Conseil d’État qui statue de manière contradictoire dans des affaires similaires avec des parties différentes.

46.  Le Gouvernement précise qu’à supposer même que la quatrième section devait se conformer à l’arrêt de la formation plénière qui lui a renvoyé l’affaire, il n’y a pas eu violation du principe de la sécurité juridique. Il ressort des motifs de l’arrêt que la quatrième section ne s’est pas opposée à l’interprétation des dispositions pertinentes faite par la formation plénière. Elle s’est limitée à déceler en l’espèce des circonstances exceptionnelles justifiant l’application du principe de la confiance légitime.

47.  Le Gouvernement conclut ne trouvant pas établi : a) qu’un arrêt définitif de la formation plénière du Conseil d’État ait été contesté ; que la requérante avait un droit acquis à ce que la quatrième section, à laquelle la formation plénière a renvoyé l’affaire, ne statue pas à la suite d’un nouvel examen de l’affaire ; c) que plusieurs affaires de ce type ont été portées devant le Conseil d’État et celui-ci a interprété de manière contradictoire les mêmes dispositions du droit interne ; et d) qu’il y avait une divergence de jurisprudence « profonde et persistante » du Conseil d’État quant à l’interprétation des dispositions pertinentes.

b)     Appréciation de la Cour

1. Principes généraux

48.  La Cour rappelle d’emblée son arrêt Nejdet Şahin et Perihan Şahin c. Turquie ([GC], no 13279/05, §§ 49-58 et 61, 20 octobre 2011), dans lequel ont été posés les principes applicables aux affaires portant sur des divergences de jurisprudence. Ces principes peuvent se résumer comme suit :

a)  Dans ce type d’affaires, l’appréciation de la Cour repose constamment sur le principe de la sécurité juridique, qui est implicite dans l’ensemble des articles de la Convention et qui constitue l’un des éléments fondamentaux de l’état de droit (Nejdet Sahin et Perihan Sahin, précité, § 56). Ce principe tend notamment à garantir une certaine stabilité des situations juridiques et à favoriser la confiance du public dans la justice. Toute persistance de divergences de jurisprudence risque d’engendrer un état d’incertitude juridique de nature à réduire la confiance du public dans le système judiciaire, alors même que cette confiance est l’une des composantes fondamentales de l’état de droit (Hayati Çelebi et autres c. Turquie, no 582/05, § 52, 9 février 2016, et Ferreira Santos Pardal c. Portugal, no 30123/10, § 42, 30 juillet 2015) ;

b)  Toutefois, l’éventualité de divergences de jurisprudence est naturellement inhérente à tout système judiciaire reposant sur un ensemble de juridictions de fond ayant autorité sur leur ressort territorial. De telles divergences peuvent également apparaître au sein d’une même juridiction. Cela en soi ne saurait être jugé comme contraire à la Convention (Nejdet Sahin et Perihan Sahin, précité, § 51, et Albu et autres c. Roumanie, nos 34796/09 et soixante-trois autres requêtes, § 34, 10 mai 2012) ;

c)  Les exigences de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime des justiciables ne consacrent donc pas un droit acquis à une jurisprudence constante. En effet, une évolution de la jurisprudence n’est pas en soi contraire à la bonne administration de la justice, car l’abandon d’une approche dynamique et évolutive risquerait d’entraver toute réforme ou amélioration (Nejdet Sahin et Perihan Sahin, précité, § 58, et Albu et autres précité, § 34) ;

d)  En principe, il n’appartient pas à la Cour de comparer les diverses décisions rendues – même dans des litiges de prime abord voisins ou connexes – par des tribunaux dont l’indépendance s’impose à elle. De même, la différence de traitement opérée entre deux litiges ne saurait s’entendre comme une divergence de jurisprudence si elle est justifiée par une différence dans les situations de fait en cause (Hayati Çelebi et autres, précité, § 52, et Ferreira Santos Pardal, précité, § 42) ;

e)  Les critères qui guident la Cour dans son appréciation des conditions dans lesquelles des décisions contradictoires de différentes juridictions internes statuant en dernier ressort emportent violation du droit à un procès équitable consacré par l’article 6 § 1 de la Convention, consistent à déterminer, premièrement, s’il existe dans la jurisprudence des juridictions internes « des divergences profondes et persistantes », deuxièmement, si le droit interne prévoit des mécanismes visant à la suppression de ces incohérences et, troisièmement, si ces mécanismes ont été appliqués et quels ont été, le cas échéant, les effets de leur application (Nejdet Sahin et Perihan Sahin, précité, § 53, Hayati Çelebi et autres précité, § 52, et Ferreira Santos Pardal, précité, § 42).

2. Application au cas d’espèce

49.  La Cour souligne d’emblée que le rôle d’une juridiction suprême est de régler les contradictions de jurisprudence entre les juridictions de fond d’un même ordre de juridiction (Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], no 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, § 59, CEDH 1999-VII). Le rôle de la formation plénière d’une juridiction suprême, telle le Conseil d’État, consiste de surcroît à régler les divergences de jurisprudence entre les différentes sections de celle-ci et à fixer définitivement l’interprétation d’une disposition législative, supprimant ainsi l’incertitude juridique qui pouvait exister en la matière. Dans l’ordre juridique administratif grec, ce principe est reflété dans l’article 14 du décret no 18/1989 (paragraphe 23 ci-dessus).

50.  Plus particulièrement, en ce qui concerne le respect en l’espèce des principes dégagés par sa jurisprudence (paragraphe 45 ci-dessus), la Cour constate ce qui suit.

51.  En premier lieu, il existait une divergence « profonde et persistante » entre la jurisprudence de la quatrième et de la cinquième section du Conseil d’État au sujet de la question de savoir s’il était possible, voire nécessaire d’examiner à nouveau la légalité du permis de construction à l’occasion de l’examen de la légalité et de l’octroi du permis d’exploitation. Cette divergence existait depuis plusieurs années, ainsi qu’il apparaît à travers les exemples d’arrêts cités par la quatrième section, datant de 2002 et de 2008 (paragraphe 7 ci-dessus). Elle touchait, de surcroît, à des questions d’intérêt général puisqu’elle concernait plusieurs cas similaires et impliquait le respect par l’administration des principes de droit administratif et constitutionnel de grande importance.

52.  En deuxième lieu, en ce qui concerne l’existence dans l’ordre administratif grec d’un mécanisme chargé de supprimer les divergences de jurisprudence entre les différentes juridictions administratives ou même entre les différentes sections du Conseil d’État, la Cour constate que cette fonction est attribuée à la formation plénière de la haute juridiction administrative (paragraphes 23 et 46 ci-dessus).

53.  En l’occurrence, dans son arrêt no 1792/2011, la formation plénière a été appelée à se prononcer sur la question juridique déterminante qui était à la base de la divergence de jurisprudence entre la quatrième et la cinquième section, à savoir la question de savoir si le principe de la confiance légitime devait l’emporter ou non sur le principe de la protection de l’environnement, tel que celui-ci est mis en œuvre par le biais de la législation urbanistique. D’une part, la cinquième section avait pris position en faveur de la primauté de la protection de l’environnement, d’autre part, la quatrième section en faveur de celle de la confiance légitime.

54.  La formation plénière a estimé que le contrôle de la possibilité d’installer le multiplex « devait avoir lieu » – autrement dit, était non seulement permis mais nécessaire – tant au stade de l’octroi du permis de construction qu’à l’occasion de l’octroi du permis d’exploitation, dans le but de mieux respecter le principe constitutionnel de la protection de l’environnement, garanti par l’article 24 de la Constitution. Tournant au cas d’espèce, la formation plénière a souligné qu’un multiplex diffère d’un simple cinéma du point de vue urbanistique et en ce qui concerne les conséquences sur la morphologie du quartier. Elle a relevé également que la question des principes de la confiance légitime et de la stabilité des situations administratives – principes sur lesquels s’était basée la quatrième section – « ne se posait même pas en l’espèce car ces principes ne pouvaient pas s’appliquer lorsqu’une situation était créée en violation des dispositions constitutionnelles ».

55.  En d’autres termes, la formation plénière a statué sur la base de la hiérarchie normative, en excluant des déviations de nature à créer de faits accomplis, et a privilégié la logique qui avait animé la jurisprudence de la cinquième section. La Cour observe également que l’arrêt de la formation plénière ne s’est pas limité à un énoncé abstrait des principes applicables mais elle a tranché la question-clé du litige en cause, ainsi qu’il apparaît à travers les références concrètes au multiplex concerné et des termes « en l’espèce » utilisés pour exclure d’emblée l’application du principe la confiance légitime invoqué par la quatrième section.

56.  En troisième lieu, en ce qui concerne la question de l’efficacité du mécanisme, la Cour constate que statuant sur renvoi, la quatrième section, même si elle a réitéré la position de la formation plénière, elle a en réalité décidé dans les lignes de son ancienne jurisprudence, en invoquant des « circonstances exceptionnelles » qui justifieraient en l’espèce l’acceptation du fait accompli au nom du principe de la confiance légitime. Or, la formation plénière avait déjà tenu compte des particularités du cas d’espèce et elle avait exclu d’emblée l’application du principe de la confiance légitime en estimant que celui-ci devait céder au principe d’ordre constitutionnel de la protection de l’environnement. Quant à la cinquième section, dans son arrêt no 2738/2014 (paragraphe 14 ci-dessus), elle a elle aussi persévéré dans sa logique de protection de l’environnement, telle que garantie par l’article 24 de la Constitution et concrétisée par les lois urbanistiques. En effet, en appliquant ces lois, elle a ordonné la mise sous scellés du multiplex.

57.  ll est vrai que l’objet des recours de la requérante devant la quatrième et la cinquième section est techniquement différent. Il n’empêche qu’en réalité les deux recours poursuivaient le même but, à savoir l’arrêt du fonctionnement d’une entreprise fonctionnant dans un grand bâtiment construit sur un terrain destiné uniquement à des habitations privées. Il en est résulté une situation d’après laquelle l’arrêt de la quatrième section permettait le fonctionnement normal du multiplex alors que celui de la cinquième section ordonnait la cessation de ce fonctionnement par le biais de la mise sous scellés du multiplex. En outre, la situation s’est encore aggravée par le refus de la mairie de se conformer à l’arrêt de la cinquième section, refus entériné en quelque sorte par le comité des trois membres du Conseil d’État – organe compétent pour surveiller précisément la bonne exécution des arrêts de cette juridiction – qui, pour justifier sa décision, a invoqué l’existence d’une demande de « régularisation » déposée par le multiplex concurrent (paragraphe 20 ci-dessus).

58.  Il devient ainsi évident que la divergence entre la quatrième et la cinquième section a persisté pendant des années et persiste encore malgré l’intervention de la formation plénière du Conseil d’État. Il en est ainsi résulté une situation d’insécurité juridique qui démontre l’inefficacité du mécanisme d’harmonisation de la jurisprudence qu’aurait dû constituer, en l’occurrence, le renvoi de l’affaire à la formation plénière du Conseil d’État.

59.  Au vu de sa jurisprudence, la Cour constate que les conditions qu’elle a posées en matière de sécurité juridique ne sont pas remplies en l’espèce.

60.  Il y a donc eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

2. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION

61.  Invoquant l’article 13 de la Convention, la requérante se plaint que le droit grec ne lui offrait pas un moyen de soulever, devant les juridictions nationales, la question de la divergence de jurisprudence dont elle allègue avoir été victime.

62.  Eu égard à ses conclusions relatives à l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour n’estime pas nécessaire d’examiner l’affaire sous l’angle de l’article 13.

ÇELEBİ ET AUTRES c. TURQUIE du 9 février 2016 requête n° 582/05

Violation de l'article 6-1 : Le recours du requérant, contre une entreprise de travaux pour obtenir réparation a été rejeté pour cause d'une différence de jurisprudence d'une chambre de la Cour de Cassation, alors que d'autres justiciables ont obtenu gain de cause devant d'autres chambres de la Cour de Cassation.

b) Application à la présente espèce

53. La Cour note qu’en déclarant irrecevable l’action des requérants au motif qu’elle était prescrite, les juridictions turques semblent avoir restreint le droit d’accès des requérants à un tribunal. Elle estime toutefois qu’il ne s’impose pas d’examiner plus avant la question de savoir si cette limitation du droit d’accès à un tribunal constitue en soi une violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Elle estime qu’il s’impose avant tout d’examiner le grief tiré de l’existence d’une divergence de jurisprudence au sein de la Cour de cassation.

54. À cet égard, la Cour observe d’emblée que la présente affaire se différencie de l’affaire Nejdet Şahin et Perihan Şahin, précité, en ce qu’elle porte non pas sur des disparités alléguées de jurisprudence entre les arrêts émanant de deux instances juridictionnelles suprêmes n’entretenant pas de rapports hiérarchiques, distinctes et autonomes (ibidem, § 59), mais sur des divergences existant dans la jurisprudence de la seule Cour de cassation. À l’instar notamment de l’affaire Beian (no 1) (précitée, § 38), c’est donc la plus haute juridiction dans l’un des ordres de juridiction qui est à l’origine de la divergence jurisprudentielle dénoncée par les requérants.

55. Si les divergences de jurisprudence constituent, par nature, la conséquence inhérente à tout système judiciaire qui repose sur un ensemble de juridictions du fond ayant autorité sur leur ressort territorial (voir paragraphe 52 c), ci-dessus), la Cour souligne cependant que le rôle d’une juridiction suprême est précisément de régler ces contradictions (Zielinski et Pradal et Gonzalez et autres c. France [GC], nos 24846/94 et 34165/96 à 34173/96, § 59, CEDH 1999-VII). Par conséquent, si une pratique divergente se développe au sein d’une des plus hautes autorités judiciaires du pays, cette dernière devient elle-même source d’insécurité juridique, portant ainsi atteinte au principe de la sécurité juridique et réduisant la confiance du public dans le système judiciaire (Beian (no 1), précité, § 39).

56. Pour bien comprendre la portée de la divergence de jurisprudence dont se plaignent les requérants, il est nécessaire de rappeler les dispositions légales qui font l’objet des interprétations en cause. Il s’agit des articles 60 et 125 du code des obligations, qui règlent la prescription des actions en dommages et intérêts en droit civil.

L’article 125 contient la règle générale. Selon cette disposition, toutes les actions se prescrivent par dix ans, lorsque la loi n’en dispose pas autrement. D’après l’interprétation adoptée par le tribunal de grande instance de Yalova (paragraphe 12, ci-dessus), confirmée par la 13ème chambre de la Cour de cassation (paragraphe 13, ci-dessus), cette disposition s’applique notamment aux actions en réparation du dommage résultant de vices cachés.

L’article 60 alinéa 1er fixe le délai de prescription à un an à compter du jour où la partie lésée a eu connaissance du dommage ainsi que de la personne qui en est l’auteur lorsqu’il s’agit d’une responsabilité pour des actes illicites, c’est-à-dire contrevenant aux lois ou aux règlements. Toutefois, l’action doit être introduite au plus tard dix ans après l’évènement à l’origine du dommage, ce délai étant un délai absolu.

Selon l’article 60 alinéa 2, si l’acte illicite à l’origine des dommages-intérêts est punissable selon les lois pénales et à cet égard soumises à une prescription de plus longue durée, les règles concernant la prescription pénale s’appliquent.

57. La Cour observe que les différentes chambres de la Cour de cassation ont adopté des positions divergentes dans leur interprétation des règles de prescription, et ce alors que les faits qui leur étaient soumis étaient quasi identiques ou similaires. La question soulevée par la présente requête est celle de savoir si ces divergences de jurisprudence ont porté atteinte au droit des requérants à un procès équitable en enfreignant le principe de la sécurité juridique et l’équité de la procédure.

58. Quant à l’interprétation et l’application des dispositions légales précitées, plus particulièrement en ce qui concerne le point de départ des délais de prescription respectifs, la Cour note que les requérants se sont référés, tant dans leur demande en rectification devant la Cour de cassation que dans leur requête devant la Cour, aux éléments suivants :

- la 9ème chambre pénale avait estimé que le moment de la commission du délit, dans une affaire concernant la responsabilité pénale de constructeurs d’immeubles effondrés lors du tremblement de terre de 1999, n’était pas le moment auquel l’immeuble avait été construit, mais le moment auquel l’immeuble s’était effondré ;

- la 4ème chambre civile avait appliqué aux demandes résultant du tremblement de terre de 1999 l’article 60 du code des obligations, et avait considéré que le délai de dix ans (alinéa 2) ne pouvait pas commencer à courir avant la survenance du préjudice, c’est-à-dire avant le tremblement de terre ;

- dans l’affaire des requérants, la 13ème chambre civile de la Cour de cassation s’est ralliée, sans motivation substantielle, au jugement du tribunal de Yalova qui avait appliqué l’article 125 du code des obligations et qui avait considéré que le délai de dix ans avait commencé à courir à la date où le permis d’habitation de l’immeuble avait été obtenu.

59. Au vu de ce qui précède, la Cour ne peut que constater qu’il existait une divergence de jurisprudence entre les différentes chambres. Alors que la 4ème chambre civile, suivant l’exemple de la 9ème chambre pénale, prenait la date du tremblement de terre comme le point de départ du délai de prescription, la 13ème chambre civile situait le point de départ à une date beaucoup plus avancée. Le résultat était que selon la 4ème chambre civile une action en dommages et intérêts était encore possible, alors que pour la 13ème chambre le délai pour introduire une action s’était déjà expiré au moment où le tremblement de terre avait eu lieu, et donc au moment où les dommages surgissaient.

60. Ces interprétations divergentes quant au point de départ pour le calcul du délai de prescription d’une action en responsabilité civile contre les constructeurs ont créé une situation d’incertitude jurisprudentielle de nature à porter atteinte au principe de la sécurité juridique. Cette incertitude a en l’espèce joué contre les requérants.

61. Le système turc prévoyait un mécanisme permettant d’éliminer la contradiction entre les différentes chambres de la Cour de cassation. En effet, la loi no 2797 relative à la Cour de cassation et le Règlement intérieur de la Cour de cassation offraient la possibilité à l’assemblée plénière, en réponse notamment à une demande de renvoi préjudiciel émanant d’une partie dans une affaire pendante devant une des chambres de la Cour, d’harmoniser la jurisprudence (paragraphes 26-28, ci-dessus). Cependant, la mise en œuvre de la procédure devant l’assemblée plénière dépendait dans un tel cas d’une décision de la première présidence de la Cour de cassation.

62. Dans leur demande en rectification, les requérants ont indiqué à la 13ème chambre que l’arrêt à rectifier n’était pas compatible avec des arrêts rendus antérieurement par d’autres chambres de la Cour de cassation. En outre, ils se sont explicitement référés à une demande en harmonisation de la jurisprudence déposée la veille par des requérants dans une autre affaire similaire, devant une autre chambre, et ils ont demandé à la 13ème chambre de surseoir à statuer sur leur demande jusqu’à ce qu’une décision soit prise relative à la demande en harmonisation de la jurisprudence dans cette autre affaire.

63. La Cour note l’enjeu pour les requérants, qui avaient souffert des dommages matériels et moraux considérables et en avaient demandé la réparation. Alors qu’ils pouvaient s’attendre à entendre casser le jugement rendu par le tribunal de grande instance de Yalova, au vu de la jurisprudence existante à l’époque de certaines chambres de la Cour de cassation, leur pourvoi fut rejeté sur base d’une autre interprétation de la loi que celle adoptée par ces autres chambres.

64. Alors que la 13ème chambre avait par la suite l’occasion de revoir sa jurisprudence, elle rejeta la demande en rectification de son arrêt sans motivation substantielle (paragraphe 16, ci-dessus), et en tout cas sans prêter une attention explicite à la divergence entre sa jurisprudence et celle d’autres chambres, alors que son attention y avait été explicitement attirée. Quelques jours plus tard, la première présidence rejeta la demande en harmonisation de la jurisprudence émanant des requérants dans l’autre affaire, se référant en particulier aux différences de contenu, de nature et de faits entre les arrêts divergents (paragraphe 17, ci-dessus).

65. La Cour n’a pas à se prononcer sur l’opportunité de ne pas renvoyer l’autre affaire à l’assemblée plénière, ni sur l’opportunité de décider sur la demande des présents requérants en rectification d’arrêt sans attendre, ou du moins sans formellement attendre, l’issue de l’examen de la demande précitée de renvoi à l’assemblée plénière. Il lui suffit de constater que le mécanisme pour harmoniser la jurisprudence au sein de la Cour de cassation n’a pas été mis en œuvre, et qu’il n’a donc pas pu apporter une solution au problème de divergence de jurisprudence dont les requérants se plaignaient.

66. Les contradictions manifestes dans la jurisprudence de la Cour de cassation et la défaillance du mécanisme conçu pour assurer l’harmonisation de la pratique au sein de cette haute juridiction, ont eu pour effet que l’action en responsabilité dirigée par les requérants contre les constructeurs fut déclarée irrecevable, alors que d’autres personnes dans une situation similaire ont pu obtenir un examen au fond de leur demande. La Cour en conclut que, dans les circonstances particulières de l’affaire, la cause des requérants n’a pas fait l’objet d’un procès équitable devant la Cour de cassation.

67. Il y a donc eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

LE TRIBUNAL N'EXAMINE PAS LES OFFRES DE PREUVE

LOUPAS c. GRÈCE du 20 juin 2019 Requête no 21268/16

Violation de l'article 6-1 : Une sanction disciplinaire contre la requérante agent diplomatique. La CEDH  considère la sanction dans son volet civil.

Le manquement du Conseil d’État de prendre en compte ces éléments de preuve suffit à la Cour pour conclure que la haute juridiction administrative n’a pas assuré à la requérante un procès équitable, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

RECEVABILITE

24.  Le Gouvernement soutient que la sanction disciplinaire imposée à la requérante pour manquement aux devoirs de la fonction ne peut pas être qualifiée de « pénale » car elle ne fait pas partie du noyau dur du droit pénal. Elle n’avait pas de caractère punitif mais tendait à assurer le bon fonctionnement du service public et à protéger les droits de fonctionnaires. Elle n’était pas non plus sévère car pour la même faute disciplinaire, la sanction de la suspension définitive aurait pu être prononcée à l’encontre de la requérante. Le Gouvernement soutient, en outre, que l’issue de la procédure disciplinaire contre la requérante n’était pas directement déterminante pour un droit de caractère civil de celle-ci.

25.  La requérante soutient que la procédure qui a abouti à l’imposition d’une sanction disciplinaire à son encontre était de nature « pénale » car elle remplissait les trois critères pertinents de l’arrêt Engel et autres c. Pays-Bas, (8 juin 1976, série A no 22) : l’infraction de manquement aux devoirs de la fonction était qualifiée de « pénale » par l’article 107 § 1 b) du code des fonctionnaires ; la disposition en question était à la fois punitive et dissuasive pour tous les fonctionnaires grecs ; la sanction qui lui a été imposée était d’une gravité unique dans l’histoire du corps diplomatique et, selon l’article 109 § 2 b) du même code, le maximum prévu était la suspension définitive des fonctions. En tout état de cause, la procédure portait sur ses droits de caractère civil (privation totale de sa rémunération pendant six mois).

26.  En ce qui concerne l’applicabilité de l’article 6 à la procédure judiciaire en cause, la Cour rappelle que cette disposition s’applique sous son volet civil aux « contestations » relatives à des « droits » de « caractère civil » que l’on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne, qu’ils soient ou non protégés de surcroît par la Convention. Il doit s’agir d’une contestation réelle et sérieuse, qui peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. De plus, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question, un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisant pas à faire entrer en jeu l’article 6 § 1 (Micallef c. Malte [GC], no 17056/06, § 74, CEDH 2009, et Boulois c. Luxembourg [GC], no 37575/04, § 90, CEDH 2012).

27.  En l’espèce, il y en avait, à n’en pas douter, une « contestation » : la procédure litigieuse portait sur les accusations de manquement aux devoirs de la fonction, de négligence dans l’exercice de ces fonctions et de comportement non conforme à la représentation digne du pays portées contre la requérante dans le cadre de la procédure disciplinaire ouverte par le ministère des Affaires étrangères. Cette contestation portait aussi sur un l’existence d’un « droit » de la requérante : celui de ne pas être suspendu de ses fonctions et de ne pas être privé de sa rémunération (voir, mutatis mutandis, Denisov c. Ukraine [GC], no 76639/11, §§ 46-47, 25 septembre 2018, Regner c. République tchèque [GC], no 35289/11, §117, CEDH 2017, Baka c. Hongrie [GC], no 20261/12, §§ 107-111, CEDH 2016).

28.  En outre, la « contestation » avait un caractère réel et sérieux et la procédure qui s’ensuivit était déterminante pour les droits de la requérante : la procédure litigieuse aurait pu avoir – et a effectivement eu – des répercussions graves à son égard telles que la suspension temporaire de ses fonctions avec privation de rémunération et le remboursement à l’État de la somme que celui-ci avait dû verser à l’issue de la procédure devant le tribunal des prud’hommes de Genève.

29.  Quant au caractère « civil » d’un tel droit au sens de l’article 6, la Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, les litiges opposant l’État à ses fonctionnaires entrent en principe dans le champ d’application de l’article 6, sauf si deux conditions cumulatives sont remplies. En premier lieu, le droit interne de l’État concerné doit avoir expressément exclu l’accès à un tribunal pour le poste ou la catégorie de salariés en question. En second lieu, cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’État (Vilho Eskelinen et autres c. Finlande [GC], no 63235/00, § 62, CEDH 2007-IV).

30.  En l’espèce, force est de constater que la première de ces conditions ne se trouve pas remplie. Le droit interne prévoit en effet que le Conseil d’État est compétent pour examiner les recours en annulation contre l’imposition des sanctions par les conseils de discipline présidés par un haut magistrat (paragraphes 19-20 ci-dessus). Cette disposition était applicable au cas de la requérante, qui a effectivement été sanctionnée à l’issue de la procédure devant le Conseil d’État. La première condition du test Vilho Eskelinen n’est donc pas remplie et, partant, l’article 6 trouve à s’appliquer dans son volet civil.

31.  Compte tenu de l’applicabilité du volet civil de l’article 6 § 1 de la Convention, la Cour ne juge pas nécessaire d’examiner si le volet pénal de cette disposition s’applique en l’espèce.

32.  Constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable.

LE FOND

36.  La Cour rappelle qu’il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit éventuellement commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où elles peuvent avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention (voir, par exemple, García Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, § 28, CEDH 1999‑I, et Perez c. France [GC], no 47287/99, § 82, CEDH 2004‑I), dans le cas où elles peuvent exceptionnellement s’analyser en un « manque d’équité » incompatible avec l’article 6 de la Convention. Si cette disposition garantit le droit à un procès équitable, elle ne réglemente pas pour autant l’admissibilité des preuves ou leur appréciation, matière qui relève au premier chef du droit interne et des juridictions nationales. En principe, des questions telles que le poids attaché par les tribunaux nationaux à tel ou tel élément de preuve ou à telle ou telle conclusion ou appréciation dont ils ont eu à connaître échappent au contrôle de la Cour. Celle-ci n’a pas à tenir lieu de juge de quatrième instance et elle ne remet pas en cause sous l’angle de l’article 6 § 1 l’appréciation des tribunaux nationaux, sauf si leurs conclusions peuvent passer pour arbitraires ou manifestement déraisonnables (voir, par exemple, Khamidov c. Russie, no 72118/01, § 170, 15 novembre 2007, Anđelković c. Serbie, no 1401/08, § 24, 9 avril 2013 et Bochan c. Ukraine (no 2) [GC], no 22251/08, § 61, CEDH 2015).

37.  La Cour rappelle par ailleurs que l’article 6 § 1 implique, à la charge du « tribunal », l’obligation de se livrer à un examen effectif des moyens, arguments et offres de preuve des parties. Les États contractants jouissent d’une latitude plus grande dans le domaine du contentieux civil que pour les poursuites pénales. Toutefois, dans les affaires où la responsabilité civile est imputée pour des dommages résultant d’actes criminels, les décisions internes doivent impérativement se fonder sur un examen approfondi des éléments de preuve présentés et contenir des motifs suffisants en raison des lourdes conséquences que peuvent emporter de tels constats (voir, à titre d’exemple, Dombo Beheer B.V. c. Pays-Bas, 27 octobre 1993, série A no 274, §§ 32-33, Jokela c. Finlande, no 28856/95, § 68, CEDH 2002‑IV, Dilipak et Karakaya c. Turquie, no 7942/05 et 24838/05, § 80, 4 mars 2014, et Carmel Saliba c. Malte, no 24221/13, § 67, 29 novembre 2016).

38.  En l’espèce, la Cour note d’emblée que devant le tribunal des prud’hommes de Genève, l’État défendeur excipait en premier lieu de son immunité de juridiction, exception que le tribunal a rejetée en se fondant notamment sur la nature subalterne des fonctions de N.P. (paragraphe 8 ci‑dessus). Le tribunal a relevé aussi que la République hellénique avait produit plusieurs documents officiels pour démontrer que N.P. n’était pas l’employée personnelle de la requérante, mais, qu’en revanche, l’État lui-même était bien l’employeur de N.P. (paragraphe 9 ci-dessus). Ce constat est aussi corroboré par les documents officiels établis par le ministère des Affaires étrangères et produits par la requérante devant la Cour (paragraphes 13 et 16 ci-dessus). La grande majorité de ces documents, datés de différentes dates entre septembre et décembre 2006, étaient établis par différents services de ce ministère et par le Conseil juridique de l’État et produits par la requérante lors de la procédure devant le Conseil d’État pour la défense de sa thèse selon laquelle N.P n’était pas son employée personnelle mais faisait partie du personnel du consulat.

39.  En revanche, dans la procédure engagée contre la requérante devant le Conseil d’État, celui-ci a ignoré les thèses soutenues par l’État dans la procédure devant les juridictions suisses. Le Conseil d’État a contesté le fait que N.P. ne faisait pas partie du personnel du consulat. Il a souligné que l’État avait soutenu la thèse contraire devant les juridictions suisses afin d’étayer l’exception de l’immunité de juridiction et a aussi refusé de considérer comme éléments de preuve l’ensemble des documents officiels qui constituaient le cœur de la défense de l’État dans la procédure suisse. Pour sanctionner la requérante, et alors que le conseil de discipline du ministère des Affaires étrangères n’avait pas retenu l’accusation portée contre elle, le Conseil d’État s’est fondé sur une déclaration du rapporteur chargé de l’affaire devant ce conseil et directeur des ressources humaines du ministère faite lors de la procédure disciplinaire. Le directeur déclarait qu’il était de son devoir envers ses prédécesseurs de préciser que la direction des ressources humaines ignorait totalement les démarches de la requérante en ce qui concernait la nature et la durée du contrat de N.P. au consulat général de Genève (paragraphe 18 ci-dessus).

40.  La Cour constate donc qu’il y a eu une contradiction entre ce que l’État défendeur soutenait devant les juridictions suisses et ce qu’il relevait dans la procédure interne. Devant les juridictions suisses, l’État excipait de son immunité de juridiction et soutenait que N.P. était l’employée du consulat et non l’employée personnelle de la requérante. En revanche, dans la procédure interne, l’État, par le biais du recours introduit par l’inspecteur général de l’Administration contre la décision d’acquittement prise par le conseil de discipline du ministère revenait sur la position défendue antérieurement. Certes, en matière de contentieux, l’État, en tant que défendeur devant une juridiction, est libre de choisir la tactique de défense qu’il estime la plus efficace pour défendre au mieux ses intérêts. Toutefois, si l’immunité de juridiction constituait l’argument juridique principal de la défense de l’État devant le tribunal des prud’hommes de Genève, celle des modalités de l’emploi de N.P. constituait la question factuelle cruciale tant devant ce tribunal, mais aussi, devant le Conseil d’État. Eu égard au retournement de la position de l’État, la décision du Conseil d’État de ne pas prendre en compte tout un pan d’éléments de preuves qui avait servi à étayer la thèse initiale de la défense de l’État grec en Suisse – y compris des documents officiels de l’État – et qui était essentiel pour l’issue du litige, ne peut que conduire à la constatation que la décision de la haute juridiction était entachée d’une appréciation inexacte au sens de la jurisprudence de la Cour (voir, mutatis mutandis, Carmel Saliba, précité, § 79, Fodor c. Roumanie, no 45266/07, § 33,16 septembre 2014, et Dulaurans c. France, no 34553/97, § 38, 21 mars 2000).

41.  Tout en se gardant de spéculer sur les conséquences qu’aurait eue la prise en compte, par le Conseil d’État, des documents officiels du ministère des Affaires étrangères (paragraphe 16 ci‑dessus) produits par la requérante, la Cour considère que ceux-ci étaient de nature à avoir une incidence sur l’issue de la procédure devant le Conseil d’État.

42.  Le manquement du Conseil d’État de prendre en compte ces éléments de preuve suffit à la Cour pour conclure que la haute juridiction administrative n’a pas assuré à la requérante un procès équitable, au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

43.  Partant, il y a eu violation de cette disposition.

LES JURIDICTIONS INTERNES OPPOSENT LE MANQUE D'INTERÊT Á AGIR

Association BURESTOP 55 et autres c. France du 1er juillet 2021

requêtes nos 56176/18, 56189/18, 56232/18, 56236/18, 56241/18, 56247/18

Art 6-1 : Associations de protection de l’environnement opposées au projet d’un centre de stockage de produits radioactifs sur le site de Bure : une restriction disproportionnée au droit d’accès au tribunal mais pas de violation du droit d’accès à l’information

Art 6 § 1 (civil) • Accès à un tribunal • ONG environnementale déclarée sans intérêt à agir pour contester la justesse des informations sur la gestion des déchets radioactifs diffusées par une autorité publique • Art 6 § 1 applicable à la procédure visant à obtenir la réparation du préjudice subi du fait de la méconnaissance alléguée du droit à l’information et à la participation au processus décisionnel en matière d’environnement • Agrément de l’association lui donnant un intérêt à agir • Interprétation ayant limité de façon excessivement restrictive le champ de l’objet statutaire de l’association en excluant les risques nucléaires

Art 10 • Liberté de recevoir des informations • Contrôle effectif par les tribunaux du contenu et de la qualité de l’information sur la gestion des déchets radioactifs diffusée par une autorité publique en vertu d’une obligation légale d’informer • Art 10 applicable • Accès à l’information déterminant pour l’exercice par les associations de leur droit à la liberté d’expression • Caractère prétendument insincère, inexact ou insuffisant d’une information fournie par une autorité publique s’apparentant à un refus d’informer

violation de l’article 6 § 1 (droit d’accès à un tribunal) de la Convention européenne des droits de l’homme dans le chef de l’association MIRABEL-LNE ;

non-violation de l’article 10 (droit d’accès à l’information) dans le chef de l’association Burestop 55, de l’association ASODEDRA, de la Fédération Réseau Sortir du Nucléaire, de l’association Les Habitants vigilants du Canton de Gondrecourt et du collectif CEDRA 52.

L’affaire concerne des associations de protection de l’environnement qui s’opposent au projet de centre industriel de stockage géologique dénommé « Cigéo », établi sur le site de Bure, aux confins des départements de la Meuse, de la Haute-Marne et des Vosges, dans la région administrative Grand Est, destiné à stocker en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute activité et à vie longue. Ces associations ont assigné l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) en vue de l’indemnisation du préjudice qu’elles alléguaient avoir subi en raison de manquements fautifs à l’obligation d’information du public mise à sa charge par l’article L. 542-12 7o du code de l’environnement. Leurs demandes ont été rejetées, l’une faute d’intérêt à agir de l’association, les cinq autres au fond. En ce qui concerne le droit d’accès à un tribunal de l’association MIRABLE-LNE, la Cour constate d’abord que la cour d’appel de Versailles, qui a déclaré son action irrecevable, n’a pas tenu compte de ce que l’association était agréée au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement. Or, un tel agrément lui conférait en principe intérêt à agir. La Cour relève ensuite que la cour d’appel de Versailles a retenu que l’objet statutaire de la requérante ne comprenait expressément ni la lutte contre les risques pour l’environnement et la santé que représentent l’industrie nucléaire et les activités et projets d’aménagements liés, ni l’information du public sur les dangers de l’enfouissement des déchets radioactifs mais qu’il était rédigé en des termes plus généraux selon lesquels l’association avait pour but la protection de l’environnement. Soulignant, notamment, qu’il est manifeste que la protection contre les risques nucléaires se rattache pleinement à la protection de l’environnement, la Cour juge que la conclusion de la cour d’appel de Versailles, confirmée par la Cour de cassation, qui a apporté une restriction disproportionnée au droit d’accès au tribunal, est sur ce point manifestement déraisonnable. Elle constate une violation de l’article 6 § 1 de la Convention sur ce point. En ce qui concerne le droit d’accès à l’information qui peut découler, dans certaines conditions, de l’article 10 de la Convention, la Cour juge, pour la première fois, qu’il se trouverait vidé de sa substance si l’information fournie était insincère, inexacte ou insuffisante. Elle en déduit que le respect de ce droit implique nécessairement que l’information fournie soit fiable, en particulier lorsque ce droit résulte d’une obligation légale mise à la charge de l’État et qu’en cas de contestation à cet égard, les intéressés disposent d’un recours permettant le contrôle du contenu et de la qualité de l’information fournie, dans le cadre d’une procédure contradictoire. Au cas d’espèce, la Cour constate que cinq des six associations requérantes ont pu saisir les juridictions internes d’un recours qui a permis, dans le cadre d’une procédure pleinement contradictoire, l’exercice d’un contrôle effectif du respect par l’ANDRA de son obligation légale de mettre à la disposition du public des informations relatives à la gestion des déchets radioactifs et portant sur le contenu et la qualité de l’information diffusée par l’agence quant au potentiel géothermique du site de Bure. Tout en relevant qu’il aurait été souhaitable que les juges d’appel étayent davantage leur réponse à la contestation par les requérantes de la fiabilité de certains éléments figurant dans le rapport de synthèse de l’ANDRA du 21 juillet 2009, la Cour estime que les cinq associations ont eu accès à un recours répondant aux exigences de l’article 10 de la Convention.

FAITS

Les requérantes sont les associations Burestop 55 et MIRABEL-LNE, ayant leur siège social à Bar-leDuc (Meuse) ; l’association ASODEDRA, ayant son siège social à Grand (Vosges) ; l’association CEDRA 52, ayant son siège social à Saint Dizier (Haute-Marne) ; l’association Les Habitants vigilants du Canton de Gondrecourt, ayant son siège social à Gondrecourt-le-Château (Meuse) ; la Fédération Réseau sortir du Nucléaire, ayant son siège social à Lyon. Ces associations de protection de l’environnement s’opposent au projet de centre industriel de stockage géologique dénommé « Cigéo », destiné à stocker en couche géologique profonde les déchets radioactifs de haute activité et à vie longue. Le Cigéo devrait être implanté sur le site de Bure qui s’étend sur le territoire des communes de Bure, Ribeaucourt, Mandres-en Barrois et Bonnet (ci-après, le « site de Bure »), aux confins des départements de la Meuse, de la Haute-Marne et des Vosges, dans la région administrative Grand Est. La gestion à long terme des déchets radioactifs a été confiée à l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), établissement public industriel et commercial, chargé notamment « de mettre à la disposition du public des informations relatives à la gestion des déchets radioactifs et de participer à la diffusion de la culture scientifique et technologique dans ce domaine ». En 1998, le gouvernement retint le site de Bure pour la construction d’un laboratoire de recherche sur le stockage des déchets radioactifs en couche géologique profonde. Les travaux débutèrent en 2000, et le laboratoire, géré par l’ANDRA, fut mis en service en 2007. En 2006, le Parlement retint la solution du stockage géologique profond comme solution de référence pour la gestion des déchets de haute activité et de moyenne activité à vie longue. En 2009, l’ANDRA proposa une zone de 30 km2 à proximité de Bure, destinée à accueillir le centre de stockage souterrain. Le gouvernement accepta cette proposition en 2010. Un débat public se déroula du 15 mai au 15 octobre 2013. Le 11 janvier 2018, l’autorité de la sûreté nucléaire rendit un avis positif. Le 3 août 2020, l’ANDRA déposa auprès du ministère de la transition écologique une demande de déclaration d’utilité publique du projet Cigéo, afin notamment de pouvoir acquérir les terrains nécessaires.

L’instruction de la demande d’autorisation de création devrait prendre trois ans. Si le projet est autorisé, les travaux de construction pourraient démarrer en 2023 ou 2024. Une phase industrielle pilote d’une durée de dix ans suivra, à l’issue de laquelle le Cigéo pourra entrer en phase d’exploitation. À la suite d’un rapport d’un ingénieur géophysicien de décembre 2002, selon lequel le site de Bure se situe au-dessus d’une ressource géothermique « non-négligeable », l’aquifère de Trias, les associations requérantes adressèrent plusieurs demandes au comité local d’information et de suivi du laboratoire de Bure tendant à ce qu’un forage expérimental soit effectué. L’ANDRA réalisa ce forage en 2008. Dans un rapport de synthèse, l’ANDRA, se fondant sur les résultats du forage, indiqua que « la ressource géothermique à l’échelle de la zone de transposition [était] faible ». Le 17 décembre 2012, les associations requérantes demandèrent à l’ANDRA de reconnaître qu’elle avait ainsi diffusé des informations scientifiques et technologiques erronées et insincères et avait en conséquence commis une faute. Le 14 mai 2013, les associations requérantes assignèrent l’ANDRA devant le tribunal de grande instance de Nanterre en vue de l’indemnisation du préjudice résultant de manquements fautifs à l’obligation d’information du public mise à sa charge par l’article L. 542-12 7 o du code de l’environnement. Elles soulignèrent à cet égard que la conclusion de l’ANDRA sur le potentiel géothermique du site était erronée et reposait sur une appréciation délibérément partiale des données existantes. Selon elles, l’ANDRA s’était rendue responsable de manquements à son obligation d’information. Le 16 mars 2015, le tribunal de grande instance de Nanterre déclara les demandes des associations irrecevables. Les associations requérantes interjetèrent appel du jugement du 16 mars 2015 devant la cour d’appel de Versailles. Par un arrêt du 23 mars 2017, la Cour d’appel confirma le jugement du 16 mars 2015 en tant qu’il déclarait l’action de l’association MIRABEL LNE irrecevable. Elle l’infirma en ce qu’il déclarait irrecevable l’action des cinq autres associations requérantes. Statuant sur la recevabilité, la cour d’appel constata que l’objet statutaire des associations requérantes visait la lutte contre les risques pour l’environnement et la santé que représentent l’industrie nucléaire ou l’information du public sur les dangers de l’enfouissement des déchets radioactifs, à l’exception de l’association MIRABEL-LNE dont l’objet statutaire visait, en des termes plus généraux, la protection de l’environnement. Statuant ensuite au fond, la cour d’appel débouta les cinq associations requérantes dont elle avait admis la recevabilité. Les associations requérantes se pourvurent en cassation contre l’arrêt du 23 mars 2017. La Cour de cassation rejeta le pourvoi par un arrêt du 24 mai 2018.

Article 6 § 1

Pour justifier l’irrecevabilité opposée à l’action de l’association requérante, le Gouvernement renvoie aux conditions de l’accès des associations à la justice lorsqu’elles entendent faire valoir les intérêts collectifs qu’elle se sont donnés pour but de défendre. À cet égard, la condition de principe, dont la cour d’appel de Versailles a contrôlé le respect dans son arrêt du 23 mars 2017, repose sur la corrélation entre l’objet statutaire de l’association demandeuse et les intérêts collectifs qu’elle veut défendre devant le juge. Le Gouvernement fait valoir que cette limitation a pour objectif d’éviter l’engorgement des juridictions ainsi que d’éventuels abus par les associations, tels que l’utilisation du droit d’accès à la justice dans un but lucratif. La Cour rappelle que l’action dont l’association MIRABEL-LNE entendait saisir le juge tendait notamment à l’examen d’une contestation portant sur un droit de caractère civil, au sens de l’article 6 § 1, dont elle était titulaire (le droit à l’information et à la participation en matière d’environnement). Or, la Cour observe que le Gouvernement, qui se place exclusivement sur le terrain de la défense, par des associations, d’intérêts collectifs, ne fournit aucun élément susceptible de justifier que le refus d’examiner une contestation sur un droit de cette nature poursuivait un but légitime et était proportionné à ce but. Au surplus, la Cour constate en premier lieu que la cour d’appel de Versailles n’a pas tenu compte de ce que l’association MIRABLE-LNE était agréée au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement. Or, comme le reconnaît le Gouvernement, un tel agrément lui conférait en principe intérêt à agir. Il ressort en effet de l’article L. 142-2 du code de l’environnement que les associations ainsi agréées « peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement (...) ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, la sûreté nucléaire et la radioprotection (...) ainsi qu’aux textes pris pour leur application ». En deuxième lieu , la Cour relève que, pour conclure à l’irrecevabilité de l’action de l’association MIRABEL-LNE, la cour d’appel de Versailles a retenu qu’à la différence des autres associations requérantes, son objet statutaire ne comportait pas expressément la lutte contre les risques pour l’environnement et la santé que représentent l’industrie nucléaire et les activités et projets d’aménagement liés, ou l’information du public sur les dangers de l’enfouissement des déchets radioactifs, mais était rédigé en des termes plus généraux, selon lesquels elle avait pour but la protection de l’environnement. Cette approche revient à faire une distinction entre la protection contre les risques nucléaires et la protection de l’environnement alors qu’il est manifeste que la première se rattache pleinement à la seconde. D’autre part, l’interprétation retenue des statuts de l’association requérante a pour effet de limiter de manière excessivement restrictive le champ de son objet social, alors même que l’article 2 de ses statuts visait la prévention des « risques technologiques ». La conclusion de la cour d’appel de Versailles, entérinée par la Cour de cassation, qui a apporté une restriction disproportionnée au droit d’accès au tribunal, apparaît donc, sur ce point, manifestement déraisonnable. Il y a donc eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention dans le chef de l’association MIRABEL-LNE.

Article 10

La Cour constate que l’ensemble des allégations des associations requérantes concerne le droit à l’information en matière de risques environnementaux et le respect de garanties procédurales dans ce contexte. Maîtresse de la qualification juridique des faits, la Cour décide de les examiner sous l’angle de l’article 10. La Cour a rappelé que si l’article 10 de la Convention n’ouvre pas un droit général d’accès aux informations détenues par les autorités, il peut, dans une certaine mesure et sous certaines conditions, garantir un droit de cette nature et une obligation pour les autorités de communiquer des informations (voir Magyar Helsinki Bizottság c. Hongrie). Cela vaut notamment pour l’accès à des informations relatives à des projets dont la réalisation est susceptible d’avoir un impact sur l’environnement (Cangı c. Turquie). Le droit d’accès à l’information se trouverait vidé de sa substance si l’information fournie était insincère, inexacte ou insuffisante. Le respect du droit d’accès à l’information implique nécessairement que l’information fournie soit fiable, en particulier lorsque ce droit résulte d’une obligation légale mise à la charge de l’État. Cela implique qu’en cas de contestation à cet égard, les intéressés disposent d’un recours permettant le contrôle du contenu et de la qualité de l’information fournie, dans le cadre d’une procédure contradictoire. L’accès à un tel contrôle revêt une importance particulière lorsqu’il s’agit d’informations relatives à un projet représentant un risque environnemental majeur tel que le risque nucléaire. Il y a bien un lien direct entre le potentiel géothermique du site de Bure sur lequel portait la communication litigieuse de l’ANDRA et le risque nucléaire que représente le projet Cigéo. En l’espèce, les associations requérantes ont assigné l’ANDRA devant le juge civil en vue de la réparation du préjudice résultant de manquements fautifs à son obligation d’informer le public. Si leur action a été déclarée irrecevable en première instance, elle a été déclarée recevable en appel pour autant qu’elle était présentée par l’association Burestop 55, l’association ASODEDRA, la Fédération Réseau Sortir du Nucléaire, l’association Les Habitants vigilants du Canton de Gondrecourt et le collectif CEDRA 52. À l’issue d’un débat contradictoire la cour d’appel de Versailles a estimé qu’aucune faute n’était caractérisée. La cour d’appel a jugé que l’ANDRA avait à juste titre fait valoir que les résultats de ses travaux avaient été corroborés par tous ses partenaires institutionnels, faisant ainsi nécessairement référence aux avis de l’autorité de sûreté nucléaire, de l’institut de radioprotection et de sûreté nucléaire et de la commission nationale d’évaluation. La cour d’appel a ensuite considéré que l’existence d’une divergence d’appréciation sur les éléments techniques discutés ne suffisait pas en elle-même à démontrer que l’ANDRA aurait fait preuve d’incompétence, de négligence, ou de partialité dans la position qu’elle avait exprimée, et que la formulation, après études approfondies, de conclusions favorables à la création du Cigéo ne pouvait être en elle-même fautive. La Cour constate ensuite que les associations requérantes ont eu la possibilité de contester la solution retenue par les juges d’appel en se pourvoyant en cassation. La Cour de cassation a jugé que la cour d’appel avait légalement justifié sa décision. Cinq des six associations requérantes – l’association Burestop 55, l’association ASODEDRA, la Fédération Réseau Sortir du Nucléaire, l’association Les Habitants vigilants du Canton de Gondrecourt et le collectif CEDRA 52 – ont donc pu saisir les juridictions internes d’un recours qui a permis, dans le cadre d’une procédure pleinement contradictoire, l’exercice d’un contrôle effectif du respect par l’ANDRA de son obligation légale de mettre à la disposition du public des informations relatives à la gestion des déchets radioactifs et portant sur le contenu et la qualité de l’information diffusée par l’ANDRA quant au potentiel géothermique du site de Bure. La motivation de l’arrêt de la cour d’appel n’est certes pas exempte de toute critique. La Cour estime en effet qu’il aurait été souhaitable que les juges d’appel étayent davantage leur réponse à la contestation par les requérantes de la fiabilité de l’indication figurant dans le rapport de synthèse de l’ANDRA du 21 juillet 2009 selon laquelle la ressource géothermique à l’échelle de la zone concernée était faible. Cela ne suffit cependant pas pour mettre en cause le constat que les cinq associations précitées ont eu accès à un recours répondant aux exigences de l’article 10 de la Convention. Il n’y a donc pas eu violation de l’article 10 de la Convention dans le chef de l’association Burestop 55, de l’association ASODEDRA, de la Fédération Réseau Sortir du Nucléaire, de l’association Les Habitants vigilants du Canton de Gondrecourt et du collectif CEDRA 52. En ce qui concerne l’association MIRABEL-LNE, la Cour a déjà conclu que le fait que son recours avait été déclaré irrecevable par la cour d’appel de Versailles emportait violation de l’article 6 § 1. Elle estime en conséquence qu’il n’est pas nécessaire d’examiner si cette circonstance caractérise une méconnaissance du volet procédural de l’article 10.

RECEVABILITE

52.  L’article 6 § 1 s’applique dans son volet civil à toute procédure interne relative à une « contestation » sur, notamment, un ou des « droits » de caractère « civil » dont une personne peut se dire titulaire. Il faut que l’on puisse prétendre, au moins de manière défendable, que le ou les « droits » en question sont reconnus en droit interne. Par ailleurs, il doit s’agir d’une « contestation » réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l’existence même d’un droit que son étendue ou ses modalités d’exercice. En outre, l’issue de la procédure doit être directement déterminante pour le « droit » en question ; un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas à faire entrer en jeu l’article 6 § 1 (voir, par exemple, la décision Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif Stop Melox et Mox précitée).

53.  Dans l’affaire Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif Stop Melox et Mox précitée, à laquelle le Gouvernement renvoie pertinemment, une association de protection de l’environnement dénonçait une violation de l’article 6 § 1 de la Convention dans le cadre d’une procédure visant à l’annulation d’un décret autorisant l’extension d’une usine de combustible nucléaire. Elle soutenait principalement devant le juge interne que ce projet n’avait pas été soumis à enquête publique et qu’aucune mesure d’information du public n’avait été prise, en méconnaissance du droit interne, du droit de l’Union européenne et de la jurisprudence de la Cour.

54.  Examinant l’applicabilité de l’article 6 § 1 dans son volet civil, la Cour a constaté que l’association entendait avant tout défendre l’intérêt général et que, vue sous cet angle, sa « contestation » ne portait pas sur un « droit » de caractère civil dont elle pouvait se prétendre elle-même titulaire. Elle a noté qu’une lecture stricte de l’article 6 § 1 conduirait en conséquence à la conclusion qu’il n’était pas applicable à la procédure dont il était question. Toutefois, estimant notamment qu’une telle approche ne serait pas en phase avec la réalité de la société civile actuelle, dans laquelle les associations jouent un rôle important, notamment en défendant certaines causes devant les autorités ou les juridictions internes, particulièrement dans le domaine de la protection de l’environnement, la Cour a jugé qu’il fallait appliquer avec souplesse les critères susmentionnés lorsqu’une association se plaint d’une méconnaissance de l’article 6 § 1. Ce faisant, elle a constaté qu’au cœur des revendications de l’association requérante se trouvait la question du droit du public à l’information et à la participation au processus décisionnel lorsqu’il s’agit d’autoriser une activité présentant un danger pour la santé ou l’environnement. Elle a ensuite souligné qu’actrices de la société civiles, les organisations non gouvernementales qui disposent de la personnalité morale participent sans aucun doute à la composition de ce « public », relevant qu’au sens de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ratifiée par la France), « le terme « public » désigne une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes » (article 2.4 de ladite convention).

55.  La Cour en a déduit que, si l’objet de la procédure litigieuse était essentiellement la défense de l’intérêt général, la « contestation » soulevée par l’association requérante avait en sus un lien suffisant avec un « droit » dont elle pouvait se dire titulaire en tant que personne morale pour que l’article 6 § 1 de la Convention ne soit pas d’office jugé inapplicable.

56.  Ensuite, au vu des textes de droit interne et de droit de l’Union européenne relatifs au « droit » à l’information et à la participation en matière d’environnement, et compte-tenu du caractère élaboré des motifs retenus par le juge interne pour écarter les moyens de l’association requérante relatifs à la méconnaissance de ces textes, la Cour a conclu qu’il pouvait être soutenu « au moins de manière défendable » que ce « droit » était reconnu en droit interne et que la « contestation » était « réelle et sérieuse ». Enfin, la Cour a estimé qu’il n’était pas douteux que la procédure était directement déterminante pour ce « droit », et que sa nature « civile » se déduisait essentiellement du fait qu’il s’agissait d’un droit dont toute « personne » ayant intérêt pouvait à titre individuel, revendiquer le respect devant les juridictions internes. Elle a en conséquence conclu que l’article 6 § 1 de la Convention était applicable à la procédure dont il était question.

57.  En l’espèce, l’action engagée par les associations requérantes devant le juge interne visait à obtenir l’indemnisation du préjudice résultant d’une exécution qu’elles estimaient fautive de la mission d’information du public mise à la charge de l’ANDRA par l’article L. 542-12 7o du code de l’environnement. Ainsi, comme dans l’affaire Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif Stop Melox et Mox précitée, au cœur de leurs prétentions se trouvait la question du droit à l’information et à la participation au processus décisionnel en matière d’environnement. Il s’ensuit que si la « contestation » qu’elles soulevaient avait indéniablement pour objet la défense de l’intérêt général, elle portait également sur un « droit » de nature « civile » reconnu en droit interne dont les associations requérantes pouvaient se dire titulaires.

58.  La Cour observe en outre que, si les associations requérantes ont agi ensemble devant les juridictions internes, elles ont chacune présenté leur propre demande en réparation du préjudice moral que, selon elle, leur avait causé la diffusion par l’ANDRA d’informations erronées. Cela confirme qu’elles entendaient défendre leur propre droit à l’information.

59.  Quant au sérieux de la contestation, il peut se déduire en l’espèce de la substance des moyens relatifs à la méconnaissance de ce droit développés par les associations requérantes dans leur recours (voir, à titre d’exemple, Association Greenpeace France c. France (déc.), no 55243/10, 13 décembre 2011) et, comme dans l’affaire Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif Stop Melox et Mox, de la motivation retenue par le juge interne pour les écarter. Enfin, la Cour ne doute pas que la procédure engagée par les associations requérantes, qui visait à obtenir la réparation du préjudice que la méconnaissance du droit à l’information et à la participation au processus décisionnel en matière d’environnement leur avait prétendument causé, était directement déterminante pour ce droit.

60.  La Cour parvient en conséquence à la même conclusion que dans l’affaire Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox – Collectif Stop Melox et Mox précitée s’agissant de l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention.

61.  Constatant ensuite que le grief n’est pas manifestement mal fondé ni irrecevable pour un autre motif visé à l’article 35 de la Convention, la Cour le déclare recevable.

FOND

64.  La Cour rappelle tout d’abord que lorsque l’article 6 § 1 s’applique, comme c’est le cas en l’espèce (paragraphes 57-60 ci-dessus), il constitue une lex specialis par rapport à l’article 13 : ses exigences, qui impliquent toute la panoplie des garanties propres aux procédures judiciaires, sont plus strictes que celles de l’article 13, qui se trouvent absorbées par elles. Il y a lieu en conséquence d’examiner le présent grief sur le terrain de l’article 6 § 1 uniquement (voir, par exemple, Ravon et autres c. France, no 18497/03, § 27, 21 février 2008).

65.  Ensuite, dès lors que l’article 6 § 1 s’applique, la décision déclarant l’action dont l’association MIRABEL-LNE avait saisi le juge interne irrecevable pour défaut d’intérêt à agir soulève une question au regard du droit d’accès à un tribunal que garantit cette disposition.

66.  La Cour rappelle à cet égard que le droit d’accès aux tribunaux n’est pas absolu. Il peut donner lieu à des limitations implicitement admises – notamment quant aux conditions de recevabilité d’un recours (voir, par exemple, L’Erablière A.S.B.L. c. Belgique, no 49230/07, § 35, CEDH 2009 (extraits)) – car il appelle, par sa nature même, une réglementation par l’État, réglementation qui peut varier dans le temps et dans l’espace en fonction des besoins et des ressources de la communauté et des individus. En élaborant pareille réglementation, les États contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation. S’il appartient à la Cour de statuer en dernier ressort sur le respect des exigences de la Convention, elle n’a pas qualité pour substituer à l’appréciation des autorités nationales une autre appréciation de ce que pourrait être la meilleure politique en la matière. Néanmoins, les limitations appliquées ne sauraient restreindre l’accès ouvert à l’individu d’une manière ou à un point tels que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même. En outre, elles ne se concilient avec l’article 6 § 1 que si elles poursuivent un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, par exemple, Zubac c. Croatie [GC], no 40160/12, § 78, 5 avril 2018, ainsi que les références qui y figurent). En effet, le droit d’accès à un tribunal se trouve atteint lorsque sa réglementation cesse de servir les buts de sécurité juridique et de bonne administration de la justice et constitue une sorte de barrière qui empêche le justiciable de voir son litige tranché au fond par la juridiction compétente (L’Erablière A.S.B.L., précité, ibidem).

67.  La Cour rappelle aussi qu’il ne lui appartient pas de connaître des erreurs de fait ou de droit éventuellement commises par une juridiction interne, sauf si et dans la mesure où elles peuvent avoir porté atteinte aux droits et libertés sauvegardés par la Convention. En principe, des questions telles que le poids attaché par les tribunaux nationaux à tel ou tel élément de preuve ou à telle ou telle conclusion ou appréciation dont ils ont eu à connaître échappent au contrôle de la Cour. Celle-ci n’a pas à tenir lieu de juge de quatrième instance et elle ne remet pas en cause sous l’angle de l’article 6 § 1 l’appréciation des tribunaux nationaux, sauf si leurs conclusions peuvent passer pour arbitraires ou manifestement déraisonnables (voir, notamment, Zubac, précité, § 79, ainsi que les références qui y figurent). Cela vaut notamment pour l’interprétation des règles relatives à la procédure interne (voir, par exemple, Kurşun c. Turquie, no 22677/10, § 95, 30 octobre 2018).

68.  En l’espèce, pour justifier l’irrecevabilité opposée à l’action de l’association requérante, le Gouvernement renvoie aux conditions de l’accès des associations à la justice lorsqu’elles entendent faire valoir les intérêts collectifs qu’elle se sont donnés pour but de défendre. À cet égard, la condition de principe, dont la cour d’appel de Versailles a contrôlé le respect dans son arrêt du 23 mars 2017, repose sur la corrélation entre l’objet statutaire de l’association demandeuse et les intérêts collectifs qu’elle veut défendre devant le juge. Le Gouvernement fait valoir que cette limitation a pour objectif d’éviter l’engorgement des juridictions ainsi que d’éventuels abus par les associations, tels que l’utilisation du droit d’accès à la justice dans un but lucratif.

69.  La Cour ne met pas en cause la légitimité de tels objectifs.

70.  Elle rappelle toutefois que l’action dont l’association MIRABEL‑LNE entendait saisir le juge tendait notamment à l’examen d’une contestation portant sur un droit de caractère civil, au sens de l’article 6 § 1, dont elle était titulaire (le droit à l’information et à la participation en matière d’environnement). Cette action tendait donc aussi à la défense des intérêts propres de l’association MIRABEL-LNE. Or, le Gouvernement, qui se place exclusivement sur le terrain de la défense, par des associations, d’intérêts collectifs, ne fournit aucun élément susceptible de justifier que le refus d’examiner une contestation sur un droit de cette nature poursuivait, dans les circonstances de l’espèce, un but légitime et était proportionné à ce but.

71.  La Cour constate au surplus, en premier lieu, que la cour d’appel de Versailles n’a pas tenu compte de ce que l’association MIRABLE-LNE était agréée au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, alors que cette dernière l’avait clairement indiqué sur la première page des conclusions d’appel (paragraphe 29 ci-dessus). Or, comme le reconnaît le Gouvernement, un tel agrément lui conférait en principe intérêt à agir. Il ressort en effet de l’article L. 142-2 du code de l’environnement, dans sa version issue de la loi du 8 août 2016, que les associations ainsi agréées « peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement (...) ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, la sûreté nucléaire et la radioprotection (...) ainsi qu’aux textes pris pour leur application » (paragraphe 38 ci-dessus). La Cour note d’ailleurs que c’est la loi du 13 juin 2006 qui a expressément étendu l’intérêt à agir des associations de protection de l’environnement agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement aux litiges relatifs à des faits constituant une infraction aux textes ayant pour objet « la sûreté nucléaire et la radioprotection ». En deuxième lieu, la Cour relève que, pour conclure à l’irrecevabilité de l’action de l’association MIRABEL-LNE, la cour d’appel de Versailles a retenu qu’à la différence des autres associations requérantes, son objet statutaire ne comportait pas expressément la lutte contre les risques pour l’environnement et la santé que représentent l’industrie nucléaire et les activités et projets d’aménagement liés, ou l’information du public sur les dangers de l’enfouissement des déchets radioactifs, mais était rédigé en des termes plus généraux, selon lesquels elle avait pour but la protection de l’environnement. Cette approche ne saurait toutefois emporter l’adhésion. En effet, d’une part, elle revient à faire une distinction entre la protection contre les risques nucléaires et la protection de l’environnement alors qu’il est manifeste que la première se rattache pleinement à la seconde. D’autre part, l’interprétation retenue des statuts de l’association requérante a pour effet de limiter de manière excessivement restrictive le champ de son objet social, alors même que déjà à l’époque des faits, l’article 2 de ses statuts visait la prévention des « risques technologiques ».

72.  La conclusion de la cour d’appel de Versailles, entérinée par la Cour de cassation, qui a apporté une restriction disproportionnée au droit d’accès au tribunal, apparaît donc, sur ce point, manifestement déraisonnable.

73.Partant,il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention dans le chef de l’association MIRABEL-LNE.

Ronald Vermeulen c. Belgique du 17 juillet 2017 requête n° 5475/06

Violation de l’article 6 § 1 (droit d’accès à un tribunal) de la Convention européenne des droits de l’homme : Une personne ayant contesté les résultats d’un concours pour la fonction publique n’a pas bénéficié du droit d’accès à un tribunal

L’affaire concerne un contentieux administratif portant sur les résultats obtenus par M. Vermeulen lors d’un concours de la fonction publique2 . M. Vermeulen, qui fut informé qu’il avait échoué à l’épreuve devant le jury, introduisit un recours en suspension et en annulation. Le Conseil d’État, qui était le seul organe juridictionnel compétent pour connaître du litige, déclara le recours irrecevable, estimant qu’au moment où il avait statué, M. Vermeulen n’avait plus d’intérêt actuel à agir (article 19 § 1 er des lois sur le Conseil d’État), les résultats des lauréats du concours étant devenus définitifs et la liste de réserve ayant expiré. La Cour juge en particulier qu’au moment de l’introduction du recours en suspension et en annulation, la liste de réserve était toujours valide ; M. Vermeulen avait donc, à ce moment-là, un intérêt actuel à agir. C’est en raison de la durée de la procédure devant le Conseil d’État que M. Vermeulen a perdu cet intérêt : le recours en suspension a duré 10 mois et le recours en annulation a duré un peu plus de trois ans et demi. La Cour juge donc que le Conseil d’État ne s’étant pas penché sur l’éventuelle influence de la durée de la procédure devant lui sur la perte d’intérêt à agir de M. Vermeulen, la décision d’irrecevabilité du recours en annulation a atteint le droit d’accès à un tribunal dans sa substance même et n’était pas proportionnée au principe de bonne administration de la justice.

Principaux faits

Le requérant, Ronald Vermeulen, est né en 1951 et réside à Sas van Gent (Pays-Bas). Il était belge au moment des faits et il a obtenu la nationalité néerlandaise au cours de la procédure. En juin 2000, M. Vermeulen fut informé par le Secrétariat permanent de recrutement des agents de l’État (Selor) qu’il n’avait pas réussi le concours organisé pour le recrutement « d’agents de quatrième classe administrative de la carrière de la Chancellerie », ayant échoué à l’entretien avec le jury. L’intéressé introduisit un premier recours en annulation devant le Conseil d’État, lequel annula la décision attaquée, estimant qu’elle n’était pas motivée.

En novembre 2001, M. Vermeulen fut invité à passer un nouvel entretien avec le jury mais il échoua à nouveau. En janvier 2002, il introduisit un recours en suspension – qui fut rejeté en novembre 2002 pour absence de moyens sérieux – ainsi qu’un recours en annulation devant le Conseil d’État, se plaignant du manque de motivation de la décision et du manque d’impartialité du jury. En août 2005, son recours en annulation fut déclaré irrecevable au motif qu’il n’avait plus d’intérêt actuel au sens de l’article 19 § 1er des lois sur le Conseil d’État, n’ayant demandé que l’annulation de son propre résultat et non pas l’annulation du résultat des candidats lauréats, de la liste de réserve elle-même ou de la nomination des lauréats, et qu’il n’invoquait aucun moyen de nature à annuler l’examen dans sa globalité. Selon la haute juridiction administrative, M. Vermeulen avait laissé les résultats des lauréats du concours devenir définitifs, ce qui avait créé une situation de droit. Par ailleurs, la liste de réserve avait entre temps expiré (le 4 juin 2002) de sorte que l’administration n’aurait en tout état de cause plus la possibilité de le nommer même s’il réussissait la dernière épreuve de l’examen.

Article 6 § 1 (droit d’accès à un tribunal)

La Cour relève que l’irrecevabilité du recours en annulation résulte de l’application par le Conseil d’État de l’article 19 (alinéa 1 er) des lois sur le Conseil d’État, qui prévoit qu’un requérant doit justifier d’un intérêt tout au long de la procédure afin de faire disparaître de l’ordre juridique les actes administratifs irréguliers tout en évitant l’action populaire. Les objectifs poursuivis par cette condition sont, entre autres, d’empêcher que l’action des autorités administratives puisse être remise en cause abusivement sous peine de conduire à une potentielle paralysie de l’action des pouvoirs publics, et de prévenir l’engorgement de la haute juridiction administrative. À l’instar de la Cour constitutionnelle (arrêt n o 117/99 du 10 novembre 1999), la Cour considère que ces objectifs qui visent la bonne administration de la justice sont légitimes. En l’espèce, la Cour constate que le Conseil d’État était le seul organe juridictionnel compétent pour connaître d’un recours à l’encontre de la décision litigieuse. Au moment de l’introduction du recours en annulation, la liste de réserve était toujours valide. M. Vermeulen avait donc, à ce moment-là, un intérêt actuel au sens de l’article 19 alinéa 1er des lois sur le Conseil d’État. C’est, en fait, en raison de la durée de la procédure devant le Conseil d’État qu’il a perdu cet intérêt. Par ailleurs, la liste de réserve a expiré un peu plus de quatre mois après l’introduction du recours en annulation et en suspension. Le Conseil d’État s’est prononcé sur la demande de suspension de la décision litigieuse 10 mois après l’introduction du recours et après l’expiration de ladite liste de réserve sans tenir compte de l’expiration de la liste. Il a rendu son arrêt sur le recours en annulation un peu plus de trois ans et demi après l’introduction du recours et il ne s’est à aucun moment interrogé sur les causes de la perte d’intérêt de M. Vermeulen, en particulier sur l’impact qu’avait pu avoir la durée de la procédure à cet égard. En outre, la Cour note que la Cour constitutionnelle a déjà rappelé au Conseil d’État qu’il devait veiller à ce que la condition de l’intérêt ne soit pas appliquée de manière trop restrictive ou formaliste. Elle a également considéré que l’interprétation de la notion d’intérêt avait été trop formaliste dans une affaire présentant certaines similitudes avec le cas d’espèce (arrêt n o 109/2010 du 30 septembre 2010). De surcroît, le recours en annulation introduit par M. Vermeulen ne semblait pas être manifestement dépourvu de fondement dès lors que l’auditeur concluait, dans son rapport du 9 janvier 2004, au caractère fondé de deux des moyens développés par l’intéressé. Par conséquent, eu égard à la procédure prise dans son ensemble et en particulier au fait que le Conseil d’État ne s’est pas penché sur l’éventuelle influence de la durée de la procédure devant lui sur la perte d’intérêt à agir de M. Vermeulen, la Cour conclut que l’irrecevabilité du recours en annulation introduit par ce dernier a, en l’espèce, atteint le droit d’accès à un tribunal dans sa substance même et n’était pas proportionnée au principe de bonne administration de la justice. Il y a donc eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

Article 41 (satisfaction équitable)

La Cour dit que la Belgique doit verser à M. Vermeulen 5 000 euros (EUR) pour tous préjudices confondus ainsi que 263,18 EUR pour frais et dépens.

LA CEDH

b) Application au cas d’espèce 

45. La Cour relève qu’en l’espèce l’irrecevabilité du recours en annulation du requérant résulte de l’application par le Conseil d’État de l’article 19 alinéa 1er des lois sur le Conseil d’État tel qu’interprété dans sa jurisprudence et qui prévoit qu’un requérant doit justifier d’un intérêt tout au long de la procédure (paragraphes 20 et 23 et suivants, ci-dessus).

46. La tâche de la Cour consiste à vérifier si la décision litigieuse du Conseil d’État a porté atteinte à la substance même du droit du requérant à un tribunal. Pour ce faire, elle recherchera, d’abord, si les conditions de recevabilité du recours en annulation devant le Conseil d’État poursuivaient un but légitime. Elle se penchera ensuite sur la proportionnalité de la limitation imposée (voir, parmi beaucoup d’autres, Brualla Gómez de la Torre c. Espagne, 19 décembre 1997, § 33, Recueil 1997‑VIII, et Papaioannou, précité, § 49).

47. La Cour observe que l’exigence d’un intérêt comme élément de recevabilité du recours en annulation devant le Conseil d’État est à mettre en relation avec la finalité du contentieux objectif qui est de faire disparaître de l’ordre juridique les actes administratifs irréguliers tout en évitant l’action populaire (paragraphes 23 et suivants, ci-dessus). Un des objectifs poursuivis par cette condition de recevabilité est ainsi d’empêcher que l’action des autorités administratives puisse être remise en cause abusivement sous peine de conduire à une potentielle paralysie de l’action des pouvoirs publics. Un autre objectif est de prévenir l’engorgement de la haute juridiction administrative. À l’instar de la Cour constitutionnelle (paragraphe 29, ci-dessus), la Cour considère que ces objectifs qui visent la bonne administration de la justice sont légitimes (dans le même sens, K.T. c. Norvège, no 26664/03, § 97 in fine, 25 septembre 2008).

48. Ensuite, la Cour rappelle que la compatibilité des limitations dépend des particularités de la procédure en cause. Il faut prendre en compte l’ensemble du procès mené dans l’ordre juridique interne et le rôle qu’y joue la Cour suprême (L’Erablière A.S.B.L. c. Belgique, no 49230/07, § 36, CEDH 2009 (extraits), Sturm c. Luxembourg, no 55291/15, § 30, 27 juin 2017, et Zubac, précité, § 82). Pour se prononcer sur la question de savoir si, dans les circonstances particulières de la cause, la limitation au droit d’accès à un tribunal du requérant n’était pas proportionnée au but légitime poursuivi et a atteint la substance même de ce droit, la Cour estime pertinent de prendre en compte les éléments suivants.

49. Tout d’abord, la Cour souligne qu’en l’espèce, le Conseil d’État était le seul organe juridictionnel compétent pour connaître d’un recours à l’encontre de la décision litigieuse du Selor prononçant l’échec du requérant au concours (dans le même sens, mutatis mutandis, L’Érablière A.S.B.L., précité). Les griefs du requérant à l’encontre de la décision litigieuse n’avaient donc pas été examinés par un quelconque autre organe ou juridiction (a contrario, Mohr c. Luxembourg (déc.), no 29236/95, 20 avril 1999, Papaioannou, précité, et Zubac, précité, § 125).

50. Aussi, la Cour note que la majorité des affaires dont elle a eu à connaître dans lesquelles les requérants alléguaient une atteinte à leur droit d’accès à un tribunal concernait des formalités à accomplir ou des exigences procédurales à respecter lors de l’introduction du recours (voir, par exemple, L’Érablière A.S.B.L., précité, Papaioannou, précité, Trevisanato c. Italie, no 32610/07, 15 septembre 2016, Miessen c. Belgique, no 31517/12, 18 octobre 2016, et Sturm, précité). À la différence de ces affaires, le cas d’espèce ne concerne pas une formalité que le requérant aurait omis d’accomplir ou une règle procédurale qu’il n’aurait pas respecté ; il s’agit de la perte d’intérêt au cours de la procédure devant le Conseil d’État.

51. À cet égard, la Cour relève qu’au moment de l’introduction du recours en annulation, la liste de réserve était toujours valide et il n’est pas contesté par les parties que le requérant avait donc, à ce moment-là, un intérêt actuel au sens de l’article 19 alinéa 1er des lois sur le Conseil d’État. C’est, en fait, en raison de la durée de la procédure devant le Conseil d’État que le requérant a perdu cet intérêt. Or, la Cour note que la liste de réserve a expiré un peu plus de quatre mois après l’introduction du recours en annulation et en suspension (paragraphe 15, ci-dessus). Le Conseil d’État s’est prononcé sur la demande de suspension de la décision litigieuse dix mois après l’introduction du recours et après l’expiration de ladite liste de réserve sans tenir compte de l’expiration de la liste (paragraphe 16, ci‑dessus). Il rendit ensuite son arrêt sur le recours en annulation un peu plus de trois ans et demi après l’introduction du recours (paragraphe 20, ci‑dessus).

52. De surcroît, la Cour constate que le Conseil d’État ne s’est à aucun moment interrogé sur les causes de la perte d’intérêt du requérant, en particulier sur l’impact qu’avait pu avoir la durée de la procédure à cet égard. En raison de l’arrêt du Conseil d’État déclarant le recours irrecevable, le requérant n’a pas non plus bénéficié d’un examen des moyens de fond soulevés à l’appui de son recours en annulation (Obermeier c. Autriche, 28 juin 1990, § 68, série A no 179).

53. Certes, la notion d’intérêt comme élément de recevabilité d’un recours en annulation est évoquée explicitement à l’article 19 alinéa 1er des lois sur le Conseil d’État et elle fait l’objet d’une jurisprudence constante et bien établie de cette juridiction (paragraphes 23 et suivants, ci-dessus). Le requérant n’a pas allégué que les dispositions légales ou la jurisprudence n’étaient pas suffisamment claires ou prévisibles, et la Cour n’a aucune raison de remettre en cause leur clarté (dans le même sens, Sturm, précité, § 39, Zubac, précité, §§ 87-88, et, a contrario, Miessen, précité, § 69). Aussi, la Cour rappelle que, par analogie avec la jurisprudence développée au sujet des formalités et délais à observer, les intéressés doivent normalement s’attendre à ce que les règles procédurales soient appliquées (Miragall Escolano et autres, précité, § 33). De plus, il ne lui revient pas d’apprécier l’opportunité des choix de politique jurisprudentielle opérée par les juridictions internes (Papaioannou, précité, § 43).

54. La Cour constate toutefois que la Cour constitutionnelle a déjà rappelé au Conseil d’État qu’il devait veiller à ce que la condition de l’intérêt ne soit pas appliquée de manière trop restrictive ou formaliste. La Cour constitutionnelle a également considéré que l’interprétation de la notion d’intérêt avait été trop formaliste dans une affaire présentant certaines similitudes avec le cas d’espèce (paragraphes 29 et suivants, ci‑dessus).

55. S’agissant de l’argument du Gouvernement qui, à l’instar du Conseil d’État, reproche au requérant d’avoir limité l’étendue de son recours en annulation et que c’est de ce fait qu’il a perdu son intérêt (paragraphe 40, ci‑dessus), la Cour constate que cet élément n’avait pas constitué une barrière procédurale ni empêché le Conseil d’État de suspendre puis d’annuler une première fois la décision du Selor (paragraphe 11, ci-dessus). Les moyens développés par le requérant à l’appui de son deuxième recours en annulation étaient d’ailleurs en partie les mêmes que ceux invoqués la première fois.

56. Par ailleurs, il ne revient pas à la Cour de se prononcer sur les éventuelles chances de succès de la demande en dommages et intérêts que le requérant avait introduit en l’espèce. Elle note que le requérant a de toute manière renoncé à la poursuite de cette procédure (paragraphes 21 et suivants, ci-dessus).

57. Enfin, à titre surabondant, la Cour relève que le recours en annulation introduit par le requérant ne semblait pas être manifestement dépourvu de fondement dès lors que l’auditeur concluait, dans son rapport du 9 janvier 2004, au caractère fondé de deux des moyens développés par le requérant (paragraphe 17, ci-dessus).

58. Ainsi, eu égard à la procédure prise dans son ensemble et en particulier au fait que le Conseil d’État ne s’est pas penché sur l’éventuelle influence de la durée de la procédure devant lui sur la perte d’intérêt à agir du requérant, la Cour conclut que l’irrecevabilité du recours en annulation introduit par ce dernier a, en l’espèce, atteint le droit d’accès à un tribunal dans sa substance même et n’était pas proportionnée au principe de bonne administration de la justice.

59. Partant, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

LE TRIBUNAL OPPOSE UNE PRESCRIPTION NON FONDÉE

LEGROS ET AUTRES c. FRANCE du 9 novembre 2023 requête n° 72173/17

Art 6 § 1 (civil) • Accès à un tribunal • Imprévisibilité de l’application rétroactive du nouveau délai, limitant dans le temps l’introduction d’un recours contentieux, aux recours des requérants introduits antérieurement à ce revirement jurisprudentiel, rejetés pour tardivité • Possibilité de contester hors délai légal ou réglementaire une décision prise par l’administration en l’absence de mention des voies et délais de recours que dans un « délai raisonnable », en règle générale, n’excédant pas un an à compter de la notification ou de la connaissance de la décision, sauf à justifier de circonstances particulières • Création par le Conseil d’État, par voie prétorienne (décision « Czabaj »), d’une nouvelle condition de recevabilité, fondée sur des motifs suffisants justifiant le revirement de jurisprudence opéré • Susceptible d’affecter la substance du droit de recours sans porter une atteinte excessive au droit d’accès à un tribunal • Observations présentées, le cas échéant, non susceptibles in concreto d’allonger la durée du « délai raisonnable »

Art 1 P1 • Requérant, n’ayant pu, à la suite de l’irrecevabilité opposée en appel, obtenir de réponse juridictionnelle sur le fond du litige concernant l’atteinte au droit au respect de ses biens • Juste équilibre rompu

CEDH

La jurisprudence antérieure