La SUISSE et MONACO ont signé mais n'ont pas ratifié le Protocole n°1. Les deux États ne peuvent donc pas être condamnés.

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SUPPRESSION OU CONFISCATION DU TITRE DE PROPRIÉTÉ

Grand Rabbinat de Communauté Juive d'Izmir c. Turquie du 21 mars 2023 requête n° 1574/12

Art 34 • Locus standi • Art 35 § 3 a) • Ratione personae • Grand rabbinat considéré comme requérant • Représentant ses fidèles et constituant une institution cultuelle régie par des dispositions datant de l’époque ottomane • Ayant acquis en son nom et utilisé librement des biens immobiliers • Capacité à ester en justice et à acquérir des biens immobiliers jamais remise en cause par les autorités administratives ou les tribunaux nationaux

Art 1 P1 • Respect des biens • Refus imprévisible des tribunaux nationaux d’inscrire au nom du requérant au registre foncier un terrain où est édifiée une ancienne synagogue lui appartenant en application de dispositions non pertinentes • Inscription du terrain au nom du Trésor public • Art 1 P1 applicable • Intérêt patrimonial constituant un bien • Requérant ayant exercé une possession non équivoque, ininterrompue et incontestée sur la synagogue depuis environ quatre siècles • Terrain et bâtiment caractérisés par des particularités et un usage spécifiques liés à la vie religieuse de la communauté juive

1. Sur l’incompatibilité ratione personae

40.  Le Gouvernement estime que le requérant n’a pas qualité pour agir devant la Cour, au motif qu’au moment de l’introduction de la présente requête, l’intéressé était dépourvu de personnalité juridique et qu’il ne pouvait être qualifié d’organisation non gouvernementale au sens de l’article 34 de la Convention. S’appuyant sur la loi provisoire du 1912 et sur la loi no 2762, il allègue que le requérant n’a accompli aucune démarche pour acquérir la personnalité juridique et qu’il ne pouvait par conséquent être titulaire de droits et d’obligations ou acquérir la propriété d’un bien avant la reconnaissance, en 2011, de son statut de fondation. La présente requête serait dès lors irrecevable pour incompatibilité ratione personae avec l’article 34 de la Convention.

41.  S’appuyant sur l’ordonnance du Grand rabbinat du 19 mars 1865 et sur le jugement adopté le 14 avril 1950, puis confirmé par la Cour de cassation le 23 septembre 1957, le requérant conteste cette thèse.

42.  La Cour rappelle que selon sa jurisprudence constante, une personne morale qui se prétend victime d’une violation par l’une des Hautes Parties contractantes des droits reconnus dans la Convention ou ses Protocoles peut se porter requérante devant elle, pour peu qu’elle ait la qualité d’« organisation non-gouvernementale » au sens de l’article 34 de la Convention (Granitul S.A. c. Roumanie, no 22022/03, § 25, 22 mars 2011, avec les références citées). S’agissant des institutions religieuses auxquelles le droit interne ne reconnaît pas la personnalité juridique, la Cour a déjà jugé qu’une Église ou l’organe ecclésial d’une Église peut, comme tel, exercer au nom de ses fidèles les droits garantis par l’article 9 de la Convention (Église métropolitaine de Bessarabie et autres c. Moldova, no 45701/99, § 101, CEDH 2001‑XII). En particulier, dans l’affaire Église catholique de La Canée c. Grèce (arrêt du 16 décembre 1997, §§ 38-42, Recueil des arrêts et décisions 1997‑VIII), la Cour a jugé que l’incapacité de l’église requérante à ester en justice, faute pour celle-ci d’avoir acquis ipso facto la personnalité juridique en droit grec, lui avait imposé une véritable restriction qui l’avait empêchée de faire trancher par les tribunaux tout litige relatif à ses droits de propriété et qui avait dès lors porté atteinte à la substance même de son « droit à un tribunal » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

43.  En l’espèce, la Cour observe d’emblée que la procédure litigieuse concernait le Grand rabbinat d’İzmir et non le grand rabbin de cette ville en sa capacité personnelle. Indépendamment de la question de savoir si le Grand rabbinat d’İzmir disposait ou non de la personnalité juridique, il est constant que celui-ci représentait ses fidèles et constituait ainsi une institution cultuelle dont le statut juridique était régi par des dispositions datant de l’époque ottomane.

44.  Par ailleurs, même si le requérant ne jouissait pas du statut de fondation appartenant aux communautés religieuses non-musulmanes au sens de la loi no 2762, il ressort du dossier que sa capacité à ester en justice et à acquérir des biens immobiliers n’a jamais été remise en cause sur le plan interne par les autorités administratives ou les tribunaux (comparer avec Bektashi Community et autres c. l’ex-République yougoslave de Macédoine, nos 48044/10 et 2 autres, § 49, 12 avril 2018). En particulier, les tribunaux de grande instance et du cadastre ayant connu de la procédure diligentée par le requérant ne se sont nullement penchés sur la question de la personnalité juridique du requérant, qui a agi pour défendre ses intérêts sans que son locus standi ne fût remis en cause.

45.  De surcroît, il n’est pas contesté que le requérant a acquis en son nom et utilise librement des biens immobiliers. En effet, il ressort du jugement du 14 avril 1950, auquel le requérant a renvoyé ci-dessus, que le tribunal de grande instance d’İzmir a ordonné l’inscription, au nom de l’intéressé, d’un autre bien immobilier sis à İzmir. Pour se prononcer ainsi, cette juridiction avait rejeté la thèse du Trésor public selon laquelle le Grand rabbinat d’İzmir ne jouissait pas de la personnalité juridique, considérant au contraire que celui-ci avait l’acquise par l’effet de l’ordonnance du Grand rabbinat édictée le 19 mars 1865 (23 Şevval 1281 – paragraphe 7 ci-dessus).

46.  À la lumière de ce qui précède, la Cour conclut que le Grand rabbinat d’İzmir peut être considéré comme requérant au sens de l’article 34 de la Convention. En conséquence, elle rejette l’exception ratione personae soulevée par le Gouvernement.

SUR LE FOND

a)  Sur l’existence d’un « bien »

63.  La Cour note que les parties ont des vues divergentes quant à la question de savoir si le requérant était ou non titulaire d’un bien susceptible d’être protégé par l’article 1 du Protocole no 1. Par conséquent, elle est appelée à déterminer si la situation juridique dans laquelle se trouve le requérant est de nature à relever du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1.

64.  S’agissant de la portée autonome de la notion de « bien », la Cour renvoie à sa jurisprudence constante (Iatridis c. Grèce [GC], nº 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], nº 33202/96, § 100, CEDH 2000‑I). À cet égard, le fait pour les lois internes d’un État de ne pas reconnaître un intérêt particulier comme « droit », voire comme « droit de propriété », ne s’oppose pas à ce que l’intérêt en question puisse néanmoins, dans certaines circonstances, passer pour un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 (Brosset-Triboulet c. France [GC], no 34078/02, § 71, CEDH 2010). En l’espèce, la Cour doit rechercher si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole nº 1 (Fabris c. France [GC], no 16574/08, § 51, CEDH 2013 (extraits)). Pour ce faire, il y a lieu de tenir compte des éléments de droit et de fait suivants.

65.  En l’espèce, la Cour observe d’emblée que le bien en question se composait d’un bâtiment édifié en 1605 pour servir de synagogue, et d’un terrain d’une superficie initiale de 794 m2 qui fut par la suite divisé en deux parcelles (paragraphe 8 ci-dessus). Il ressort du cadastrage réalisé en 1930 sur l’ensemble de ce bien que le bâtiment en question a d’abord servi de synagogue, puis de logement au Grand rabbin d’İzmir. En somme, selon le cadastrage et les documents mentionnés au paragraphe 8 ci-dessus, le requérant possédait – sans acte – l’ensemble de ce bien. Il ressort également du rapport d’expertise établi le 24 avril 2002 que le Grand rabbinat d’İzmir utilisait le bâtiment en question comme bâtiment administratif en 2002 (paragraphe 11 ci-dessus), c’est-à-dire après l’engagement, par le requérant, d’une action tendant à faire inscrire le bien en question à son nom (paragraphe 10 ci-dessus). Par conséquent, après le cadastrage réalisé en 1930, et jusqu’en 2000, année où le requérant a engagé une procédure devant le tribunal cadastral, le statut de ce bien n’a pas changé. Il ressort en effet des éléments du dossier que pendant toute cette période, personne – pas même le Trésor public – n’a engagé de procédure judiciaire afin de se voir reconnaître la qualité de propriétaire de ce bien. En outre, il n’est pas allégué que ce bien appartenait au domaine public. Par conséquent, il peut passer pour établi que, depuis la construction de la synagogue en 1605, c’est-à-dire pendant environ quatre siècles, le requérant a exercé une possession non équivoque, ininterrompue et incontestée sur le bien litigieux. En outre, le bien en question se caractérisait par des particularités et un usage spécifiques liés à la vie religieuse de la communauté juive d’İzmir.

66.  Au vu de ce qui précède, la Cour ne doute pas que le requérant était titulaire d’un intérêt patrimonial constituant un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1. Cette disposition est donc applicable. Il convient en conséquence de rejeter l’exception d’incompatibilité ratione materiae de ce grief avec la Convention.

b) Sur l’existence d’une ingérence

67.  La Cour constate que la première procédure engagée par le requérant a permis à celui-ci de faire inscrire à son nom le bâtiment ici en cause (une ancienne synagogue), mais non de se voir attribuer la propriété du terrain sur lequel ce bâtiment est édifié. Or le cadastrage réalisé en 1930 sur l’ensemble de ce bien démontrait que le requérant en possédait l’intégralité, sans toutefois disposer d’un acte. La procédure ultérieure engagée par le requérant s’est soldée par la reconnaissance d’un droit subjectif – un « muhdesat » – au profit de celui-ci sur le bien en question, mais non de sa qualité de propriétaire de celui-ci. Au vu de ce qui précède, la Cour relève que l’inscription au nom du Trésor public – consécutive à l’arrêt de la Cour de cassation – du terrain sur lequel était édifié le bâtiment (une ancienne synagogue) appartenant au requérant peut s’assimiler à une ingérence dans le droit de celui-ci au respect de ses biens (voir, mutatis mutandis, Trgo c. Croatie, no 35298/04, § 54, 11 juin 2009). La Cour doit donc rechercher si l’ingérence dénoncée se justifie sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1.

c) Sur la justification de l’ingérence

68.  La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi ». De plus, la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est une notion inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 95, 25 octobre 2012, avec les références citées).

69.  Toutefois, l’existence d’une base légale en droit interne ne suffit pas, en tant que telle, à satisfaire au principe de légalité. Il faut, en plus, que cette base légale présente une certaine qualité, celle d’être compatible avec la prééminence du droit et d’offrir des garanties contre l’arbitraire. À cet égard, il faut rappeler que la notion de « loi », au sens de l’article 1 du Protocole no 1, a la même signification que celle qui lui est attribuée par d’autres dispositions de la Convention. Il s’ensuit qu’en plus d’être conformes au droit interne de l’État contractant, en ce compris la Constitution, les normes juridiques sur lesquelles se fonde une privation de propriété doivent être suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (ibidem, §§ 96-97, avec les références citées, voir aussi, N.M. et autres c. France (fond), no 66328/14, § 59, 3 février 2022, avec les références citées).

70.  La Cour rappelle par ailleurs que l’article 1 du Protocole no 1 ne garantit pas un droit à acquérir des biens. Il ne fait aucun de doute que les États contractants doivent jouir d’une ample latitude pour réglementer l’acquisition de biens immobiliers et fonciers par des personnes morales. Il s’agit en effet de leur laisser la possibilité de mettre en œuvre, conformément à l’intérêt général, les mesures nécessaires pour protéger l’ordre public et les intérêts de la collectivité tout en permettant à ces personnes morales de réaliser leurs buts et objectifs déclarés (Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı c. Turquie, no 34478/97, § 52, 9 janvier 2007, avec les références citées).

71.  En l’espèce, la Cour observe d’emblée que la procédure litigieuse portait sur un bien immobilier non enregistré composé d’un bâtiment édifié et utilisé par le requérant et du terrain sur lequel ce bâtiment avait été construit. L’intéressé a engagé une action tendant à contester les conclusions du second cadastrage et à se voir attribuer la propriété de l’ensemble de ce bien. à cet effet, il s’est fondé, entre autres, sur les conclusions du cadastrage initial réalisé en 1930. Toutefois, par un jugement du 21 mars 2008, le tribunal du cadastre a rejeté la demande du requérant pour deux motifs. En premier lieu, il s’est fondé principalement sur l’absence d’approbation du Conseil des fondations et de décision du Conseil des ministres (paragraphes 18 et 22 ci-dessus). En second lieu, il a constaté qu’il n’existait pas d’élément de preuve décisif commandant l’inscription des parcelles litigieuses au nom du requérant. Pour sa part, la Cour de cassation s’est également fondée sur la loi provisoire de 1912 (paragraphe 23
ci-dessus), en sus des motifs retenus par le tribunal de première instance. La Cour examinera ces motifs séparément.

72.  S’agissant en premier lieu de l’absence d’approbation du Conseil des fondations et de décision du Conseil des ministres, la Cour observe que dans les observations qu’il lui a soumises, le Gouvernement n’a pas évoqué ces motifs ni précisé quelle était la base légale exigeant de telles autorisations pour la reconnaissance d’un titre de propriété sur le bien ici en cause. Au vu des éléments du dossier, la Cour constate que le tribunal du cadastre a appliqué les dispositions de la loi no 2762 sur les fondations. Or n’ayant pas fait usage de la possibilité offerte par la loi no 2762 de déposer une déclaration précisant son patrimoine et d’obtenir ainsi le statut de fondation (paragraphe 6 ci-dessus), le requérant n’avait pas le statut de fondation créée par des minorités non-musulmanes au moment où il a fait la demande objet de cette procédure. Dans ces conditions, la Cour ne voit pas comment cette loi, qui régit entre autres le régime d’acquisition des biens immobiliers par les fondations, aurait pu trouver application en l’espèce.

73.  Il est vrai que le tribunal du cadastre a également considéré qu’il n’existait aucun élément de preuve décisif qui aurait commandé l’inscription des biens immobiliers litigieux au nom de l’intéressé. Toutefois, cette considération formulée par le tribunal ne se fondait sur aucun élément de fait et ne tenait pas compte de la réalité de la situation – décrite ci-dessus – relative au statut du bien litigieux (paragraphe 65 ci-dessus). En effet, il n’est pas contesté qu’une synagogue a été édifiée en 1605 sur le terrain litigieux et qu’elle a été utilisée par le requérant pendant des siècles. Même si l’affectation de cet édifice a ultérieurement changé, il ressort notamment du rapport d’expertise établi le 24 avril 2002 que le bâtiment en question était toujours utilisé comme bâtiment administratif par le Grand rabbinat d’İzmir en 2002 (paragraphe 11 ci-dessus), c’est-à-dire après l’engagement par le requérant d’une action tendant à faire inscrire le bien en question à son nom (paragraphe 10 ci-dessus). Force est donc de constater que le requérant a exercé sur le bien litigieux une possession non équivoque, ininterrompue et paisible pendant environ quatre siècles à compter de la construction de la synagogue. Par ailleurs, rien ne donne à penser en l’espèce que la possession du terrain litigieux était dissociable de celle du bâtiment en question.

74.  Certes, il ressort de l’inspection sur place effectuée par le tribunal de grande instance d’İzmir en 2006 (paragraphe 17 ci-dessus) que le Grand rabbinat d’İzmir avait déclaré avoir cessé d’utiliser ce bâtiment, précisant cependant qu’il continuait à payer les taxes foncières y afférentes. La Cour observe que le Gouvernement a mis l’accent sur ce prétendu abandon pour justifier le jugement rendu par le tribunal du cadastre. Toutefois, dans son jugement, ce dernier n’a accordé aucun poids à cet élément de fait qui, au demeurant, concernait le bâtiment sur lequel ce même tribunal avait reconnu au requérant un droit subjectif, c’est-à-dire un « muhdesat ».

75.  Pour la Cour, la reconnaissance d’un droit subjectif – un « muhdesat » – au profit du requérant sur le bâtiment en question constitue un élément de poids aux fins de l’appréciation des faits. Toutefois, comme le Gouvernement l’a expliqué (paragraphe 61 ci-dessus), en droit turc, ce droit n’équivaut pas à un droit de propriété. En outre, il n’est pas allégué que le bâtiment a été édifié sur un terrain qui aurait appartenu ab initio à une tierce personne ou au Trésor public, et il est manifeste que cet édifice a été construit sur un terrain non enregistré. En effet, le droit de propriété du Trésor public – qui n’a jamais revendiqué un tel droit – n’a été reconnu qu’à l’issue de la procédure litigieuse.

76.  Enfin, la Cour de cassation s’est aussi fondée sur la loi provisoire du 1912 pour justifier la non-inscription du bien litigieux au nom du requérant. La Cour observe que, comme le Gouvernement l’a souligné, le requérant n’a pas usé de la possibilité qui lui était offerte par les lois de 1912 et de 1935. Cependant, elle ne voit pas comment ce défaut de dépôt d’une demande en 1912 ou en 1935 pourrait avoir constitué un obstacle à l’obtention d’un titre de propriété sur le bien en question. En effet, il ressort du dossier de l’affaire que l’absence de demande au sens de la loi provisoire du 1912 ou de déclaration dite « de 1936 » n’a jamais constitué un obstacle à l’acquisition, par le requérant, de la propriété d’autres biens immobiliers. Dans un premier temps, en sa qualité de Grand rabbinat d’İzmir, le requérant a pu obtenir l’inscription au registre foncier des biens immobiliers qui étaient en sa possession (voir le jugement adopté le 14 avril 1950, puis confirmé par la Cour de cassation le 23 septembre 1957, paragraphe 7 ci-dessus). Par la suite, lorsqu’il a acquis en 2011 le statut de fondation, il a été reconnu propriétaire des biens qui étaient inscrits au registre foncier sous la dénomination de « synagogue » ou de « lieu de culte de la communauté juive Karatas d’İzmir » ou encore « au nom de la communauté juive ».

77.  Compte tenu de ce qui précède, la Cour est convaincue que l’absence d’approbation du Conseil des fondations et de décision du Conseil des ministres a été le motif principal du rejet de la demande du requérant tendant à faire inscrire les parcelles litigieuses à son nom. Or, ces conditions étaient applicables à l’acquisition de biens immobiliers par les fondations appartenant aux minorités non-musulmanes créées en vertu de la loi no 2762. Au moment de l’introduction de sa demande, le requérant ne relevait pas de cette catégorie. Par conséquent, on ne saurait considérer que la non-inscription des titres de propriété ici en cause, due à l’application de dispositions qui n’étaient manifestement pas pertinentes pour trancher l’affaire du requérant, était prévisible. En effet, l’intéressé ne pouvait raisonnablement prévoir que sa demande, fondée sur les conclusions du cadastre effectué en 1930, serait rejetée, alors qu’il possédait le bien en question sans titre depuis plusieurs années, et même depuis plusieurs siècles (voir, mutatis mutandis, Fener Rum Erkek Lisesi Vakfı, précité, § 57 ; Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfı c. Turquie, nos 37639/03 et 3 autres, § 54, 3 mars 2009).

78.  À la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’était pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit du requérant au respect de ses biens.

79.  Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

KRIVTSOVA c. RUSSIE du 12 juillet 2022 Requête no 35802/16

Art 1 P1 • Privation de propriété • Annulation du titre de propriété sur une parcelle de terrain sans versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien • Autorité publique ayant outrepassé ses compétences qu’incombe la responsabilité de l’aliénation de la parcelle litigieuse

CEDH

60.  La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l’annulation rétroactive d’un titre de propriété valide constitue une privation de propriété, au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (Bidzhiyeva, précité, § 61, Gavrilova et autres c. Russie, no 2625/17, § 69, 16 mars 2021, et les références qui y sont citées). Elle ne voit aucune raison de conclure autrement en l’espèce. Ainsi, elle estime que la décision de justice portant radiation du droit de propriété de la requérante sur la parcelle de terrain s’analyse en une « privation de propriété ».

61.  La Cour doit rechercher si l’ingérence se justifie sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Pour être compatible avec cette disposition, une ingérence doit remplir trois conditions : elle doit être effectuée « dans les conditions prévues par la loi », poursuivre un but d’utilité publique et être proportionnée à ce but, c’est-à-dire ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et le droit de l’individu au respect de ses biens.

62.  La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. Il faut, en plus, que cette base légale présente une certaine qualité, celle d’être compatible avec la prééminence du droit et d’offrir des garanties contre l’arbitraire (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, §§ 95-96, 25 octobre 2012). La Cour dispose d’une compétence limitée s’agissant de vérifier si le droit national a été correctement interprété et appliqué ; il ne lui appartient pas de se substituer aux tribunaux nationaux, son rôle consistant surtout à s’assurer que les décisions de ces derniers ne sont pas entachées d’arbitraire ou d’irrationalité manifeste (voir, parmi beaucoup d’autres, Tkachenko c. Russie, no 28046/05, § 52, 20 mars 2018).

63.  La Cour note que les parties sont en désaccord sur la question de la légalité de l’ingérence. Le Gouvernement est d’avis que la mesure était conforme à la loi en vigueur, tandis que la requérante soutient que les conclusions des juridictions internes étaient entachées d’arbitraire. La requérante estime en effet que les juridictions internes auraient dû déclarer prescrite l’action de son adversaire (paragraphe 53 ci-dessus).

64.  Concernant l’allégation de la prescription, la Cour ne peut suivre la requérante en effectuant une analyse aussi poussée du droit national. Constatant que l’ingérence est fondée sur l’article 302 du code civil et les articles 1 et 35 du code foncier, elle ne décèle aucun élément qui lui permette de conclure que la décision de justice litigieuse ordonnant l’annulation du titre de propriété de la requérante était entachée d’arbitraire ou manifestement déraisonnable. Elle considère donc que l’ingérence a été opérée « dans les conditions prévues par la loi » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

65.  Les parties sont en désaccord sur le point de savoir si la mesure poursuivait « un but d’utilité publique ». Le Gouvernement soutient que son objectif était la préservation de l’héritage culturel du pays (paragraphe 44 ci‑dessus). La requérante allègue qu’aucune valeur historique n’est attachée à la parcelle supportant le bâtiment, dont seul le sous-sol présente une telle valeur (paragraphe 55 ci-dessus).

66.  La Cour est attentive à l’analyse opérée par la justice nationale qui a expliqué que le principe sous-tendant sa décision était celui de l’unité du bâtiment et du terrain le supportant. Le tribunal du district Centralny de Volgograd a précisé que ce principe visait à assurer aux propriétaires de biens immobiliers les meilleures conditions de jouissance de leur droit (paragraphe 17 ci-dessus). La Cour ne voit pas de raison de s’écarter de cette analyse et estime donc que la mesure litigieuse a été opérée « pour cause d’utilité publique ».

67.  En ce qui concerne la proportionnalité de la mesure, la Cour rappelle qu’il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par une mesure privant une personne de sa propriété (Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 93, CEDH 2006‑V). Analysant la question de l’annulation de titres de propriété délivrés par les autorités ou de contrats de vente conclus avec celles-ci, la Cour a pris en compte, en tant que critères essentiels, la question de la responsabilité des parties dans l’irrégularité sanctionnée par l’annulation du titre. Elle a dit qu’aucune erreur commise par une autorité publique ne devait être réparée au détriment de la personne concernée (Çataltepe, précité, § 70, Gashi c. Croatie, no 32457/05, § 40, 13 décembre 2007, et Gladysheva, précité, § 80). Sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive qui ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 (Gladysheva, précité, § 67).

68.  En l’espèce, la Cour observe que les juridictions internes n’ont relevé aucune faute dans le chef de la requérante, ni n’ont imputé à celle-ci la responsabilité de la privatisation entachée d’irrégularité du bien litigieux.

69.  En revanche, il ressort des décisions rendues par les juridictions russes que c’est à l’autorité publique qui a agi en outrepassant ses compétences qu’incombe la responsabilité de l’aliénation de la parcelle litigieuse (paragraphes 10, 13-15 ci-dessus). Cette erreur ne doit donc pas être réparée au détriment de la requérante. La Cour ne perd pas de vue que l’intéressée a acquitté le prix du terrain au profit du Trésor public, quelle qu’ait été sa branche (régionale ou fédérale) (voir, a contrario, Anna Popova c. Russie (no 59391/12, §§ 17 et 35, 4 octobre 2016, et Gladysheva, précité, §§ 24 et 72, dans lesquels les acquéreurs de bonne foi ont acquitté le prix des biens, aliénés à l’insu de leur propriétaire, une autorité publique, au profit de tiers non autorisés par le propriétaire). Dans cette situation, priver la requérante de la parcelle sans versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien constitue une atteinte excessive qui ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 (Gladysheva, précité, § 67).

70.  Ainsi, le « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et celui de l’individu n’a pas été ménagé. Partant, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Gavrilova et autres c. Russie du 16 mars 2021 requête no 2625/17

Article 1 du Protocole 1 : Annulation rétroactive des titres de propriété portant sur des terrains classés « ressources forestières » : ingérence injustifiée

L’affaire concerne l’annulation en justice des titres de propriété que détenaient les requérants sur des parcelles de terrain qu’ils avaient achetées après une chaîne de transactions, et la réintégration de ces parcelles dans le patrimoine de l’État au motif qu’il s’agissait de « ressources forestières ». La Cour juge en particulier que les requérants, qui n’avaient commis aucune faute, ont dû subir les conséquences des erreurs et omissions des autorités, sans qu’il leur soit versé aucune forme d’indemnisation. Le juste équilibre qui devait régner entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété des requérants a donc été rompu.

Art 1 P1 • Annulation des titres de propriété sur des parcelles de terrain achetées et réintégration de celles-ci dans le patrimoine municipal • Absence de faute des requérants ayant subi les conséquences des erreurs des autorités et de l’application rigide des dispositions sur la revendication • Absence d’indemnisation • Juste équilibre rompu au détriment des requérants

FAITS

Les requérants sont cinq ressortissants russes, nés entre 1944 et 1985. Ils résident en Russie. L’affaire concerne l’annulation en justice des titres de propriété que détenaient les requérants sur des parcelles de terrain qu’ils avaient achetées après une chaîne de transactions, et la réintégration de ces parcelles dans le patrimoine de l’État au motif qu’il s’agissait de « ressources forestières ». Le terrain était situé dans le parc résidentiel de loisirs Lesnoïé, ouvert dans le district de Gatchina (région de Leningrad). En septembre 2014, l’agence fédérale de gestion du patrimoine de l’État (« agence fédérale ») introduisit une action en revendication contre les requérants et cinq autres acheteurs des parcelles issues du terrain litigieux. Le tribunal de Gatchina rejeta l’action en estimant que l’État avait perdu, depuis 1991, la propriété et la possession du terrain et que c’était aux autorités publiques de veiller à la préservation du patrimoine de l’État, et que les requérants – acquéreurs de bonne foi – ne devaient pas être pénalisés pour la négligence des autorités. Toutefois, la cour régionale de Leningrad, statuant en appel, fit droit à la demande de l’agence fédérale en avril 2016. Elle estima en particulier que le terrain relevait des ressources forestières, qu’il était la propriété de l’État et qu’il ne pouvait pas être privatisé à moins que sa catégorie ne fût changée selon les modalités légales, ce qui n’avait pas été fait en l’espèce. Les pourvois en cassation des requérants furent rejetés par deux décisions rendues en juillet 2016.

Article 1 du Protocole n° 1 (protection de la propriété)

La Cour constate que l’annulation des droits de propriété des requérants s’analyse en une « privation de propriété ». Elle note ensuite que la mesure litigieuse répondait à un but d’utilité publique, à savoir la gestion des terrains par les autorités et la préservation de la forêt en tant que composante de l’environnement appelant une politique d’aménagement du territoire appropriée. Elle rappelle à cet égard que la protection de l’environnement est devenue une valeur dont la défense suscite dans l’opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu. La Cour rappelle que la proportionnalité de l’ingérence implique l’existence d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des individus. Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à supporter « une charge spéciale et exorbitante ». Dans son analyse de la proportionnalité, outre le comportement des autorités, la Cour examine souvent l’attitude du propriétaire, notamment le degré de faute ou de prudence dont il a fait preuve. En l’espèce, en ce qui concerne le comportement des autorités, la Cour relève que celles-ci ont d’une part fait preuve d’inertie : elles ont omis d’enregistrer le droit de propriété de l’État sur le terrain et la catégorisation de celui-ci en tant que terrain relevant des ressources forestières, elles sont restées inactives pendant près de 24 ans (depuis 1991) alors qu’elles savaient que l’État avait perdu la possession et la propriété du terrain, et elles ont permis l’abandon et la destruction progressive de la forêt dont celui-ci était couvert. D’autre part, elles ont validé la catégorisation et l’affectation du terrain ainsi que les transactions portant sur celui-ci et sur les parcelles issues de sa division. En agissant de la sorte, les autorités ont manqué à leur devoir d’agir en temps utile et avec diligence. En outre, en statuant sur l’action en revendication engagée par l’État, la juridiction d’appel – qui a admis la bonne foi des requérants – n’a pas procédé à une mise en balance des intérêts concurrents, publics et privés : elle s’est bornée à constater que le terrain litigieux avait toujours été propriété de l’État et qu’il ne pouvait pas être privatisé. La Cour considère que la juridiction n’a tenu aucun compte de la bonne foi des acquéreurs, contrairement aux exigences conventionnelles et aux indications des Cours suprême et constitutionnelle Par ailleurs, alors que le tribunal de Gatchina avait indiqué que le but d’utilité publique aurait pu être atteint par l’application de mesures moins drastiques, par exemple au moyen du rachat par l’État des parcelles des requérants ou de l’attribution aux intéressés d’autres parcelles équivalentes, la juridiction d’appel n’a pas envisagé ces possibilités. De surcroît, la cour régionale a conclu que la prescription ne devait pas être utilisée comme un moyen de légitimer des agissements illicites commis au détriment du propriétaire – l’État – et que l’agence fédérale n’avait eu connaissance de la violation des droits de l’État qu’après en avoir été informée par le parquet, alors que, selon les constatations faites par le tribunal, non contredites par la cour régionale, plus de 20 ans s’étaient écoulés depuis la première transaction avec le terrain. Non seulement cette approche va à l’encontre de la pratique de la Cour supérieure de commerce, mais encore elle prive d’effet réel les règles de prescription établies par la loi en faisant dépendre la prescription des résultats des vérifications faites par le parquet, lesquelles peuvent être menées sur plusieurs années, voire plusieurs décennies, après la privatisation d’un bien immobilier. Cela donne un avantage disproportionné aux autorités publiques, rend les actions en revendication virtuellement imprescriptibles et contribue à créer une insécurité sur le marché de l’immobilier. En ce qui concerne le comportement des requérants, la Cour observe qu’il n’a jamais été allégué qu’ils eussent été de mauvaise foi ou négligents lors de l’achat des parcelles. Elle ne décèle aucun élément permettant de penser que ce soit le cas. Elle note aussi que les forêts situées sur le territoire des municipalités ne constituaient pas des ressources forestières selon l’ancien code forestier, et pouvaient se trouver sur des terrains ne relevant pas des ressources forestières selon le nouveau code forestier, de sorte qu’elles pouvaient être privatisées. Il en résulte que les requérants, étant de bonne foi, se fiant aux autorités et disposant de moyens réduits pour déceler les irrégularités affectant les acquisitions des parcelles, pouvaient légitimement croire qu’en achetant des parcelles dont certaines au moins étaient boisées, situées sur le territoire de la municipalité, ils agissaient conformément à la loi et qu’ils étaient juridiquement en sécurité. Or, ni la bonne foi des requérants, ni le fait que la situation ne leur était pas imputable n’ont joué le moindre rôle dans la procédure interne. Par conséquent, la Cour conclut que les requérants, qui n’avaient commis aucune faute, ont dû subir les conséquences des erreurs des autorités et de l’application rigide des dispositions relatives à la revendication, sans qu’il leur soit versé aucune forme d’indemnisation. Le juste équilibre qui devait régner entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété des requérants a donc été rompu et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention.

CEDH

a) Sur la nature de l’ingérence

69.  En l’espèce, le droit de propriété des requérants sur les parcelles a été annulé quelques années après les achats de ces parcelles. La Cour observe d’emblée il s’agit d’un contentieux opposant les requérants ‑ particuliers ‑ à l’État (voir, a contrario, Kanevska c. Ukraine (déc.), no 73944/11, 17 novembre 2020, s’agissant d’un litige purement privé). Elle rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l’annulation rétroactive d’un titre de propriété valide constitue une privation de propriété, au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (Turgut et autres c. Turquie, no 1411/03, §§ 87-88, 8 juillet 2008, Şatır c. Turquie, no 36192/03, § 31, 10 mars 2009, Silahyürekli c. Turquie, no 16150/06, § 33, 26 novembre 2013, Maksymenko et Gerasymenko c. Ukraine, no 49317/07, § 50, 16 mai 2013, Vukušić c. Croatie, no 69735/11, § 50, 31 mai 2016, avec les références qui y sont citées, et Bidzhiyeva c. Russie, no 30106/10, § 61, 5 décembre 2017). Elle ne voit aucune raison de conclure autrement en l’espèce. Ainsi, elle estime que l’annulation des droits de propriété des requérants s’analyse en une « privation de propriété ».

b) Sur la justification de l’ingérence

70.  La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle, pour être conforme à l’article 1 du Protocole no 1, toute mesure doit être opérée « dans les conditions prévues par la loi », poursuivre un but d’utilité publique et être proportionnée à ce but, c’est-à-dire ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et le droit de l’individu au respect de ses biens.

1. Sur la légalité et le but d’utilité publique de l’ingérence

71.  Selon le Gouvernement, l’ingérence a été opérée « dans les conditions prévues par la loi ». Les requérants n’ont pas présenté de contre‑arguments sur ce point. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 95, 25 octobre 2012).

72.  En l’espèce, les juridictions russes ont établi que le terrain litigieux relevait des ressources forestières et qu’il ne pouvait pas être privatisé à moins d’être converti en une autre catégorie de terrain conformément à la procédure spéciale de conversion, et qu’elles ont finalement considéré que l’action en revendication n’était pas prescrite et était bien fondée. En l’absence de moyens présentés par les requérants sur ce point, la Cour ne saurait se prononcer de manière péremptoire sur le point de savoir si la revendication peut passer pour avoir été opérée « dans les conditions prévues par la loi ». Toutefois, rappelant qu’elle ne dispose que d’une compétence limitée pour contrôler le respect du droit interne, elle n’estime pas nécessaire de trancher cette question, dès lors que la mesure méconnaît l’article 1 du Protocole no 1 pour d’autres raisons (paragraphes 75 et suivants ci-dessous ; voir, pour une approche similaire, Vistiņš et Perepjolkins, précité, § 105, et Pchelintseva et autres c. Russie, nos 47724/07 et 4 autres, § 95, 17 novembre 2016).

73.  La Cour note ensuite qu’il ne fait pas controverse entre les parties que la mesure litigieuse répondait à un but d’utilité publique, à savoir la gestion des terrains par les autorités et la préservation de la forêt en tant que composante de l’environnement appelant une politique d’aménagement du territoire appropriée. Elle rappelle à cet égard que la protection de l’environnement est devenue une valeur dont la défense suscite dans l’opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu (voir Depalle c. France [GC], no 34044/02, CEDH 2010, § 81 et les références qui y sont citées, et, mutatis mutandis, Beinarovič et autres c. Lituanie, nos 70520/10 et 2 autres, § 135, 12 juin 2018)

2. Sur la proportionnalité de l’ingérence

1)     Les principes généraux relatifs à la proportionnalité de l’ingérence dans le droit au respect des biens

74.  La Cour rappelle que la proportionnalité de l’ingérence implique l’existence d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des individus. Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à supporter « une charge spéciale et exorbitante ». La vérification de l’existence d’un juste équilibre exige un examen global des différents intérêts en jeu. Les aspects examinés par la Cour varient d’une affaire à une autre et dépendent des faits et de l’ingérence en cause. Dans son analyse de la proportionnalité, outre le comportement des autorités, la Cour examine souvent l’attitude du propriétaire, notamment le degré de faute ou de prudence dont il a fait preuve (AGOSI c. Royaume-Uni, 24 octobre 1986, § 54, série A no 108, et G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie [GC], nos 1828/06 et 2 autres, § 301, 28 juin 2018). Plus particulièrement, lorsqu’une personne acquiert un bien immobilier, elle doit faire preuve de vigilance au cas où des indices évidents pointent vers des fraudes commises en amont de la chaîne des transmissions de propriété. La Cour examine également les conséquences de l’ingérence pour le requérant et, en cas de privation de propriété, le point de savoir s’il a été indemnisé et selon quelles modalités (Turgut et autres, précité, § 91, et les références qui y sont citées), et cela indépendamment des préoccupations environnementales. Elle rappelle à cet égard que lorsque, en corrigeant leurs propres erreurs, les autorités se trouvent amenées à porter atteinte au droit au respect des biens, le principe de la bonne gouvernance (good governance) exige qu’elles agissent en temps utile et de façon correcte et cohérente (voir, par exemple, Osipkovs et autres c. Lettonie, no 39210/07, § 80, 4 mai 2017, Beinarovič et autres, précité, §§ 138-139, et, dernièrement, Maltsev et autres c. Russie, nos 77335/14 et 2 autres, § 32, 17 décembre 2019), et qu’elles veillent aussi à ne pas corriger ce type d’erreurs au détriment du particulier concerné, surtout en l’absence d’un autre intérêt privé qui irait dans le sens contraire (voir, mutatis mutandis, Gladysheva c. Russie, no 7097/10, § 80, 6 décembre 2011, et Beinarovič et autres, précité, § 140, et les références qui y sont citées).

2)      Le comportement des autorités dans la présente affaire

75.  La Cour observe tout d’abord que les autorités n’ont jamais fait enregistrer de droit de propriété de l’État sur le terrain litigieux – ce dont elles avaient légalement la possibilité – et n’ont pas fait inscrire ce terrain au cadastre en tant que ressource forestière. Elle estime que, fondamentalement, ce sont ces omissions qui ont rendu possible le transfert du terrain à la collectivité locale, sa privatisation, sa division et la vente des parcelles ainsi créées (voir également, dans le même ordre d’idées, les considérations exposées dans le raisonnement de la Cour constitutionnelle, au paragraphe 57 ci-dessus).

76.  Elle note également que l’autorité chargée de l’enregistrement et le service du cadastre n’ont émis aucune objection quant au terrain puis aux parcelles en cause. Or l’enregistrement du droit de propriété immobilière était, et reste à ce jour, un acte juridique valant reconnaissance par l’État du droit en question, effectué après une « expertise juridique » des documents présentés à cette fin, et l’autorité chargée de l’enregistrement était compétente pour rejeter la demande d’enregistrement si elle n’était pas certaine du pouvoir de disposition du cédant (paragraphes 42-43 et 48-49 ci‑dessus). De son côté, le service du cadastre avait le pouvoir de rejeter la demande d’inscription cadastrale si les informations soumises étaient contradictoires ou incomplètes, si les documents ne satisfaisaient pas aux exigences légales ou si le terrain et les parcelles, présentées comme urbains, n’étaient pas en conformité avec les dispositions légales applicables notamment en matière de gestion forestière (paragraphes 46-47 ci-dessus).

77.  Compte tenu des omissions indiquées au paragraphe 75 ci-dessus et du fait que les autorités citées au paragraphe 76 ci-dessus ne pouvaient pas se rendre sur place pour déterminer si le terrain relevait des ressources forestières, si c’était une forêt ne relevant pas des ressources forestières ou encore s’il s’agissait d’une autre catégorie de terrain, la Cour ne saurait sans spéculer se prononcer sur l’obligation ou même sur la simple possibilité pour ces autorités de déceler des irrégularités et d’empêcher les transactions portant sur le terrain et les parcelles (voir, mutatis mutandis, Zhidov et autres c. Russie, nos 54490/10 et 3 autres, § 101, 16 octobre 2018, et Kvyatkovksiy c. Russie (déc.), no 6390/18, § 31, 18 octobre 2018).

78.  En revanche, elle considère, comme le tribunal de Gatchina, que l’État, en tant que propriétaire du terrain litigieux, disposait d’autres organes qui pouvaient, d’une part, détecter les irrégularités susceptibles d’en affecter le devenir (paragraphes 23, 24 et 27 ci-dessus) et, d’autre part, agir le cas échéant avant l’expiration du délai de prescription (voir, dans le même ordre d’idées, l’arrêt de la Cour supérieure de commerce, au paragraphe 60 ci‑dessus). Elle ne peut que souscrire à la conclusion du tribunal de Gatchina selon laquelle le service forestier, le comité créé pour les besoins de la réforme foncière et le comité de gestion du patrimoine de l’État, devenu en 2004 l’agence fédérale, ne pouvaient pas ignorer que l’État avait perdu depuis 1991 la propriété et la possession du terrain en question et que celui‑ci avait été divisé et revendu (paragraphes 26-27 ci-dessus). La Cour rappelle à cet égard que l’État ne peut à bon droit se prévaloir de son organisation interne ou d’une distinction entre les différentes autorités publiques (Hamer c. Belgique, no 21861/03, § 76, CEDH 2007-V (extraits)).

79.  En résumé, les autorités ont d’un côté fait preuve d’inertie – elles ont omis d’enregistrer le droit de propriété de l’État sur le terrain et la catégorisation de celui-ci en tant que terrain relevant des ressources forestières, elles sont restées inactives pendant près de vingt-quatre ans alors qu’elles savaient que l’État avait perdu la possession et la propriété du terrain, et elles ont permis l’abandon et la destruction progressive de la forêt dont celui-ci était couvert (voir, a contrario, Maltsev et autres c. Russie, nos 77335/14 et 2 autres, § 33, 17 décembre 2019, affaire où les autorités ont réagi rapidement). D’un autre côté, elles ont validé la catégorisation et l’affectation du terrain ainsi que les transactions portant sur celui-ci et sur les parcelles issues de sa division. En agissant de la sorte, les autorités ont manqué à leur devoir d’agir en temps utile et avec diligence.

80.  En outre, en statuant sur l’action en revendication engagée par l’État, la juridiction d’appel – qui a admis la bonne foi des requérants (sur ce point, voir les paragraphes 83-85 ci‑dessous) – n’a pas procédé à une mise en balance des intérêts concurrents, publics et privés : elle s’est bornée à constater que le terrain litigieux avait toujours été propriété de l’État et qu’il ne pouvait pas être privatisé. La Cour considère que la juridiction n’a tenu aucun compte de la bonne foi des acquéreurs, contrairement aux exigences conventionnelles et aux indications des Cours suprême et constitutionnelle (paragraphes 52-57 ci-dessus).

81.  Par ailleurs, alors que le tribunal de Gatchina avait indiqué que le but d’utilité publique aurait pu être atteint par l’application de mesures moins drastiques, par exemple au moyen du rachat par l’État des parcelles des requérants ou de l’attribution aux intéressés d’autres parcelles équivalentes (paragraphe 28 ci-dessus), la juridiction d’appel n’a pas envisagé ces possibilités.

82.  La Cour note de surcroît que la cour régionale a conclu que la prescription ne devait pas être utilisée comme un moyen de légitimer des agissements illicites commis au détriment du propriétaire – l’État – et que l’agence fédérale n’avait eu connaissance de la violation des droits de l’État qu’après en avoir été informée par le parquet (paragraphe 30 ci-dessus), alors que, selon les constatations faites par le tribunal (paragraphe 27 ci‑dessus), non contredites par la cour régionale, plus de vingt ans s’étaient écoulés depuis la première transaction avec le terrain. Non seulement cette approche va à l’encontre de l’arrêt de la Cour supérieure de commerce (paragraphe 60 ci-dessus), mais encore elle prive d’effet réel les règles de prescription établies par la loi en faisant dépendre la prescription des résultats des vérifications faites par le parquet, lesquelles peuvent être menées sur plusieurs années, voire plusieurs décennies, après la privatisation d’un bien immobilier. Cela donne un avantage disproportionné aux autorités publiques (comparer avec Zouboulidis c. Grèce (no 2), no 36963/06, §§ 32 et 35, 25 juin 2009), rend les actions en revendication virtuellement imprescriptibles et contribue à créer une insécurité sur le marché de l’immobilier.

3) Le comportement des requérants dans la présente affaire

83.  La Cour observe qu’il n’a jamais été allégué que les requérants eussent été de mauvaise foi ou négligents lors de l’achat des parcelles. Pour sa part, elle ne décèle aucun élément permettant de penser que ce soit le cas (voir, a contrario, Maltsev et autres, précité, § 34), eu égard en particulier au droit interne et à la présomption de bonne foi applicable en la matière (paragraphes 50-54 ci‑dessus).

84.  Par ailleurs, les forêts situées sur le territoire des municipalités ne constituaient pas des ressources forestières selon l’ancien code forestier, et pouvaient se trouver sur des terrains ne relevant pas des ressources forestières selon le nouveau code forestier (paragraphes 39 et 41 ci-dessus), de sorte qu’elles pouvaient être privatisées.

85.  De l’avis de la Cour, il résulte de ce qui précède que les requérants, étant de bonne foi, se fiant aux autorités et disposant de moyens réduits pour déceler les irrégularités affectant les acquisitions des parcelles (paragraphe 57 ci-dessus), pouvaient légitimement croire qu’en achetant des parcelles dont certaines au moins étaient boisées, situées sur le territoire de la municipalité Siverski, ils agissaient conformément à la loi et qu’ils étaient juridiquement en sécurité.

86.  Or, ni la bonne foi des requérants, ni le fait que la situation ne leur était pas imputable n’ont joué le moindre rôle dans la procédure interne (Zhidov et autres, précité, § 110).

3. Conclusion

87.  Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, la Cour conclut que les requérants, qui n’avaient commis aucune faute, ont dû subir les conséquences des erreurs des autorités et de l’application rigide des dispositions relatives à la revendication, sans qu’il leur soit versé aucune forme d’indemnisation. Partant, le juste équilibre qui devait régner entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété des requérants a été rompu.

Il s’ensuit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Semenov c. Russie du 16 mars 2021 requête n° 17254/15

Article 1 du Protocole 1 : L’annulation du droit de propriété du requérant sur une parcelle de terrain au profit de la municipalité : violation du droit au respect de la propriété.

L’affaire concerne l’annulation du droit de propriété que le requérant avait sur une parcelle de terrain destinée au maraîchage qu’il avait achetée à une personne physique, et la réintégration de cette parcelle dans le patrimoine municipal d’Omsk à la demande du procureur. La Cour considère que les juridictions internes n’ont pas procédé à une mise en balance des intérêts publics et privés concurrents. Elles se sont bornées à considérer qu’il était interdit de créer en ville des parcelles destinées au maraîchage et en ont déduit que la ville d’Omsk avait été dépossédée de la parcelle contre sa volonté. En particulier, les tribunaux n’ont pas envisagé la possibilité de protéger le droit de propriété du requérant en l’absence de raisons impératives de réintégrer la parcelle en cause dans le patrimoine municipal. La Cour observe également que le procureur a engagé l’action en revendication presque quatre ans après l’achat de la parcelle par le requérant. En prenant pour point de départ du délai de prescription la fin des vérifications faites par le procureur, les juridictions internes ont en l’espèce privé d’effet réel les règles de prescription établies par la loi et ont donné un avantage disproportionné aux autorités. Une telle approche des tribunaux rend les actions en revendication virtuellement imprescriptibles et contribue à créer une insécurité juridique sur le marché de l’immobilier.

Art 1 P1 • Annulation des titres de propriété sur une parcelle de terrain achetée à une personne physique et réintégration de celle-ci dans le patrimoine municipal • Absence d’impératif public absolu et peut-être de nécessité • Charge exorbitante supportée par le requérant • Juste équilibre rompu au détriment du requérant

FAITS

Le requérant, M. Andrey Mikhaylovich Semenov, est un ressortissant russe, né en 1974 et résidant à Omsk. M. Semenov était propriétaire à Omsk d’une parcelle de terrain (n° 23 au cadastre) en zone résidentielle sur laquelle était édifiée sa maison. Le 6 décembre 2007, Mme G. demanda à l’administration municipale d’Omsk l’attribution d’une parcelle de terrain pour maraîchage. Le 25 décembre 2008, la direction municipale lui attribua une parcelle, en zone résidentielle, attenante à celle de M. Semenov. En mai 2009, elle fut enregistrée au cadastre sous le n° 24, en tant que parcelle destinée au maraîchage. En septembre 2009, la direction municipale octroya la propriété de la parcelle n° 24 à Mme G., puis établit l’acte de vente au mois de décembre 2009.

Le 12 mars 2010, M. Semenov acheta la parcelle n° 24 à Mme G., et fit inscrire son droit de propriété au registre unifié et installa sur la parcelle un garage, une serre, un poulailler et une aire de jeux. Le 12 février 2014, le procureur de la ville d’Omsk assigna en justice M. Semenov et la direction municipale, demandant l’annulation du droit de propriété de M. Semenov sur la parcelle n° 24 et sa réintégration dans le patrimoine municipal d’Omsk. Le 30 avril 2014, le tribunal rendit son jugement. Il indiqua que dans la zone résidentielle d’Omsk, les parcelles étaient à usage principal de construction et ne pouvaient être exclusivement utilisées pour le maraîchage. Le tribunal estima qu’en affectant la parcelle à un usage de maraîchage et en l’aliénant, la direction municipale avait outrepassé ses pouvoirs. Le tribunal jugea que le contrat de vente passé entre la direction municipale et Mme G. avait été conclu en violation de la procédure applicable. En conséquence, le tribunal annula le contrat de vente passé entre la direction municipale et Mme G. ainsi que celui conclu entre Mme G. et M. Semenov, ordonna la radiation de la mention du droit de propriété de M. Semenov sur la parcelle n° 24 et la réintégration de celle-ci dans le patrimoine municipal d’Omsk. M. Semenov contesta ce jugement devant la cour régionale d’Omsk qui rejeta son appel. Ses pourvois en cassation, puis devant la Cour suprême essuyèrent des refus. Après l’introduction de la requête devant la Cour, la mention du droit de propriété de M. Semenov sur la parcelle n° 24 fut rayée du registre unifié. M. Semenov demanda à la direction municipale d’effectuer un redécoupage des terrains (перераспределение земель) aux fins d’augmenter la superficie de sa propre parcelle n° 23. Par un jugement rendu le 18 février 2016, le tribunal ordonna à la direction municipale de procéder au redécoupage demandé. En application de ce jugement, deux parcelles nouvellement issues de ce redécoupage furent inscrites au cadastre sous de nouveaux numéros. En août 2016, la direction municipale et M. Semenov conclurent un acte par lequel M. Semenov devint propriétaire d’une des nouvelles parcelles à destination de construction d’un bâtiment à usage individuel avec terrain attenant, pouvant être utilisé pour le jardinage. Le jugement du 30 avril 2014 ne fut pas exécuté dans la partie relative à la réintégration de la parcelle n° 24 dans le patrimoine municipal.

Article 1 du Protocole n° 1

La Cour estime que l’annulation du droit de propriété du requérant s’analyse en une « privation de propriété » et note qu’il ne fait pas controverse entre les parties que la mesure litigieuse répondait à un but d’utilité publique. La Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle lorsqu’une personne acquiert un bien immobilier, elle doit faire preuve de vigilance au cas où des indices évidents pointent vers des fraudes commises en amont de la chaîne des transmissions de propriété. En même temps, le principe de « bonne gouvernance » exige que les autorités agissent en temps utile et de façon correcte et cohérente, dans tous les cas où, corrigeant leurs propres erreurs, elles se trouvent amenées à porter atteinte au droit au respect des biens. En ce qui concerne le comportement des autorités dans la présente affaire, la Cour relève que les autorités fédérales ont inscrit la parcelle litigieuse (n° 24) au cadastre en tant que destinée au maraîchage, et qu’elles ont enregistré le droit de propriété de Mme G., puis du requérant sur cette parcelle sans déceler d’irrégularités. Par ailleurs, l’enregistrement du droit de propriété immobilière est un acte juridique valant reconnaissance de ce droit par l’Etat, et l’autorité chargée de l’enregistrement avait le pouvoir de rejeter la demande d’enregistrement au cas où elle n’aurait pas été certaine du pouvoir de disposition du cédant. Au moment de l’enregistrement du droit de propriété de Mme G., cette autorité aurait pu détecter l’excès de pouvoir commis par la direction municipale en réalisant une expertise des documents présentés par Mme G. En ce qui concerne les autorités locales, la Cour observe en outre que la direction de la gestion du patrimoine municipal a adopté plusieurs actes qui validaient la vente de la parcelle à Mme G. aux fins de maraîchage. Elle estime donc que les autorités n’ont pas agi en temps utile et avec cohérence. La Cour considère que les juridictions internes n’ont pas procédé à une mise en balance des intérêts publics et privés concurrents. Elles se sont bornées à considérer qu’il était interdit de créer en ville des parcelles destinées au maraîchage et à en déduire que la ville d’Omsk avait été dépossédée de la parcelle contre sa volonté. En particulier, les tribunaux n’ont pas envisagé la possibilité de protéger le droit de propriété du requérant en l’absence de raisons impératives de réintégrer la parcelle en cause dans le patrimoine municipal. Enfin, la Cour observe que le procureur a engagé l’action en revendication presque quatre ans après l’achat de la parcelle par le requérant. Ainsi, en prenant pour point de départ du délai de prescription la fin des vérifications faites par le procureur, les juridictions internes ont en l’espèce privé d’effet réel les règles de prescription établies par la loi et ont donné un avantage disproportionné aux autorités. Une telle approche des tribunaux rend les actions en revendication virtuellement imprescriptibles et contribue à créer une insécurité juridique sur le marché de l’immobilier. En ce qui concerne le comportement du requérant, la Cour note que selon le code de l’urbanisme, les activités d’horticulture sont possibles dans les zones résidentielles et tient la différence assez subtile entre les activités de maraîchage et d’horticulture. Aussi, compte tenu de la permission légale et du comportement des autorités, en l’absence de tout autre motif permettant d’incliner vers la mauvaise foi ou la négligence du requérant, la Cour estime que l’intéressé a pu légitimement croire qu’en achetant la parcelle, il agissait conformément à la loi et qu’il était juridiquement en sécurité. La Cour note qu’après l’annulation du droit de propriété du requérant sur la parcelle litigieuse, à l’issue de la procédure de redécoupage des terrains, l’intéressé a pu racheter une partie de cette parcelle et a conservé la possession sans droit ni titre de l’autre partie, à présent propriété municipale, enregistrée sous un autre numéro cadastral. Ces faits, ainsi que le manquement de la ville d’Omsk à demander l’exécution forcée du jugement du 30 juin 2014 dans le délai légal de trois ans ont compromis la réintégration de la parcelle dans le patrimoine municipal. Il en découle, premièrement, que la réintégration de la parcelle dans le patrimoine municipal ne constituait pas un impératif public absolu ni peut-être même une nécessité, et deuxièmement, que le requérant a dû supporter des conséquences négatives réelles en raison de l’ingérence portée dans le droit au respect de ses biens. La Cour conclut que les autorités internes n’ont pas ménagé un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété du requérant auquel elles ont fait supporter une charge exorbitante. Il y a donc eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1.

CEDH

a) Sur la nature de l’ingérence

53.  Le droit de propriété du requérant sur la parcelle a été annulé un peu plus de quatre ans après l’achat de cette parcelle. La Cour observe il s’agit d’un contentieux opposant le requérant – particulier – à la collectivité publique (voir, a contrario, Kanevska c. Ukraine (déc.), no 73944/11, 17 novembre 2020, s’agissant d’un litige purement privé). Elle rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l’annulation rétroactive d’un titre de propriété valide constitue une privation de propriété, au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (Turgut et autres c. Turquie, no 1411/03, §§ 87-88, 8 juillet 2008, Şatır c. Turquie, no 36192/03, § 31, 10 mars 2009, Silahyürekli c. Turquie, no 16150/06, § 33, 26 novembre 2013, Maksymenko et Gerasymenko c. Ukraine, no 49317/07, § 50, 16 mai 2013, Vukušić c. Croatie, no 69735/11, § 50, 31 mai 2016, avec les références qui y sont citées, et Bidzhiyeva c. Russie, no 30106/10, § 61, 5 décembre 2017). Elle ne voit aucune raison de conclure autrement en l’espèce. Ainsi, elle estime que l’annulation du droit de propriété du requérant s’analyse en une « privation de propriété ».

b)  Sur la justification de l’ingérence

54.  La Cour rappelle sa jurisprudence constante, selon laquelle, pour être conforme à l’article 1 du Protocole no 1, toute mesure doit être opérée « dans les conditions prévues par la loi », poursuivre un but d’utilité publique et être proportionnée à ce but, c’est-à-dire ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et le droit de l’individu au respect de ses biens.

1. Sur la légalité et le but d’utilité publique de l’ingérence

55.  Le requérant soutient que l’ingérence litigieuse n’était pas légale, pour deux raisons. Premièrement, il affirme que contrairement à ce qu’ont conclu les tribunaux russes, la ville d’Omsk avait bien exprimé sa volonté de disposer de la parcelle no 24, et que dès lors, il était juridiquement impossible de réintégrer cette parcelle dans le patrimoine municipal en vertu de l’article 302 du code civil. Deuxièmement, il estime que l’action engagée par le procureur aurait dû être rejetée pour cause de prescription.

56.  La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 95, 25 octobre 2012).

57.  En l’espèce, eu égard en particulier à l’application de l’article 302 du code civil et des règles de la prescription par les tribunaux, elle demeure dubitative quant au point de savoir si la mesure litigieuse peut passer pour avoir été opérée « dans les conditions prévues par la loi ». Toutefois, rappelant qu’elle ne dispose que d’une compétence limitée pour contrôler le respect du droit interne, la Cour n’estime pas nécessaire de trancher cette question, dès lors que la mesure méconnaît l’article 1 du Protocole no 1 pour d’autres raisons (paragraphes 60 et suivants ci-dessous ; voir, pour une approche similaire, Vistiņš et Perepjolkins, précité, § 105, et Pchelintseva et autres c. Russie, nos 47724/07 et 4 autres, § 95, 17 novembre 2016).

58.  La Cour note ensuite qu’il ne fait pas controverse entre les parties que la mesure litigieuse répondait à un but d’utilité publique, à savoir la gestion des terrains par les autorités et le respect des règles d’urbanisme.

2. Sur la proportionnalité de l’ingérence

1) Les principes généraux relatifs à la proportionnalité de l’ingérence dans le droit au respect des biens

59.  La Cour rappelle que la proportionnalité de l’ingérence implique l’existence d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des individus. Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à supporter « une charge spéciale et exorbitante ». La vérification de l’existence d’un juste équilibre exige un examen global des différents intérêts en jeu. Les aspects examinés par la Cour varient d’une affaire à une autre et dépendent des faits et de l’ingérence en cause. Dans son analyse de la proportionnalité, outre le comportement des autorités, la Cour examine souvent l’attitude du propriétaire, notamment le degré de faute ou de prudence dont il a fait preuve (AGOSI c. Royaume-Uni, 24 octobre 1986, § 54, série A no 108, et G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie [GC], nos 1828/06 et 2 autres, § 301, 28 juin 2018). Plus particulièrement, lorsqu’une personne acquiert un bien immobilier, elle doit faire preuve de vigilance au cas où des indices évidents pointent vers des fraudes commises en amont de la chaîne des transmissions de propriété. La Cour examine également les conséquences de l’ingérence pour le requérant et, en cas de privation de propriété, le point de savoir s’il a été indemnisé et selon quelles modalités (Turgut et autres, précité, § 91, et les références qui y sont citées). Elle rappelle à cet égard que lorsque, en corrigeant leurs propres erreurs, les autorités se trouvent amenées à porter atteinte au droit au respect des biens, le principe de la bonne gouvernance (good governance) exige qu’elles agissent en temps utile et de façon correcte et cohérente (voir, par exemple, Osipkovs et autres c. Lettonie, no 39210/07, § 80, 4 mai 2017, Beinarovič et autres c. Lituanie, nos 70520/10 et 2 autres, §§ 138-139, 12 juin 2018, et, dernièrement, Maltsev et autres c. Russie, nos 77335/14 et 2 autres, § 32, 17 décembre 2019), et qu’elles veillent aussi à ne pas corriger ce type d’erreurs au détriment du particulier concerné, surtout en l’absence d’un autre intérêt privé qui irait dans le sens contraire (voir, mutatis mutandis, Gladysheva c. Russie, no 7097/10, § 80, 6 décembre 2011, et Beinarovič et autres, précité, § 140, et les références qui y sont citées).

2)  Le comportement des autorités dans la présente affaire

60.  La Cour relève que les autorités fédérales ont inscrit la parcelle litigieuse au cadastre en tant que parcelle destinée au maraîchage, et ont enregistré le droit de propriété de Mme G. puis du requérant sur celle‑ci sans déceler d’irrégularités.

61.  Or le service du cadastre était compétent pour rejeter la demande d’inscription cadastrale si les informations soumises étaient contradictoires ou incomplètes et si les documents présentés ne satisfaisaient pas aux exigences légales ou si la parcelle créée n’était pas en conformité avec les dispositions légales applicables notamment en matière d’urbanisme (paragraphes 34-35 ci-dessus).

62.  Par ailleurs, l’enregistrement du droit de propriété immobilière était, et reste à ce jour, un acte juridique valant reconnaissance par l’État du droit en question, effectué après une « expertise juridique » des documents présentés à cette fin, et l’autorité chargée de l’enregistrement avait le pouvoir de rejeter la demande d’enregistrement si elle n’était pas certaine du pouvoir de disposition du cédant (paragraphes 30-33 ci-dessus). Certes, il peut être admis que lorsqu’elle a traité la demande d’enregistrement du droit de propriété du requérant, l’autorité chargée de l’enregistrement, n’ayant à sa disposition que le contrat de vente, ne pouvait pas vérifier si la direction municipale avait agi en excès de pouvoir (voir, mutatis mutandis, Zhidov et autres c. Russie, nos 54490/10 et 3 autres, § 101, 16 octobre 2018, et Kvyatkovksiy c. Russie (déc.), no 6390/18, § 31, 18 octobre 2018). En revanche, avant cela, au moment de l’enregistrement du droit de propriété de Mme G., cette autorité aurait pu détecter l’excès de pouvoir commis par la direction municipale, en réalisant une « expertise juridique » des documents que Mme G. avait présentés. Or, la présence d’un tel excès de pouvoir constituait un obstacle à l’enregistrement du droit de propriété de la venderesse du requérant, en amont à l’achat de la parcelle par lui.

63.  Quant aux autorités locales, la Cour observe que la direction de la gestion du patrimoine municipal – une entité de la municipalité – a adopté plusieurs actes qui validaient la vente de la parcelle à Mme G. aux fins de maraîchage : le plan parcellaire, trois décisions municipales et le contrat de vente (paragraphes 6, 7 et 9 ci‑dessus). Elle considère que ces actes témoignaient de la volonté de la ville d’être dépossédée de cette parcelle, au sens de l’article 302 du code civil. Elle estime que la ville d’Omsk, en tant que collectivité publique, ne pouvait pas se prévaloir des particularités de son organisation institutionnelle pour exciper d’une absence de volonté de disposer du bien, et que, par conséquent, les questions tenant à la répartition des compétences entre les différentes entités municipales et régionales étaient sans incidence sur cette volonté apparente (voir, mutatis mutandis, Hamer c. Belgique, no 21861/03, § 76, CEDH 2007‑V (extraits).

64.  La Cour considère ainsi qu’en agissant de la sorte, les autorités fédérales et locales ont, d’un côté, manqué à leur devoir d’agir en temps utile et avec diligence, et, d’un autre côté, ont validé l’affectation de la parcelle au maraîchage et la licéité des transactions dont celle-ci a fait l’objet et ont exprimé la volonté de disposer de ce bien.

65.  En outre, en appliquant l’article 302 du code civil à l’action en revendication engagée par le procureur, les juridictions internes n’ont pas procédé à une mise en balance des intérêts concurrents, publics et privés, contrairement aux exigences conventionnelles : elles se sont bornées à considérer qu’il était interdit de créer en ville des parcelles destinées au maraîchage et à en déduire que la ville d’Omsk avait été dépossédée de la parcelle contre sa volonté. En particulier, les tribunaux n’ont pas envisagé la possibilité de protéger le droit de propriété du requérant en l’absence de raisons impératives de réintégrer la parcelle dans le patrimoine municipal (sur l’absence de telles raisons, voir paragraphe 71 ci-dessous).

66.  Enfin, la Cour observe que le procureur a engagé l’action en revendication presque quatre ans après l’achat de la parcelle par le requérant, après que l’intéressé eut déjà exploité celle-ci et y eut installé certains ouvrages. Or il appartient à ce représentant de l’État d’apprécier l’opportunité de mener ces vérifications et d’engager les poursuites lesquelles peuvent être menées sur plusieurs années, voire décennies. Ainsi, de l’avis de la Cour, en prenant pour point de départ du délai de prescription la fin des vérifications faites par le procureur, les juridictions internes ont en l’espèce privé d’effet réel les règles de prescription établies par la loi et ont donné un avantage disproportionné aux autorités (comparer avec Zouboulidis c. Grèce (no 2), no 36963/06, §§ 32 et 35, 25 juin 2009). Plus généralement, de l’avis de la Cour, une telle approche des tribunaux rend les actions en revendication virtuellement imprescriptibles et contribue à créer une insécurité juridique sur le marché de l’immobilier.

3) Le comportement du requérant dans la présente affaire

67.  La Cour note que la juridiction d’appel a considéré que le requérant aurait dû savoir que la zone entourant sa maison était une zone résidentielle où les parcelles ne pouvaient pas être exploitées pour des activités de maraîchage. Elle note en même temps que, selon l’article 35 du code de l’urbanisme, les activités d’horticulture sont possibles dans les zones résidentielles (paragraphe 29 ci-dessus). Elle est d’avis que la différence entre les activités de maraîchage et les activités d’horticulture est plutôt subtile.

68.  Aussi, compte tenu de la permission légale précitée et du comportement des autorités (paragraphes 60-64 ci-dessus), et en l’absence de tout autre motif permettant de penser que le requérant a été de mauvaise foi ou négligent (voir, en particulier, le droit applicable en la matière, paragraphes 38-41 ci-dessus), la Cour estime que l’intéressé a pu légitimement croire qu’en achetant la parcelle, il agissait conformément à la loi et était juridiquement en sécurité. Elle note par ailleurs que le juge unique de la cour régionale d’Omsk a confirmé la bonne foi de l’intéressé (paragraphe 19 ci-dessus).

69.  Enfin, pour ce qui est de l’argument du Gouvernement consistant à dire que le requérant n’a pas saisi l’opportunité de demander à Mme G. le remboursement du prix qu’il lui avait payé, la Cour constate que c’étaient les autorités qui étaient à l’origine de l’ingérence, et non Mme G., dont la bonne foi n’a jamais été remise en question. En outre, elle n’exclut pas que, à la date du prononcé du jugement annulant son droit de propriété, le requérant fût déjà forclos à exercer une action en indemnisation contre sa venderesse. Dans ces conditions, elle estime qu’il serait excessif d’exiger de lui qu’il engage une nouvelle procédure marquée par une totale incertitude quant à une chance raisonnable de succès et dont le Gouvernement n’a pas démontré l’effectivité pratique, et que, par ailleurs, faire porter le fardeau par un autre particulier de bonne foi n’aiderait pas à restaurer l’équilibre voulu (Gladysheva, précité, § 81, et Zhidov et autres, précité, §§ 111-113, avec les références citées).

4) Les faits survenus après l’annulation du droit de propriété du requérant

70.  Après l’annulation du droit de propriété du requérant sur la parcelle litigieuse, à l’issue de la procédure de redécoupage des terrains, l’intéressé a pu racheter une partie de cette parcelle moyennant un prix de plus de 3 600 EUR, et il a conservé la possession, sans droit ni titre, de l’autre partie de la parcelle, qui est à présent une propriété municipale, enregistrée sous un autre numéro cadastral. Ces faits, combinés avec le manquement de la ville d’Omsk à demander l’exécution forcée du jugement du 30 juin 2014 dans le délai légal de trois ans (paragraphe 45 ci-dessus), ont compromis la réintégration de la parcelle dans le patrimoine municipal.

71.  La Cour estime que deux conclusions, contraires à ce que soutient le Gouvernement (paragraphe 52 ci-dessus), découlent de ce qui précède. D’une part, la réintégration de la parcelle dans le patrimoine municipal ne constituait pas un impératif public absolu, et n’était peut-être pas nécessaire du tout. D’autre part, le requérant a dû supporter des conséquences négatives réelles en raison de l’ingérence portée dans son droit au respect de ses biens.

3. Conclusion

72. Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, la Cour conclut que les autorités internes n’ont pas ménagé un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété du requérant, et qu’elles ont fait supporter à l’intéressé une charge exorbitante.

Partant, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Seregin et autres c. Russie du 16 mars 2021 requêtes n o 31686/16, n° 45709/16, n° 50002/16, n° 3706/18, n° 24206/18

Art 1 du Protocole 1 : Annulation de titres de propriété privée sur des terrains au profit des municipalités : violation des droits à la protection de la propriété des requérants

L’affaire concerne l’annulation par les tribunaux, au profit de municipalités, des titres de propriété des requérants au motif que les transferts initiaux de propriété – les privatisations – avaient été illicites. La Cour observe que le système légal et administratif russe d’enregistrement de la propriété foncière, tel qu’il était en vigueur dans les années 1990-2000, comportait des lacunes. Il ne permettait pas de retracer l’historique d’une parcelle de terrain donnée, de déterminer l’identité des précédents propriétaires, et parfois même, en l’absence d’arpentage, d’en établir l’emplacement et les limites. Ce système favorisait les fraudes dans le domaine foncier. Par ailleurs, l’autorité chargée de l’enregistrement réalisait une « expertise juridique » des documents présentés, et se trouvait compétente pour rejeter la demande d’enregistrement si elle n’était pas certaine du pouvoir de disposition du cédant. De son côté, le service du cadastre avait le pouvoir de rejeter la demande d’inscription cadastrale si les informations soumises étaient contradictoires ou incomplètes ou si les documents ou les parcelles créées ne satisfaisaient pas aux exigences légales. Par ailleurs, que les administrations municipales chargées du contrôle municipal foncier disposaient des instruments juridiques et des moyens factuels pour se rendre compte, en temps utile, qu’elles perdaient la propriété et la possession des parcelles litigieuses et pouvaient alors empêcher les reventes des parcelles. La Cour conclut que les requérants, n’ayant commis aucune faute, ont dû subir les conséquences de faits imputables exclusivement au système interne, aux autorités et à des tiers. Ils n’ont reçu aucune indemnisation pour la privation de leurs biens et le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété des requérants a été rompu.

Art 1 P1 • Annulation des titres de propriété sur des parcelles de terrain acquises auprès de tiers et réintégration de celles-ci dans le patrimoine municipal • Absence de faute des requérants ayant subi les conséquences de faits imputables exclusivement au système interne, aux autorités et à des tiers, et de l’application rigide des dispositions sur la revendication • Absence d’indemnisation • Juste équilibre rompu au détriment des requérants

CEDH

a) Sur la nature de l’ingérence

89.  En l’espèce, le droit de propriété des requérants sur les parcelles a été annulé quelques années après les acquisitions de ces parcelles. La Cour observe d’emblée il s’agit d’un contentieux opposant les requérants – particuliers – aux collectivités publiques (voir, a contrario, Kanevska c. Ukraine (déc.), no 73944/11, 17 novembre 2020, s’agissant d’un litige purement privé). Elle rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle l’annulation rétroactive d’un titre de propriété valide constitue une privation de propriété, au sens de la deuxième phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 (Turgut et autres c. Turquie, no 1411/03, §§ 87-88, 8 juillet 2008, Şatır c. Turquie, no 36192/03, § 31, 10 mars 2009, Silahyürekli c. Turquie, no 16150/06, § 33, 26 novembre 2013, Maksymenko et Gerasymenko c. Ukraine, no 49317/07, § 50, 16 mai 2013, Vukušić c. Croatie, no 69735/11, § 50, 31 mai 2016, avec les références qui y sont citées, et Bidzhiyeva c. Russie, no 30106/10, § 61, 5 décembre 2017). Elle ne voit aucune raison de conclure autrement en l’espèce. Ainsi, elle estime que l’annulation des droits de propriété des requérants s’analyse en une « privation de propriété ».

b)  Sur la justification de l’ingérence

90.  La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle, pour être conforme à l’article 1 du Protocole no 1, toute mesure doit être mise en œuvre « dans les conditions prévues par la loi », poursuivre un but d’utilité publique et être proportionnée à ce but, c’est-à-dire ménager un juste équilibre entre l’intérêt général et le droit de l’individu au respect de ses biens.

1. Sur la légalité et le but d’utilité publique de l’ingérence

91.  La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, § 95, 25 octobre 2012).

92.  En l’espèce, eu égard en particulier à l’application de l’article 302 du code civil et des règles de la prescription par les tribunaux, elle demeure dubitative quant au point de savoir si la mesure litigieuse peut passer pour avoir été opérée « dans les conditions prévues par la loi ». Toutefois, rappelant qu’elle ne dispose que d’une compétence limitée pour contrôler le respect du droit interne, la Cour n’estime pas nécessaire de trancher cette question, dès lors que la mesure méconnaît l’article 1 du Protocole no 1 pour d’autres raisons (paragraphes 95 et suivants ci-dessous ; voir, pour une approche similaire, Vistiņš et Perepjolkins, précité, § 105, et Pchelintseva et autres c. Russie, nos 47724/07 et 4 autres, § 95, 17 novembre 2016).

93.  La Cour estime ensuite que la mesure en question répondait à un but d’utilité publique, à savoir la gestion des terrains par les autorités municipales.

2. Sur la proportionnalité de l’ingérence

1)  Les principes généraux relatifs à la proportionnalité de l’ingérence dans le droit au respect des biens

94.  La Cour rappelle que la proportionnalité de l’ingérence implique l’existence d’un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la collectivité et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des individus. Cet équilibre est rompu si la personne concernée a eu à supporter « une charge spéciale et exorbitante ». La vérification de l’existence d’un juste équilibre exige un examen global des différents intérêts en jeu. Les aspects examinés par la Cour varient d’une affaire à une autre et dépendent des faits et de l’ingérence en cause. Dans son analyse de la proportionnalité, outre le comportement des autorités, la Cour examine souvent l’attitude du propriétaire, notamment le degré de faute ou de prudence dont il a fait preuve (AGOSI c. Royaume-Uni, 24 octobre 1986, § 54, série A no 108, et G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie [GC], nos 1828/06 et 2 autres, § 301, 28 juin 2018). Plus particulièrement, lorsqu’une personne acquiert un bien immobilier, elle doit faire preuve de vigilance au cas où des indices évidents pointent vers des fraudes commises en amont de la chaîne des transmissions de propriété. La Cour examine également les conséquences de l’ingérence pour le requérant et, en cas de privation de propriété, le point de savoir s’il a été indemnisé et selon quelles modalités (Turgut et autres, précité, § 91, et les références qui y sont citées). Elle rappelle à cet égard que lorsque, en corrigeant leurs propres erreurs, les autorités se trouvent amenées à porter atteinte au droit au respect des biens, le principe de la bonne gouvernance (good governance) exige qu’elles agissent en temps utile et de façon correcte et cohérente (voir, par exemple, Osipkovs et autres c. Lettonie, no 39210/07, § 80, 4 mai 2017, Beinarovič et autres c. Lituanie, nos 70520/10 et 2 autres, §§ 138-139, 12 juin 2018, et, dernièrement, Maltsev et autres c. Russie, nos 77335/14 et 2 autres, § 32, 17 décembre 2019), et qu’elles veillent aussi à ne pas corriger ce type d’erreurs au détriment du particulier concerné, surtout en l’absence d’un autre intérêt privé qui irait dans le sens contraire (voir, mutatis mutandis, Gladysheva c. Russie, no 7097/10, § 80, 6 décembre 2011, et Beinarovič et autres, précité, § 140, et les références qui y sont citées).

2) Le comportement des autorités agissant dans le cadre du système légal et administratif interne

95.  Avant de se pencher sur le comportement des autorités internes, la Cour examinera le système légal et administratif russe en vigueur dans les années 1990-2000.

96.  Ce système, qui est au cœur de la présente affaire, était le suivant. À partir des années 1990, les personnes physiques eurent la possibilité de devenir propriétaires de terrains. Or, jusqu’en 1997, il n’existait pas en Russie de registre unifié recensant les titres de propriété foncière. De plus, même après 1997, l’enregistrement des droits de propriété nés avant 1998 n’était pas une obligation mais une simple possibilité ouverte aux titulaires de ces droits. L’enregistrement du droit de propriété immobilière était, et reste à ce jour, un acte juridique valant reconnaissance par l’État du droit en question, effectué après une « expertise juridique » des documents présentés à cette fin. Cependant, dans le cas du droit de propriété portant sur des parcelles octroyées à des fins de construction individuelle ou d’agriculture vivrière, l’enregistrement était réalisé selon une procédure simplifiée : pour l’obtenir, il suffisait de présenter l’acte délivré par l’autorité locale. L’absence d’arpentage ne faisait obstacle ni à l’inscription d’une parcelle au cadastre d’État ni à l’enregistrement du droit de propriété sur cette parcelle. Enfin, le procédé de « délimitation de la propriété foncière » n’a été introduit qu’en 2001, et il n’est toujours pas obligatoire actuellement (paragraphes 50-58 ci-dessus). Rien n’empêchait, dès lors, les administrations locales de disposer de terrains sans les avoir fait délimiter au préalable.

97.  La Cour considère que ce système comportait des lacunes en ce qu’il entravait la possibilité de retracer l’historique d’une parcelle de terrain donnée, de déterminer qui en avaient été les précédents propriétaires, et parfois même, en l’absence d’arpentage, d’en établir l’emplacement et les limites (Karpov c. Russie [comité], no 53099/10, §§ 59-60, 30 juin 2020). Elle estime que ces lacunes facilitaient les fraudes en matière foncière (voir également, dans le même ordre d’idées, les considérations exposées dans le raisonnement de la Cour constitutionnelle, au paragraphe 69 ci-dessus).

98.  Se tournant vers la présente affaire, elle observe qu’il n’y a pas eu de « délimitation de la propriété foncière » et qu’aucun droit de propriété municipal, régional ou fédéral n’a été enregistré sur les parcelles litigieuses. Par ailleurs, ces parcelles n’ont été arpentées et inscrites au cadastre d’État qu’entre 2007 et 2010, à l’initiative de personnes physiques – les premiers acquéreurs des terres.

99.  La Cour note également que l’autorité chargée de l’enregistrement et le service du cadastre n’ont émis aucune objection quant aux parcelles litigieuses. Or la première de ces autorités réalisait une « expertise juridique » des documents présentés, et était compétente pour rejeter la demande d’enregistrement si elle n’était pas certaine du pouvoir de disposition du cédant (paragraphes 52 et 56 ci-dessus). De son côté, le service du cadastre avait le pouvoir de rejeter la demande d’inscription cadastrale si les informations soumises étaient contradictoires ou incomplètes ou si les documents ou les parcelles créées ne satisfaisaient pas aux exigences légales (paragraphes 59-61 ci-dessus).

100.  Certes, il n’est pas toujours aisé d’identifier le caractère faux d’un document présenté comme étant authentique, même lors d’un contrôle documentaire. La Cour estime donc concevable que personne en l’espèce – ni les deux autorités susmentionnées, ni les notaires dans les requêtes nos 31686/16 et 45709/16, ni les autorités municipales – n’ait décelé de falsification des documents justificatifs du droit de propriété sur les parcelles, d’autant plus que dans la requête no 3706/18 un maire, un clerc de notaire et un fonctionnaire étaient impliqués dans les délits (paragraphes 36‑37 ci‑dessus).

101.  En revanche, la Cour constate que les administrations municipales étaient chargées du contrôle municipal foncier (paragraphe 75 ci‑dessus), de sorte qu’elles disposaient des instruments juridiques et des moyens factuels pour se rendre compte bien avant les vérifications du procureur ou l’ouverture des enquêtes pénales qu’elles avaient perdu la propriété et la possession des parcelles litigieuses et pour empêcher les reventes des parcelles. Ce constat s’impose plus particulièrement dans les affaires faisant l’objet des requêtes nos 31686/16 et 45709/16, dans lesquelles l’administration avait participé aux opérations d’arpentage des parcelles, et dans l’affaire objet de la requête no 50002/16, dans laquelle l’administration avait modifié l’affectation du terrain.

102.  Par ailleurs, il est surprenant que, même après l’ouverture des enquêtes pénales dans les affaires faisant l’objet des requêtes nos 3706/18 et 24206/18, les autorités n’aient rien fait – par exemple, imposer des saisies provisoires sur les parcelles visées par ces procédures pénales ou interdire les transactions portant sur ces parcelles – pour empêcher les requérants d’acquérir de telles parcelles (voir, mutatis mutandis, Alentseva c. Russie, no 31788/06, § 75, 17 novembre 2016).

103.  De l’avis de la Cour, en agissant dans ce cadre juridique lacunaire (paragraphe 97 ci-dessus) et en commettant les omissions relevées ci‑dessus, les autorités ont manqué à leur devoir d’agir en temps utile et avec diligence.

104.  En outre, en appliquant l’article 302 du code civil aux actions en revendication engagées par les autorités, les juridictions internes – qui ont pour la plupart admis la bonne foi des requérants (sur ce point, voir les paragraphes 108-110 ci-dessous) – n’ont pas procédé à une mise en balance des intérêts concurrents, publics et privés, contrairement aux exigences conventionnelles et aux préconisations de la Cour constitutionnelle (paragraphe 67 ci-dessus) : elles se sont bornées à constater que les transferts de propriété initiaux avaient été illicites et à en déduire automatiquement que les municipalités avaient été dépossédées des terrains contre leur volonté.

105.  En particulier, les juridictions n’ont envisagé ni la possibilité de protéger le droit de propriété des requérants en l’absence de raisons impératives d’intérêt public de réintégrer les parcelles dans les patrimoines municipaux, ni la possibilité pour l’administration d’indemniser les défendeurs et, le cas échéant, de se retourner contre les personnes condamnées pénalement, en présence de telles raisons impératives (voir aussi, pour un raisonnement similaire, Pchelintseva et autres, précité § 99). Dès lors, la Cour rejette l’argument du Gouvernement selon lequel certains des requérants n’ont pas formé d’action récursoire contre leurs cocontractants (paragraphe 88 ci-dessus).

106.  Dans le même ordre d’idées, elle relève que, dans l’affaire de M. Afentyev (requête no 3706/18), les tribunaux n’ont pas mis en balance l’intérêt du requérant et de sa famille à vivre dans la maison construite sur la parcelle litigieuse avec l’intérêt de la municipalité à faire réintégrer cette parcelle dans le patrimoine municipal.

107.  Enfin, en ce qui concerne les règles de prescription applicables aux actions en revendication, selon lesquelles les personnes morales ne peuvent pas être relevées de la prescription extinctive (paragraphe 73 ci-dessus), la Cour observe que les juridictions internes ont pris pour point de départ du délai de prescription tantôt la date des vérifications faites par le procureur tantôt celle de différents actes adoptés dans le cadre des enquêtes pénales relatives aux fraudes foncières. Or il appartient au procureur d’apprécier l’opportunité d’effectuer ces vérifications et d’engager des poursuites, et une enquête pénale peut durer plusieurs années et s’enliser sans jamais aboutir à un jugement de condamnation. Cette approche des juridictions internes ne prend pas en compte les intérêts légitimes des acquéreurs de bonne foi et donne un avantage disproportionné aux autorités publiques (comparer avec Zouboulidis c. Grèce (no 2), no 36963/06, §§ 32 et 35, 25 juin 2009) car elle leur permet d’engager une action en revendication plusieurs années, voire plusieurs décennies, après la privatisation foncière, au détriment des personnes physiques – acquéreurs de bonne foi (en ce concerne l’appréciation de la bonne foi des requérants, voir infra). Plus généralement, elle contribue à créer une insécurité sur le marché de l’immobilier.

3)  Le comportement des requérants

108. Dans les procédures qui ont donné lieu aux requêtes nos 31686/16, 45709/16, 50002/16 et 3706/18, il n’a jamais été allégué que les requérants eussent été de mauvaise foi ou négligents lors de l’achat des parcelles en question. En revanche, dans celle qui a donné lieu à la requête no 24206/18, la cour régionale de Krasnodar a jugé que la requérante n’avait pas démontré sa bonne foi. De l’avis de la Cour, il est difficile de souscrire à cette conclusion. En effet, la cour régionale n’a mentionné aucune action ou omission concrètes qui fût de nature à révéler une mauvaise foi ou une négligence de la part de la requérante, de nature à renverser la présomption de bonne foi (paragraphes 63, 65 et 66 ci-dessus).

109.  La Cour ne décèle, eu égard au droit interne applicable en la matière et, en particulier, à la présomption de la bonne foi dans les relations juridiques (paragraphes 63-66 ci‑dessus), aucun élément de nature à démontrer une négligence ou une mauvaise foi des requérants lors de l’achat des parcelles, ni aucune irrégularité qui leur serait imputable. Elle estime que les intéressés ont agi de bonne foi et que, disposant de moyens limités pour détecter d’éventuelles irrégularités susceptibles d’entacher l’acquisition des parcelles (paragraphe 69 ci-dessus), ils se sont légitimement fiés aux autorités, qui n’ont alors pas démenti par leur comportement le sentiment qu’ils avaient d’agir en conformité avec la loi et d’être juridiquement en sécurité.

110.  La Cour observe enfin qu’il n’a jamais été allégué que les requérants eussent tenté de bénéficier d’un effet d’aubaine dû aux lacunes du système interne (paragraphe 97 ci-dessus). Or ce sont eux qui ont dû finalement supporter les conséquences de ces lacunes (comparer avec Ion Constantin c. Roumanie, no 38515/03, § 42, 27 mai 2010), des agissements frauduleux de tiers et des négligences et omissions des autorités (voir aussi, mutatis mutandis, Pchelintseva et autres, précité, § 98, et Alentseva, précité, § 77) ; et ni leur bonne foi ni le fait que la situation ne leur était pas imputable n’ont joué le moindre rôle dans les procédures internes (Zhidov et autres c. Russie, nos 54490/10 et 3 autres, § 110, 16 octobre 2018, avec les références qui y sont citées).

3. Conclusion

111.  Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, la Cour conclut que les requérants, qui n’avaient commis aucune faute, ont dû subir les conséquences de faits imputables exclusivement au système interne, aux autorités et à des tiers, et de l’application rigide des dispositions relatives à la revendication. En même temps, ils n’ont reçu aucune indemnisation pour la privation de leurs biens. Partant, le juste équilibre qui devait régner entre les exigences de l’intérêt public et la nécessité de protéger le droit de propriété des requérants a été rompu.

Il s’ensuit qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

Kaynar et autres c. Turquie du 7 mai 2019 requêtes nos 21104/06, 51103/06 et 18809/07

Violation article 1 du Protocole 1 : Violation du droit de propriété, faute d’indemnisation : dorénavant, un recours devant la commission d’indemnisation permet d’obtenir un dédommagement

La Cour juge en particulier que la modification législative a privé les requérants de la possibilité d’obtenir le titre de propriété des terrains, alors qu’ils pouvaient légitimement croire qu’ils avaient satisfait à toutes les exigences qui leur auraient permis de se voir reconnaître la qualité de propriétaire. Elle juge aussi que les requérants, qui n’ont reçu aucune indemnité pour l’atteinte à leurs biens, ont dû supporter une charge individuelle exorbitante. La Cour juge aussi que le droit national permet dorénavant d’effacer les conséquences d’une telle violation. En effet, un recours devant la commission d’indemnisation, dont les compétences ont été élargies en mars 2019 par l’ordonnance présidentielle n o 809, permettra aux requérants d’obtenir une indemnisation. Estimant que ce recours représente un moyen approprié de redresser la violation constatée au regard de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, la Cour décide donc de rayer du rôle la partie de l’affaire relative à la question de l’article 41 de la Convention.

Violation de l’article 6 § 1 (droit à un procès équitable dans un délai raisonnable).

La Cour juge que la durée des procédures (environ 10 ans), dans le cadre des requêtes introduites par deux requérantes, ne répond pas à l’exigence du délai raisonnable. Elle accorde à ces requérantes une satisfaction équitable pour le dommage moral subi.

LES FAITS

En 1993 et 1995, les requérants achetèrent des terrains situés sur l’île de Gökçeada. Ces terrains étaient classés « sites naturels » et ne faisaient l’objet d’aucun titre de propriété. En 1996, lors de la réalisation des travaux cadastraux, ces terrains furent enregistrés au nom du Trésor public. La même année, les requérants saisirent le tribunal cadastral de Gökçeada en vue d’obtenir l’inscription des terrains à leur nom au registre foncier en application des règles relatives à la prescription acquisitive. En 1999, le tribunal fit droit à leur demande, considérant que les conditions de la prescription acquisitive étaient réunies. Ce jugement fut infirmé par la Cour de cassation, qui estima que les juges de fond n’avaient pas dûment recherché si les terrains litigieux étaient des pâturages, lesquels ne pouvaient pas faire l’objet d’une prescription acquisitive dans un tel cas. En 2004, alors que la procédure devant le tribunal cadastral était en cours, la loi relative à la protection du patrimoine culturel et naturel fut modifiée. Ainsi, les terrains classés « sites naturels » ne pouvaient plus s’acquérir par le jeu de la prescription acquisitive. En conséquence, le tribunal débouta les requérants et ordonna l’inscription des terrains litigieux au nom du Trésor public.

LA CEDH

a)  Sur l’existence d’un bien

32.  La Cour note que les parties ont des vues divergentes quant à la question de savoir si les requérants étaient ou non titulaires d’un bien susceptible d’être protégé par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Par conséquent, elle est appelée à déterminer si la situation juridique dans laquelle se sont trouvés les requérants est de nature à relever du champ d’application de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

33.  S’agissant de la portée autonome de la notion de « bien », la Cour se réfère à sa jurisprudence bien établie (Iatridis c. Grèce [GC], nº 31107/96, § 54, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], nº 33202/96, § 100, CEDH-2000‑I). Il importe donc d’examiner, dans chaque affaire soumise à son examen, si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole nº 1 à la Convention. Dans cette optique, la Cour estime qu’il y a lieu de tenir compte des éléments de droit et de fait suivants.

34.  Elle rappelle que, en droit turc, l’inscription d’un bien immeuble au registre foncier est en principe le seul acte juridique constitutif du droit de propriété (Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfı c. Turquie, nos 37639/03 et 3 autres, § 42, 3 mars 2009, et İpseftel c. Turquie, no 18638/05, § 50, 26 mai 2015). À cet égard, elle note qu’il n’est pas contesté que les requérants ne disposaient pas d’un titre de propriété inscrit au registre foncier. Elle observe cependant que, avant la modification législative, les requérants avaient obtenu un jugement de première instance en leur faveur (comparer avec Smokovitis et autres c. Grèce, no 46356/99, § 32, 11 avril 2002). En effet, elle note que, dans son jugement du 7 octobre 1999, le tribunal cadastral de Gökçeada, qui a tranché la cause en première instance, a conclu que les conditions d’acquisition de la propriété par prescription acquisitive étaient réunies. Elle note aussi que, pour établir que les requérants avaient réellement exercé une possession continue sur les terrains en cause, le tribunal a tenu compte d’un certain nombre d’éléments, comme les rapports des expertises agricoles, les déclarations des témoins et des experts locaux et techniques ainsi que des documents présentés par les parties ou recueillis d’office, dont les plans cadastraux et les registres des impôts et du cadastre relatifs aux biens en question (paragraphe 11 ci-dessus).

35.  Quant à la Cour de cassation, la Cour constate que celle-ci, dans son arrêt rendu le 12 octobre 2001, a infirmé le jugement du 7 octobre 1999 au motif que les juges du fond n’avaient pas dûment recherché si les terrains litigieux étaient des pâturages, lesquels ne pouvaient pas faire l’objet d’une acquisition par prescription acquisitive. Elle observe que la Cour de cassation a aussi relevé que, selon les déclarations des témoins et des experts locaux, les requérants n’utilisaient plus le terrain depuis plusieurs années et qu’elle a estimé qu’il y avait lieu de rechercher si les intéressés avaient abandonné la possession et, dans l’affirmative, depuis combien de temps (paragraphe 12 ci-dessus).

36.  La Cour constate que, lors de la procédure qui s’est déroulée après l’infirmation du jugement de première instance par la Cour de cassation, le tribunal a complété le dossier, conformément à la demande de la Cour de cassation. Il a ainsi établi avec certitude que les terrains litigieux n’étaient pas des pâturages (paragraphe 15 ci-dessus). Quant à la question de savoir si les terrains en question avaient réellement été utilisés par les requérants sans interruption, il ressort du dossier que le tribunal avait établi dans son premier jugement que, même si les terrains en question n’étaient pas cultivés depuis un certain temps, cela était dû au fait que du bétail y était élevé (paragraphe 11 ci-dessus). Par ailleurs, lors de la seconde phase de la procédure, les experts et les témoins ont confirmé la possession continue des biens en question par les requérants et aucun élément de fait donnant à penser que ceux-ci avaient abandonné ces biens n’a été identifié (paragraphe 13 ci-dessus).

37.  Par conséquent, de l’avis de la Cour, avant l’intervention de la loi litigieuse, les requérants pouvaient prétendre avoir satisfait à toutes les exigences qui leur auraient permis de se voir reconnaître la qualité de propriétaire relativement aux biens immeubles qu’eux-mêmes ou leurs vendeurs possédaient depuis très longtemps. Ils avaient donc au moins une « espérance légitime » de voir se concrétiser leur créance, c’est-à-dire d’obtenir la reconnaissance effective d’un droit de propriété. La Cour estime que leurs prétentions à être déclarés propriétaires des terrains en question avaient une base suffisante en droit national pour être qualifiées de « valeurs patrimoniales » et donc de « biens » protégés par l’article 1 du Protocole no 1 (voir, notamment, Matos e Silva, Lda., et autres c. Portugal, 16 septembre 1996, § 75, Recueil des arrêts et décisions 1996‑IV, İpseftel, précité, §§ 56-57, et, mutatis mutandis, Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, §§ 35 et 52, CEDH 2004‑IX, Maurice c. France [GC], no 11810/03, § 70, CEDH 2005‑IX, Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfı, précité, § 50, et Radomilja et autres c. Croatie [GC], nos 37685/10 et 22768/12, §§ 143-144, 20 mars 2018).

b)  Sur la nature de l’ingérence

38.  Pour la Cour, le cas d’espèce présente des similitudes avec l’affaire İpseftel précitée, qui concernait l’impossibilité pour la requérante d’obtenir le titre de propriété d’un bien immobilier, alors que son donateur avait satisfait à l’exigence de possession paisible et ininterrompue à titre de propriétaire pendant plus de vingt ans. Dans cette affaire, elle rappelle avoir considéré que les décisions judiciaires portant rejet des revendications de propriété de la requérante constituaient une « privation de propriété » au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (İpseftel, précité, § 62).

39.  Par ailleurs, elle indique que, dans l’affaire Maurice précitée, où il était question d’une loi ayant supprimé avec effet rétroactif une partie substantielle des créances en réparation dont les requérants pouvaient légitiment espérer bénéficier, elle a considéré que ladite loi avait entraîné une ingérence dans l’exercice des droits de créance en réparation que l’on pouvait faire valoir en vertu du droit interne en vigueur jusqu’alors et, partant, du droit des requérants au respect de leurs biens. Elle a ainsi conclu que cette ingérence s’analysait en une « privation de propriété » au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (Maurice, précité, §§ 79-80).

40.  En l’espèce, la Cour estime opportun de suivre sa jurisprudence précitée. À cet égard, elle observe que, le 14 juillet 2004, l’article 11 de la loi no 2863 a été modifié de manière à étendre sa portée aux sites naturels. Elle estime que cette modification législative a privé les requérants de la possibilité d’obtenir le titre de propriété des biens en question, alors que, comme il a été expliqué ci-dessus (paragraphe 37), les intéressés pouvaient légitimement croire qu’ils avaient satisfait à toutes les exigences qui leur auraient permis de se voir reconnaître la qualité de propriétaire relativement aux biens immeubles qu’eux-mêmes ou leurs vendeurs possédaient depuis très longtemps. La Cour considère donc que la loi litigieuse a entraîné une ingérence dans l’exercice des droits de propriété que l’on pouvait faire valoir en vertu du droit interne en vigueur jusqu’alors et, partant, du droit des requérants au respect de leurs biens.

41.  Dans ces conditions, force est de conclure que les décisions judiciaires portant rejet des revendications de propriété des requérants constituent une privation de propriété au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention (İpseftel, précité, § 62, Maurice, précité, § 80 ; voir aussi, mutatis mutandis, Pressos Compania Naviera S.A. et autres c. Belgique, 20 novembre 1995, § 34, série A no 332, et Valle Pierimpiè Società Agricola S.P.A. c. Italie, no 6154/11, § 63, 23 septembre 2014).

c)  Sur la justification et la proportionnalité de l’ingérence

42.  L’article 1 du Protocole no 1 à la Convention exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens soit légale : la seconde phrase du premier alinéa de cet article n’autorise une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » ; le second alinéa reconnaît aux États le droit de réglementer l’usage des biens en mettant en vigueur des « lois ». De plus, la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Amuur c. France, 25 juin 1996, § 50, Recueil 1996-III, et Iatridis, précité, § 58).

43.  La Cour relève que l’ingérence est constituée par la législation entrée en vigueur en 2004 et par son application en l’espèce. Elle est donc convaincue que l’ingérence a satisfait à la condition de légalité énoncée dans la disposition précitée.

44.  La Cour rappelle également que les autorités nationales disposent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer ce qui est « d’utilité publique » car, dans le système de la Convention, il leur appartient de se prononcer les premières tant sur l’existence de problèmes d’intérêt public justifiant des privations de propriété que sur les mesures à prendre pour les résoudre (Pressos Compania Naviera S.A. et autres, précité, § 37). En l’espèce, elle observe que, dans son jugement du 9 juin 2005, le tribunal a considéré que, par dérogation au principe de non-rétroactivité qui interdit normalement l’application d’une loi nouvelle à des faits antérieurs à son entrée en vigueur, il convenait d’appliquer cette nouvelle modification législative à la procédure en question au motif qu’il s’agissait d’une question d’ordre public (paragraphe 15 ci-dessus).

45.  À cet égard, aux yeux de la Cour, une simple référence à l’ordre public dans le jugement du tribunal de première instance ne suffit pas à justifier une telle application rétroactive d’une loi. Certes, la Cour dit être disposée à admettre que la modification législative a pour objectif de protéger l’environnement (voir, mutatis mutandis, Hamer c. Belgique, no 21861/03, § 79, CEDH 2007‑V (extraits), et Valle Pierimpiè Società Agricola S.P.A., précité, § 67). Elle considère qu’il s’agirait certainement là d’un motif légitime, conforme à l’intérêt général. Cependant, elle se doit de noter que, le 22 mai 2007, c’est-à-dire après un délai de moins de trois ans, ladite loi a été à nouveau modifiée de manière à exclure tous les terrains classés en sites naturels – dont relèvent les biens litigieux – de son champ d’application (voir, mutatis mutandis, Agrati et autres c. Italie, nos 43549/08 et 2 autres, § 63, 7 juin 2011). Dorénavant, de même qu’au moment de l’introduction de l’instance en l’espèce, les terrains se trouvant dans les sites naturels peuvent s’acquérir par voie d’usucapion (paragraphe 21 ci-dessus). Par conséquent, pour la Cour, compte tenu de l’absence de toute information de quelque nature que ce soit sur la portée de l’application rétroactive de la modification législative en question, il est difficile de conclure qu’il existait une corrélation pratique entre la rétroactivité de la loi en cause, restée en vigueur moins de trois ans, et la protection de l’environnement en général.

46.  En outre, la Cour rappelle qu’il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par toute mesure appliquée par l’État, y compris les mesures privant une personne de sa propriété (Pressos Compania Naviera S.A. et autres, précité, § 38, et Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 93, CEDH 2006-V). Afin de déterminer si la mesure litigieuse respecte le « juste équilibre » voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur le requérant une charge disproportionnée, il y a lieu de prendre en considération les modalités d’indemnisation prévues par la législation interne. Même si l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ne garantit pas dans tous les cas le droit à une réparation intégrale (James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 54, série A no 98, et Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 182, CEDH 2004-V), sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive (Valle Pierimpiè Società Agricola S.P.A., précité, § 71).

47.  La Cour observe que, comme il est déjà établi que l’ingérence litigieuse satisfaisait à la condition de légalité, une réparation non intégrale ne rendrait pas illégitime en soi la mainmise de l’État sur les biens des requérants. Cependant, comme dans l’affaire İpseftel précitée (§ 67), elle constate que les requérants n’ont reçu aucune indemnité pour l’atteinte à leurs biens. Elle note que le Gouvernement n’a invoqué aucune circonstance exceptionnelle pour justifier l’absence totale d’indemnisation.

48.  La Cour estime donc que, même à supposer que l’ingérence litigieuse ait pour finalité de protéger l’environnement, une telle ingérence dans les droits des requérants n’est pas conciliable avec le juste équilibre à préserver entre les intérêts en jeu (voir, mutatis mutandis, Pressos Compania Naviera S.A. et autres, précité, § 43) et il n’y a pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre le but poursuivi et les moyens employés. Elle en conclut que, nonobstant la marge d’appréciation dont l’État dispose en la matière, les requérants ont dû supporter une charge individuelle exorbitante, ce qui a emporté violation de leurs droits protégés par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

ARTICLE 6-1

56.  La Cour note que la période à considérer a commencé le 10 juin 1996 avec la saisine du tribunal et qu’elle s’est terminée le 6 juin 2006, date à laquelle la Cour de cassation a rejeté la demande de rectification d’arrêt. La procédure a donc duré environ dix ans.

57.  La Cour rappelle que le caractère raisonnable de la durée d’une procédure doit s’apprécier suivant les circonstances de la cause et à l’aide des critères consacrés par sa jurisprudence, en particulier eu égard à la complexité de l’affaire, au comportement du requérant et à celui des autorités compétentes ainsi qu’à l’enjeu du litige pour les intéressés (voir, parmi beaucoup d’autres, Frydlender c. France [GC], no 30979/96, § 43, CEDH 2000‑VII, Satakunnan Markkinapörssi Oy et Satamedia Oy c. Finlande [GC], no 931/13, § 209, 27 juin 2017).

58.  À la lumière de sa jurisprudence en la matière et compte tenu notamment de la durée qui s’était écoulée après l’infirmation du jugement de première instance par la Cour de cassation, elle considère que la durée totale de la procédure litigieuse ne répond pas à l’exigence du « délai raisonnable ».

59.  Partant, elle conclut qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

ÇATALTEPE c. TURQUIE du 19 février 2019 requête n° 51292/07

Violation de l'article 1 du Protocole 1 : Lors d'un remembrement, le requérant perd une partie de ses biens. La Cour relève que l’annulation du titre de propriété du requérant a été exclusivement justifiée par des faits imputables aux autorités, et que l’intéressé ne s’est pas vu verser une quelconque indemnité ou proposer un terrain équivalent. Partant, elle estime que le juste équilibre a été rompu et que le requérant a supporté une charge spéciale et exorbitante par le fait d’avoir été privé de son droit de propriété sans contrepartie.

Article 1 du Protocole 1

43. Le requérant allègue que l’annulation, sans contrepartie, de son titre de propriété, ainsi que les limitations apportées à son droit de propriété concernant l’ensemble de ses parts ont enfreint son droit au respect de ses biens

49. Le requérant indique qu’il s’est retrouvé indivisaire de la parcelle litigieuse avec trois autres personnes, inconnues de lui, à la suite d’un remembrement urbain réalisé par les autorités. Il indique ensuite qu’il a acheté les parts de ces personnes sur ce bien lors d’une vente aux enchères réalisée en application d’une décision de justice définitive portant dissolution de l’indivision, et que l’inscription de son droit de propriété au registre foncier reposait donc sur une décision de justice définitive.

50. Le requérant ajoute que le Trésor public est intervenu dans la procédure relative à la dissolution de l’indivision et qu’il a eu la possibilité de défendre ses intérêts. Il dit que le tribunal d’instance ayant décidé la dissolution de l’indivision, en l’occurrence le 10e tribunal d’instance d’Ankara, n’a pas jugé utile d’accéder à la demande de sursis à statuer présentée par le Trésor public. Le requérant reproche à ce dernier d’avoir attendu près de quatre ans avant d’introduire une action en annulation du certificat d’héritier de Kazım Tiftikçi. Il estime que le Trésor public aurait dû engager une action en indemnisation contre Kazım Tiftikçi au lieu d’introduire une action en annulation de son titre de propriété.

51. Le requérant soutient qu’il n’était pas question d’une inscription irrégulière de son droit de propriété au registre foncier, et il argue que la Cour de cassation est allée au-delà de sa pratique et qu’elle a jugé qu’il devait payer pour des erreurs commises par le Trésor public et les juges du fond. Il dit que, à supposer que l’inscription eût été irrégulière, pour décider l’annulation de son titre de propriété, il aurait fallu établir sa mauvaise foi – ce qui d’après lui n’a pas été le cas. Le requérant affirme qu’il s’est retrouvé in fine privé de sa propriété, sans aucune contrepartie.

CEDH

56. L’article 1 du Protocole no 1 contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général et d’assurer le paiement des amendes. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (voir, entre autres, Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II, et plus récemment, G.I.E.M. S.R.L. et autres c. Italie [GC], nos 1828/06 et 2 autres, § 289, 28 juin 2018).

57. La Cour note que le requérant a acheté les parts litigieuses lors d’une vente aux enchères ordonnée par une décision de justice, et réalisée d’une manière strictement encadrée par les autorités. Ensuite, l’intéressé a fait inscrire son droit de propriété au registre foncier. Bien que ce titre de propriété ait été annulé par la suite, la Cour considère que le requérant disposait d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 (voir, en ce sens, Ahmet Nuri Tan et autres c. Turquie, no 18949/05, § 23, 31 mai 2011, et Gladysheva c. Russie, no 7097/10, § 69, 6 décembre 2011).

58. La Cour estime que l’annulation de l’inscription au registre foncier du droit de propriété du requérant a bien constitué une ingérence dans le droit de l’intéressé au respect de ses biens, et s’analyse en une « privation » de propriété au sens de la seconde phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1. En ce qui concerne la légalité de cette ingérence, ladite ingérence ayant résulté d’une décision judiciaire, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne a été interprété et appliqué par les juridictions internes a produit des effets conformes aux principes de la Convention. Pour déterminer si l’ingérence contestée cadrait avec le principe de légalité, elle doit se situer essentiellement par rapport à la motivation donnée à cet égard par les juridictions nationales pour conclure que l’inscription foncière était irrégulière et que le requérant était de mauvaise foi, en gardant à l’esprit que c’est aux juridictions nationales que l’interprétation de la législation interne incombe au premier chef (voir, par exemple, Wittek c. Allemagne, no 37290/97, § 49, CEDH 2002‑X).

59. En l’espèce, la Cour ne peut que constater l’insuffisance de la motivation de l’arrêt de la Cour de cassation du 1er février 2005, de sorte que cet arrêt ne permet guère d’identifier ni la disposition de loi ayant servi de fondement à la haute juridiction ni la jurisprudence appliquée au cas du requérant. Sans faire aucune mention à un texte de loi ou à une jurisprudence, et après un exposé lapidaire des procédures, la Cour de cassation a conclu à la hâte à l’irrégularité de l’inscription foncière et à la mauvaise foi du requérant, sans aucune explication (paragraphe 31 ci‑dessus).

60. La Cour éprouve des difficultés à suivre la Cour de cassation dans son raisonnement. Elle estime nécessaire de rappeler ici le contexte de la présente affaire. En 1995, le requérant et deux autres indivisaires ont introduit une action en dissolution de l’indivision, étant donné que le quatrième et dernier indivisaire, Tiftikçi Dede, demeurait introuvable. Dans le cadre de la procédure ainsi engagée, un dénommé Kazım Tiftikçi s’est manifesté, affirmant qu’il était l’héritier de Tiftikçi Dede. L’intéressé a produit un certificat d’héritier que le tribunal d’instance de Beypazarı lui avait délivré à la suite de la rectification de son registre d’état civil par une autre décision de justice. La qualité d’héritier de Kazım Tiftikçi a ainsi été reconnue par les juridictions nationales. Le 27 janvier 2000, le 10e tribunal d’instance, s’appuyant aussi sur ce certificat héritier, a prononcé la dissolution de l’indivision et la mise en vente du terrain par voie d’adjudication. Le tribunal n’a pas jugé utile d’attendre l’issue de l’action en annulation du certificat d’héritier introduite par le Trésor public, écartant ainsi la demande expresse de sursis à statuer formulée par ce dernier. La procédure d’adjudication a été menée par le service de l’exécution forcée, conformément à la décision de justice. Le requérant a acheté les parts litigieuses par le biais de la vente aux enchères réalisée sous le contrôle des autorités, et il a fait inscrire son droit de propriété dans le registre foncier.

61. La Cour note que l’examen des éléments du dossier ne révèle aucune irrégularité imputable au requérant. Rien ne permet de penser que celui-ci ait été, dans une quelconque mesure, à l’origine de l’annulation du certificat d’héritier de Kazım Tiftikçi ou de son titre de propriété. À cet égard, l’on ne saurait reprocher au requérant, comme le fait le Gouvernement, de n’être pas intervenu dans la procédure introduite par le Trésor public devant le 11e tribunal d’instance aux fins de l’annulation du certificat d’héritier de Kazım Tiftikçi, aux côtés de ce dernier. La Cour ne voit pas en quoi une telle intervention – à supposer qu’elle eût été acceptée – aurait permis de changer l’issue de cette procédure. Elle note du reste que le requérant n’a pas été assigné en intervention forcée dans cette procédure.

62. Dès le début de la procédure en dissolution de l’indivision, le requérant a demandé la désignation d’un agent de la trésorerie principale comme tuteur, pour la défense des intérêts du propriétaire indivis absent (paragraphe 8 ci-dessus). Lors de la dernière audience, en date du 27 janvier 2000, il a demandé le blocage de l’argent de la vente sur un compte bancaire, dans l’éventualité de la désignation du Trésor public comme héritier (paragraphe 12 ci-dessus). Pour la Cour, l’on ne saurait déduire la mauvaise foi du requérant du seul fait que celui-ci était représenté par la même avocate que Kazım Tiftikçi.

63. La Cour considère au contraire que l’annulation du titre de propriété du requérant a été exclusivement justifiée par des faits imputables aux autorités. Elle note ici que le 10e tribunal d’instance d’Ankara, alors qu’il était parfaitement au courant de l’action en annulation du certificat d’héritier introduite par le Trésor public, et malgré la demande expresse de sursis à statuer formulée par ce dernier, n’a pas jugé nécessaire d’attendre l’issue de l’action en question. Ce tribunal a prononcé la dissolution de l’indivision et la vente aux enchères du bien, alors qu’il lui était parfaitement loisible d’attendre l’issue de l’action introduite par le Trésor public.

64. La Cour note également que le 3e tribunal de grande instance a décidé d’inscrire une mesure conservatoire au registre foncier concernant l’ensemble des parts du requérant, tant sur celles que ce dernier avait achetées à l’indivisaire Tiftikçi Dede que sur celles qu’il détenait à l’origine, alors même que seules les parts achetées étaient objet de l’affaire. De même, le 30 juin 2005, ce même tribunal a annulé le titre de propriété du requérant dans son intégralité.

65. Quant au Trésor public, la Cour constate que celui-ci, bien qu’informé de la procédure en dissolution de l’indivision dès le début, a attendu plusieurs années avant de demander à être désigné comme héritier. Elle note également qu’il n’est pas intervenu dans la procédure introduite par Kazım Tiftikçi devant le tribunal d’instance de Beypazarı, alors qu’une telle intervention lui aurait permis de contester à temps la qualité d’héritier de celui-ci. Par ailleurs, comme le requérant le fait remarquer, le Trésor public aurait aussi pu demander l’application d’une saisie conservatoire sur l’argent de la vente.

66. Pour la Cour, l’approche de la Cour de cassation dans la présente affaire dénote une volonté de protéger l’intérêt du Trésor public au détriment de celui du requérant, cette haute juridiction ayant essayé de faire supporter à ce dernier l’entière responsabilité de faits imputables exclusivement aux autorités.

67. La Cour note en outre que la présente affaire diffère sensiblement des affaires citées par le Gouvernement quant à la matière concernée. Dans les affaires en question, des héritiers avaient fait inscrire des terrains à leur nom au registre foncier en tant que propriétaires de première main grâce à des certificats d’héritiers frauduleux, en ce sens qu’ils avaient sciemment tenu à l’écart d’autres héritiers, puis ils avaient vendu ces biens à d’autres personnes qui étaient en mesure d’avoir connaissance de cette irrégularité. Les affaires citées par le Gouvernement ne sauraient donc être pertinentes dans l’examen de la présente affaire.

68. Aussi la Cour considère-t-elle que de sérieux doutes surgissent quant à la prévisibilité pour le requérant de l’annulation de son titre de propriété. Toutefois, elle juge qu’il ne s’impose pas ici de trancher cette question, l’ingérence litigieuse n’étant de toute façon pas proportionnée, pour les raisons exposées ci-après.

69. S’agissant donc de la proportionnalité de l’ingérence, la Cour rappelle à cet égard qu’une mesure d’ingérence dans le droit au respect des biens doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. En particulier, il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé par une mesure privant une personne de sa propriété (Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 93, CEDH 2006‑V).

70. La Cour rappelle aussi avoir déjà examiné dans d’autres affaires la question de l’annulation par les tribunaux internes, après plusieurs années, de titres de propriété délivrés par les autorités ou de contrats de vente conclus avec celles-ci. Elle a toujours pris en compte, en tant que critères essentiels dans l’examen de la proportionnalité de la privation, la question de la responsabilité des parties dans l’irrégularité sanctionnée par l’annulation du titre et le caractère essentiel ou au contraire plutôt mineur de cette irrégularité (voir, entre autres, Ion Constantin c. Roumanie, no 38515/03, § 43, 27 mai 2010, et les références qui y figurent).

71. La Cour rappelle également le principe selon lequel les erreurs commises par les autorités publiques doivent profiter à la personne concernée, spécialement quand aucun autre intérêt privé n’est en jeu. En d’autres termes, le risque de toute erreur de la part d’une autorité publique doit être supporté par l’État et aucune erreur ne doit être réparée au détriment de la personne concernée (Gashi c. Croatie, no 32457/05, § 40, 13 décembre 2007, et Gladysheva, précité, § 80).

72. Or, en l’espèce, la Cour relève que l’annulation du titre de propriété du requérant a été exclusivement justifiée par des faits imputables aux autorités, et que l’intéressé ne s’est pas vu verser une quelconque indemnité ou proposer un terrain équivalent. Partant, elle estime que le juste équilibre a été rompu et que le requérant a supporté une charge spéciale et exorbitante par le fait d’avoir été privé de son droit de propriété sans contrepartie. Pour la Cour, cette charge a été aggravée par l’impossibilité pour le requérant de disposer librement, pendant plusieurs années, des parts qu’il détenait à l’origine.

73. Partant, la Cour rejette les exceptions du Gouvernement et conclut à la violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

BASA c. TURQUIE du 15 janvier 2019 requêtes n° 18740/05 et 19507/05

Non violation de l'article 1 du Protocole 1 : Le Trésors Public a déclaré que des surfaces lui appartenait alors que les requérants considèrent qu'elles sont leur propriété. La Cour de Cassation a rendu une décision arbitraire, en faveur du Trésor public. Si la propriété est contestée, ce n'est pas un bien au sens de la Convention. La CEDH n'a pas compétence pour examiner l'interprétation des juridictions internes. Une différences de surface est dans la marge d'appréciation des Etats.

1. Les principes généraux

80. La Cour rappelle qu’un requérant ne peut alléguer une violation de l’article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition (Kopecký c. Slovaquie [GC], no 44912/98, § 35, c), CEDH 2004‑IX, et Radomilja et autres c. Croatie [GC], nos 37685/10 et 22768/12, § 142, 20 mars 2018). La notion de « biens » a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des valeurs patrimoniales et donc des « biens » aux fins de cette disposition (Centro Europa 7 s.r.l. et Di Stefano c. Italie [GC], no 38433/09, § 171, CEDH 2012). Si l’article 1 du Protocole no 1 ne garantit pas un droit à acquérir des biens (Kopecký, précité, § 35, a)), la notion de « biens » peut recouvrir tant des biens actuels que des créances suffisamment établies pour être considérées comme des valeurs patrimoniales (Kopecký, précité, § 42, et Radomilja et autres, précité, § 142).

81. La Cour rappelle ensuite qu’un titre de propriété régulièrement enregistré peut constituer, en vertu du droit interne applicable, la preuve de l’existence d’un droit de propriété sur le bien en cause (voir, en ce qui concerne le droit turc, Riemer et autres c. Turquie, no 18257/04, § 36, 10 mars 2009, Doğancan c. Turquie (déc.), no 17934/10, § 22, 15 octobre 2013, et Dönmez et autres c. Turquie (déc.), no 19258/07, § 71, 30 janvier 2018).

82. Lorsque l’intérêt patrimonial concerné est de l’ordre de la créance, il ne peut être considéré comme une valeur patrimoniale protégée par l’article 1 du Protocole no 1 que lorsqu’il a une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il est confirmé par une jurisprudence constante des tribunaux internes, c’est-à-dire lorsque la créance est suffisamment établie pour être exigible (Kopecký, précité, §§ 49 et 52, Centro Europa 7 s.r.l. et Di Stefano, précité, § 173, et Radomilja et autres, précité, § 142). À cet égard, des créances en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » de les voir se concrétiser, c’est-à-dire d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété, peuvent constituer des valeurs patrimoniales (voir, entre autres, Malhous c. République tchèque (déc.) [GC], no 33071/96, CEDH 2000-XII, Gratzinger et Gratzingerova c. République tchèque (déc.) [GC], no 39794/98, § 69, CEDH 2002‑VII, et Kopecký, précité, § 35, c)). Toutefois, une espérance légitime n’a pas d’existence indépendante : elle doit être rattachée à un intérêt patrimonial pour lequel il existe une base juridique suffisante en droit national (Kopecký, précité, §§ 45-53, et Radomilja et autres, précité, § 143). En outre, un requérant ne peut en principe passer pour jouir d’une créance suffisamment certaine s’analysant en une valeur patrimoniale aux fins de l’article 1 du Protocole no 1 lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales (voir, par exemple, Kopecký, précité, § 50, et Centro Europa 7 s.r.l. et Di Stefano c. Italie, précité, § 173 ; comparer Radomilja et autres, précité, § 149).

2. Application en l’espèce des principes généraux

83. La Cour observe que les revendications de propriété des requérants reposaient principalement sur leur titre de propriété datant de 1887.

84. Un tel titre immatriculé au registre foncier constitue en droit turc la preuve incontestable d’un droit de propriété.

85. Toutefois, si les limites décrites sur celui-ci couvraient un ensemble d’environ 51 291 m², la superficie mentionnée n’était que de 5 décarres (environ 5 000 m²).

86. La question qui se pose dès lors est de déterminer l’entendue du terrain que le titre couvrait.

87. Or, la Cour observe que cette question, liée à la valeur des titres immatriculés, relève du droit national, lequel, en l’occurrence l’article 20 de la loi sur le cadastre, régit ce type de contradiction en indiquant les situations dans lesquelles c’est la superficie mentionnée sur le titre qui doit être retenue et celles dans lesquelles c’est la superficie découlant des limites qui doit prévaloir.

88. Interprétant et appliquant le droit turc, les juridictions nationales ont estimés que le titre des requérants ne concernait qu’un bien de 5 décarres, étant donné que les limites décrites dans ledit titre n’étaient pas stables et ne pouvaient dès lors être retenues pour fixer la superficie du bien.

89. Il y avait certes eu une controverse en droit interne sur la question de savoir si c’étaient les limites ou bien la superficie indiquées par le titre qui devaient prévaloir. Si le TGI a initialement tranché la question en faveur des requérants, son jugement a été cassé et les juridictions ont finalement estimé que le titre des requérants correspondait à un bien de 5 décarres. Or, on ne peut conclure à l’existence d’une « espérance légitime » lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales (Kopecký, précité, § 50).

90. Par ailleurs, la Cour rappelle qu’elle n’a pas pour tâche de se substituer aux juridictions internes dans l’interprétation de la loi nationale ; c’est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et tribunaux, qu’il incombe d’interpréter la législation interne (Tejedor García c. Espagne du 16 décembre 1997, § 31, Recueil des arrêts et décisions 1997-VIII).

91. Elle ne relève rien d’arbitraire ou de manifestement déraisonnable dans l’appréciation de la Cour de cassation. À cet égard, elle ne perd pas de vue que les experts avaient pu identifier le cours de la rivière, et donc les limites du bien, en 1927, c’est-à-dire avant les inondations de 1946. Elle relève toutefois, comme l’invite d’ailleurs à la faire le Gouvernement, que le titre avait été établi en 1887 et que rien ne permettait de déterminer le cours du fleuve à cette époque et donc d’identifier les limites du terrain. Dès lors, l’approche consistant à privilégier la superficie, qui avait été mentionnée au moment de l’établissement du titre, est loin d’être déraisonnable.

92. En ce qui concerne le jugement du tribunal d’instance de 1947 qui considère que la superficie du bien des requérants étaient de 51 291 m², la Cour de cassation a estimé que celui-ci ne liait pas le Trésor. La Cour observe que ce jugement du tribunal a été rendu dans le cadre d’une action en partage à laquelle le Trésor n’a pas participé et que les requérants ne fournissent aucun argument permettant d’affirmer que ledit jugement était opposable au Trésor.

93. Il en va de même des autres jugements présentés par les intéressés.

94. Quant à la circonstance que les requérants aient perçu une indemnité pour l’expropriation d’une partie du terrain litigieux, la Cour estime que celle-ci ne pouvait avoir pour conséquence de modifier la superficie couverte par le titre, ni de contraindre les juridictions nationales à fixer la superficie du bien d’une manière autre que celle qui était prévue par la loi. Elle pouvait tout au plus signifier qu’au moment de l’expropriation les requérants avaient été reconnus propriétaires ou possesseurs des parcelles expropriées.

95. La Cour relève qu’outre le titre, les requérants fondent également leur revendications de propriété sur la prescription acquisitive. À cet égard, les intéressés semblent s’être appuyés sur l’article 639 de l’ACC (actuellement l’article 713 du NCC), en vertu duquel toute personne ayant exercé une possession continue et paisible à titre de propriétaire pendant vingt ans sur un bien immeuble pour lequel aucune mention ne figure au registre foncier, peut demander l’inscription au registre foncier de ce bien comme étant sa propriété (paragraphe 53 ci‑dessus). De ce point de vue, la « possession » pour laquelle les requérants demandent la protection de l’article 1 du Protocole no 1 était de la nature d’une créance plutôt que d’un bien actuel (voir, mutatis mutandis, Majcan c. Croatie (déc.), no 45366/14, § 26, 18 septembre 2018).

96. Les tribunaux ont conclu que, même si les requérants pouvaient faire valoir qu’ils exerçaient une possession de longue date sur le bien litigieux, le droit turc excluait la possibilité d’acquérir par prescription les terrains constituant le lit d’une rivière (paragraphe 37 ci-dessus).

97. Là encore, la Cour rappelle qu’elle dispose d’une compétence limitée s’agissant de vérifier si le droit national a été correctement interprété et appliqué; il ne lui appartient pas de se substituer aux tribunaux nationaux, sauf si les décisions de ces derniers sont entachées d’arbitraire ou d’irrationalité manifeste.

98. Or, la Cour n’aperçoit rien d’arbitraire ou de manifestement déraisonnable dans l’appréciation des juridictions nationales. Rien ne lui permet donc de s’écarter des conclusions desdites juridictions qui ont rejeté les arguments des intéressés et jugé que ces derniers ne pouvaient se prévaloir de la prescription acquisitive.

99. La Cour rappelle que dans plusieurs affaires où les prétentions des requérants se fondaient également sur les règles de la prescription acquisitive, elle a estimé qu’en l’absence de base légale suffisante en droit interne, aucune espérance légitime de pouvoir continuer à jouir du « bien » et d’en devenir propriétaire n’avait pu juridiquement naître dans le chef des requérants (Sarısoy et autres c. Turquie, no 21303/07, §§ 26 à 36, 14 octobre 2014). Elle n’aperçoit aucune raison pour parvenir à une conclusion différente dans la présente affaire.

100. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, la Cour estime que le « bien » des requérants, au sens de la Convention, n’était pas de 51 291 m² comme ils le soutiennent, mais de 5 décarres, surface indiquée sur leur titre.

101. Les requérants ne pouvant se prévaloir d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1, pour la partie des terrains litigieux excédant les 5 décarres mentionnées sur leur titre, les garanties de cette disposition ne trouvent pas à s’appliquer dans ce contexte.

102. Il est vrai que les requérants n’ont pas obtenu la totalité de cette surface mais seulement 2 555 m² en raison de la déduction d’une surface que les intéressés avaient cédée aux autorités pour la construction d’une route (voir paragraphe 38 ci-dessus). Toutefois, ces derniers n’ont jamais fait grief de cette déduction opérée par les juridictions nationales au titre de la construction d’une route.

103. Il s’ensuit que le grief tiré du droit au respect des biens est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3, et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

Tkachenko c. Russie du 20 mars 2018, requête n° 28046/05

Article 1 du Protocole 1 : Les requérants ont été privés de leur droit de propriété en méconnaissance de la procédure d’expropriation prévue par la loi russe

L’affaire concerne une procédure d’expropriation portant sur la maison des requérants, laquelle était sise sur un terrain appartenant à la municipalité. La municipalité décida de louer ledit terrain à un entrepreneur privé en vue de la construction d’un immeuble multi-habitation. Ce dernier assigna les requérants en justice, demandant qu’il soit mis fin à leur droit de propriété. Cette demande fut accueillie par les juridictions internes. La Cour juge en particulier que l’ingérence dans le droit de propriété des requérants n’a pas été opérée selon les conditions prévues par la loi russe. D’une part, la procédure prévue par le code civil concernant l’expropriation et destinée à fournir aux propriétaires expropriés certaines garanties n’a pas été respectée. D’autre part, le tribunal s’est référé à l’article 239 du code civil pour accueillir la demande en justice de l’entrepreneur privé de mettre fin au droit de propriété des requérants alors que cet article ne permettait qu’à une autorité publique de former une telle demande.

CEDH

a) Sur l’existence et la nature de l’ingérence

48. En l’espèce, nul ne conteste que la partie de la maison dont les requérants étaient copropriétaires s’analyse en un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

49. La Cour constate que K., un entrepreneur individuel, a formé une action en justice contre les requérants et qu’il se fondait pour ce faire sur l’arrêté du chef de l’administration locale lui louant un terrain dans le but de reconstruire une partie de la ville selon le plan général d’urbanisme. À l’issue de ce litige, les juridictions internes, sur le fondement de l’article 239 du code civil relatif à l’expropriation, ont mis fin au droit de propriété des requérants sur leur bien. La Cour en conclut que les requérants ont été privés de leur bien immobilier, au sens de la seconde phrase de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, par les autorités publiques locales agissant par l’intermédiaire d’un particulier. Elle rejette ainsi l’exception du Gouvernement tirée de l’irrecevabilité du grief du fait de la nature privée du contentieux dénoncé par les requérants.

50. La Cour doit rechercher si l’ingérence se justifie sous l’angle de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Pour être compatible avec cette disposition, une ingérence doit remplir trois conditions: elle doit être effectuée « dans les conditions prévues par la loi », « pour cause d’utilité publique » et dans le respect d’un juste équilibre entre les droits du propriétaire et les intérêts de la communauté.

b) Sur le respect du principe de légalité

51. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est une notion inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, §§ 94-95, 25 octobre 2012). Il en découle que la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Guiso-Gallisay c. Italie, no 58858/00, § 80, 8 décembre 2005, avec les références qui y sont citées). L’expression « dans les conditions prévues par la loi » présuppose l’existence et le respect de normes de droit interne suffisamment accessibles et précises (Lithgow et autres c. Royaume-Uni, 8 juillet 1986, § 110, série A no 102) et offrant des garanties contre l’arbitraire (Vistiņš et Perepjolkins, précité, § 95).

52. La Cour a déjà eu l’occasion de dire qu’une ingérence effectuée en violation des dispositions internes ne satisfaisait pas au critère de la « légalité » (voir, par exemple, East West Alliance Limited c. Ukraine, no 19336/04, §§ 179-181 et 195, 23 janvier 2014). Cependant, toute irrégularité procédurale n’est pas de nature à rendre l’ingérence incompatible avec l’exigence de « légalité » (Ukraine-Tioumen c. Ukraine, no 22603/02, § 52, 22 novembre 2007). La Cour rappelle à cet égard qu’elle dispose d’une compétence limitée s’agissant de vérifier si le droit national a été correctement interprété et appliqué ; il ne lui appartient pas de se substituer aux tribunaux nationaux, son rôle consistant surtout à s’assurer que les décisions de ces derniers ne sont pas entachées d’arbitraire ou d’irrationalité manifeste (voir, parmi beaucoup d’autres, Kushoglu c. Bulgarie, no 48191/99, § 50, 10 mai 2007).

53. En l’espèce, les requérants étaient copropriétaires d’une moitié de la maison. Comme la Cour l’a déjà constaté au paragraphe 49 ci-dessus, ils en ont été privés dans le contexte de la reconstruction d’une partie de la ville selon le plan général d’urbanisme. La Cour considère que, dans ces circonstances, l’ingérence ne peut s’analyser qu’en une expropriation pour les besoins de la municipalité, au sens des articles 11 et 83 § 3 du code foncier et de l’article 239 du code civil (paragraphes 20-21 ci-dessus).

54. La Cour relève que les dispositions du code civil relatives à l’expropriation prévoyaient une procédure en plusieurs étapes : 1) l’autorité publique compétente prend la décision d’expropriation et en informe le propriétaire de l’immeuble au moins un an avant la mise en œuvre du rachat ; 2) l’autorité publique fait enregistrer la décision d’expropriation au registre unifié des droits immobiliers et en informe le propriétaire ; 3) l’autorité publique prépare une convention de rachat du bien auprès du propriétaire ; 4) en cas de désaccord du propriétaire sur le principe de l’expropriation ou sur les termes de la convention de rachat, l’autorité publique peut former une action en justice dans un délai de deux ans à compter de la notification au propriétaire de la décision d’expropriation. Dans le cadre du contentieux de l’expropriation, la charge de preuve de la nécessité de mettre fin au droit de propriété sur l’immeuble concerné incombe à l’autorité publique.

55. La Cour considère que la procédure précitée était destinée à fournir aux propriétaires expropriés certaines garanties. Elle constate cependant que, dans la présente affaire, cette procédure n’a pas été respectée et que les requérants n’ont pas pu bénéficier de ces garanties légales. Par ailleurs, elle note que la cour régionale n’a pas répondu au moyen des requérants tiré de l’application obligatoire de la procédure d’expropriation (paragraphes 15-16 ci-dessus). En outre, le Gouvernement s’est borné à soutenir qu’aucune disposition légale n’obligeait les autorités publiques à procéder elles-mêmes au paiement de l’indemnité de rachat ou de reloger les habitants, et que, si la procédure d’expropriation avait été respectée, les requérants n’auraient pas obtenu une meilleure indemnisation (paragraphes 42 et 44 ci-dessus), mais il n’a fourni aucune explication quant au non-respect par les autorités de la procédure-même d’expropriation.

56. De l’avis de la Cour, il ne s’agissait pas de simples irrégularités procédurales (comparer, par exemple, dans un contexte similaire concernant une expropriation, avec Volchkova et Mironov, précité) mais d’une privation de propriété en méconnaissance totale de la procédure applicable.

57. Enfin, la Cour relève que, pour accueillir la demande en justice de l’entrepreneur privé de mettre fin au droit de propriété des requérants, le tribunal s’est référé à l’article 239 du code civil. Or cet article ne permettait de former une telle demande qu’à une autorité publique, à l’exclusion de toute autre personne.

Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que l’ingérence n’a pas été opérée selon les conditions prévues par la loi, au sens de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Cette conclusion rend superflu l’examen des autres exigences de cette disposition (voir, par exemple, Minasyan et Semerjyan c. Arménie, no 27651/05, § 76, 23 juin 2009).

58. Partant, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention.

KOSMAS ET AUTRES c. GRÈCE du 29 juin 2017 requête 20086/13

Article 1 du Protocole 1 : La qualité de victime ne concerne pas la saisie des terrains litigieux mais aussi les conséquences pour l'exploitation commerciale de la taverne MAMA MIA. Les victimes n'ont pas visé l'article 1 du Protocole 1 mais ils l'ont bien soulevé en substance. La Taverne est connue dans le monde entier grâce au film MAMA MIA et à la chanson éponyme du dit film chantée par le groupe ABBA. La famille du requérant est propriétaire des terrains depuis 1916. L'un des requérants a construit la taverne de ses mains et a apporté tous les moyens pour l'exploitation commerciale. Un monastère revendique les terrains achetés le 26 septembre 1824. Il présente son titre de propriété et gagne devant les tribunaux internes. L'État grec doit indemniser les requérants pour une somme ridiculement basse de 75 000 euros.

RECEVABILITÉ

1. Sur la qualité de victime

46. En premier lieu, le Gouvernement invite la Cour à déclarer la requête irrecevable à l’égard des deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérants pour défaut de qualité de victime : selon le Gouvernement, ces requérants n’ont pas participé à la procédure devant les juridictions nationales, et ils n’invoquent pas et ne démontrent pas l’existence d’un droit de propriété sur le terrain litigieux. Plus particulièrement, en ce qui concerne la deuxième requérante, le Gouvernement estime que l’exécution forcée des décisions internes contre son époux ne signifie pas qu’elle-même se trouve lésée dans ses droits de nature patrimoniale. Il ajoute que, à supposer même que l’obtention et l’usage de la licence de son restaurant puissent être considérés comme un « bien » – ce qu’il conteste –, il n’est pas démontré que le monastère ait refusé de consentir à la continuation de l’exploitation du restaurant par la requérante.

47. Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérants soutiennent qu’ils sont eux aussi victimes de la privation de propriété du terrain du premier requérant. Pour démontrer l’impossibilité dans laquelle ils se sont trouvés pour agir, ils renvoient à leurs arguments concernant l’objection du Gouvernement relative au non-épuisement des voies de recours internes.

48. La Cour rappelle que, pour pouvoir introduire une requête en vertu de l’article 34 de la Convention, une personne physique, une organisation non gouvernementale ou un groupe de particuliers doit pouvoir se prétendre victime d’une violation des droits reconnus dans la Convention. Pour pouvoir se prétendre victime d’une telle violation, un individu doit, en principe, avoir subi directement les effets de la mesure litigieuse (Tănase c. Moldova [GC], no 7/08, § 104, CEDH 2010, et Aksu c. Turquie [GC], nos 4149/04 et 41029/04, § 50, CEDH 2012). L’existence d’une victime personnellement touchée par la violation alléguée d’un droit garanti par la Convention est une condition de la mise en œuvre du mécanisme de protection de la Convention, même si ce critère ne doit pas s’appliquer de manière rigide et inflexible (Bitenc c. Slovénie (déc.), no 32963/02, 18 mars 2008). La Cour interprète le concept de victime de façon autonome, indépendamment des notions internes telles que celles d’intérêt à agir ou de qualité pour agir (Aksu, précité, § 52).

49. En l’espèce, la Cour note que la procédure en revendication de la propriété du terrain litigieux a été introduite par le monastère contre le premier requérant, qui arguait de son propre droit de propriété sur ce terrain, et qu’elle a pris fin par l’arrêt de la Cour de cassation qui a donné gain de cause au monastère de manière définitive et par la mise en œuvre de l’éviction des requérants. Or cette situation a affecté non seulement le premier requérant, mais aussi les membres de sa famille dont les activités commerciales étaient liées à la propriété du terrain. La licence de fonctionnement de la taverne avait été transférée en 2002 (à la suite du départ à la retraite du premier requérant) à la deuxième requérante, qui l’exploitait avec les quatrième et cinquième requérants. Les deuxième et troisième requérantes possédaient en outre deux bateaux qui servaient à transporter les touristes de la ville de Skopelos à la plage et à la taverne. Un système de dessalement de l’eau de mer fonctionnait sur le terrain litigieux et permettait, entre autres, l’arrosage de 350 oliviers dont la deuxième requérante extrayait de l’huile pour les besoins de son restaurant (paragraphe 8 ci-dessus). Or, cette activité commerciale a fait l’objet d’un examen de la part des juridictions internes dans le cadre du moyen du premier requérant relatif à l’abus de droit du monastère : le tribunal de première instance a relevé que les frais engagés pour exploiter commercialement le terrain étaient compensés par les profits de l’entreprise (paragraphe 17 ci-dessus).

50. Eu égard à ce qui précède ainsi qu’à la nécessité d’appliquer de manière flexible les critères déterminant la qualité de victime, la Cour admet que l’épouse et les enfants du premier requérant, bien que n’étant pas directement impliqués dans la procédure devant les juridictions internes, peuvent, au regard de l’article 34 de la Convention, passer pour être victimes des faits qu’ils dénoncent. Dès lors, elle rejette l’exception préliminaire du Gouvernement concernant la qualité de victime de ces requérants.

2. Sur l’épuisement des voies de recours internes

51. En deuxième lieu, le Gouvernement excipe du non-épuisement des voies de recours internes.

52. En ce qui concerne le premier requérant, il indique qu’à aucun stade de la procédure celui-ci ne s’est référé, même en substance, au droit protégé par l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention. Plus particulièrement, l’intéressé n’aurait pas allégué que l’interdiction d’acquérir par usucapion des biens de l’État et des monastères ainsi que l’imprescribilité des droits de propriété de l’État et des monastères sur leurs biens étaient contraires à la disposition susmentionnée. Le Gouvernement estime que la simple allégation du premier requérant devant les tribunaux selon laquelle il était devenu propriétaire du terrain litigieux par usucapion n’était pas suffisante aux fins de l’épuisement des voies de recours internes.

53. Quant à l’épouse et aux enfants du premier requérant, le Gouvernement indique qu’à aucun moment au cours de la procédure, y compris celle devant la Cour de cassation, ces requérants n’ont fait usage du droit d’intervenir dans la procédure (intervention accessoire – article 80 du code de procédure civile) en faveur du premier requérant et n’ont fait valoir un intérêt légitime à voir infirmer le jugement de première instance. D’après le Gouvernement, ces quatre requérants n’ont d’ailleurs procédé à aucune autre démarche judiciaire ou extrajudiciaire pour faire valoir leurs droits.

54. Le premier requérant soutient que non seulement il a épuisé les voies de recours internes en ce qui le concernait, mais qu’il a aussi attiré l’attention de la Cour de cassation sur les conséquences néfastes de l’aliénation de sa propriété pour sa famille.

55. Les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérants indiquent qu’ils ne pouvaient pas former opposition contre la procédure d’exécution forcée du jugement du tribunal de première instance qui ordonnait leur éviction de la propriété litigieuse, au motif qu’ils ne disposaient pas d’un droit de propriété sur le terrain litigieux, mais seulement d’un droit de créance envers le premier requérant. Quant à la procédure d’intervention accessoire, ils indiquent qu’elle ne leur donnait pas la possibilité de faire valoir leurs propres droits et leur propre dommage, selon eux distincts de ceux du premier requérant. Ils soutiennent que le Gouvernement ne fournit d’ailleurs aucun précédent jurisprudentiel susceptible de démontrer que l’intervention de tiers, ayant des intérêts d’une nature différente de ceux de la personne se revendiquant propriétaire d’un terrain, dans une procédure de contestation de droits de propriété aurait pu influencer l’issue de la procédure quant à ces droits. Enfin, ils estiment qu’une action en dommages-intérêts fondée sur l’article 105 de la loi d’accompagnement du code civil n’aurait pas prospéré dès lors que, selon eux, elle présupposait l’existence d’une illégalité commise par l’État.

56. La Cour rappelle que, conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut examiner une question que lorsque tous les recours internes ont été épuisés. La finalité de cette disposition est de ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne soient soumises à la Cour. Ainsi, le grief dont on saisit la Cour doit d’abord avoir été soulevé, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées. Toutefois, selon la règle de l’épuisement des voies de recours internes, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et suffisants dans l’ordre juridique interne pour lui permettre d’obtenir réparation des violations qu’il allègue. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité voulues. Rien n’impose d’user de recours qui ne sont ni adéquats ni effectifs (Micallef c. Malte [GC], no 17056/06, § 55, CEDH 2009).

57. En ce qui concerne le premier requérant, la Cour note que la procédure litigieuse portait sur la revendication par le monastère de la propriété du terrain du premier requérant. Il est vrai que l’enjeu principal de la procédure devant les juridictions internes était la question de savoir si le terrain litigieux que le premier requérant prétendait posséder en vertu de titres de propriété et même par l’effet de l’usucapion devait ou non être transmis au monastère auteur de l’action en revendication. Il n’en reste pas moins, cependant, que le litige portait aussi sur la possession du terrain par le biais du grief relatif à l’abus de droit commis par le monastère. En effet, tout comme devant le tribunal de première instance et la cour d’appel, dans son pourvoi en cassation, le premier requérant soulevait divers moyens, dont notamment l’abus de droit que le monastère aurait commis en introduisant son action : à cet égard, en se prévalant de la jurisprudence de la Cour de cassation, le premier requérant soulignait que, pendant une longue période antérieure à l’introduction de l’action, il avait accompli sur le terrain litigieux des actes de possession (νομής), comprenant du travail personnel et des dépenses (investissements, constructions, etc.), et que le monastère, qui, d’après le requérant, s’était rendu compte ou aurait dû se rendre compte de ces actes, n’avait pas réagi et n’avait pas contesté ceux-ci, de sorte qu’il aurait suscité auprès des tiers la conviction qu’il n’exercerait jamais ses droits. Cette attitude du monastère avait diminué la force du droit dont celui-ci pourrait se prévaloir. La longue inaction du monastère devait être appréciée en combinaison avec les actes de possession du requérant, ce qui donnait à l’abus de droit une nature particulièrement caractérisée, car la modification de la situation entrainerait pour le requérant un dommage différent et multiple, supérieur à la simple perte du bien. Or, si la Cour de cassation avait accueilli l’argument relatif à l’abus de droit, le requérant, même sans être reconnu propriétaire, n’aurait pas été évincé du terrain et y serait maintenu en sa qualité de possesseur.

58. Sans s’appuyer en termes exprès sur l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, le premier requérant a invoqué à la fois l’atteinte à son droit de propriété que celle à sa possession du terrain au sens des dispositions du droit interne applicable. Ce faisant, il a, à l’évidence, présenté des arguments qui revenaient à dénoncer, en substance, une atteinte à tous les aspects pertinents du droit garanti par cet article. Il a ainsi donné à la Cour de cassation l’occasion d’éviter ou de redresser les violations alléguées, conformément à la finalité de l’article 35 de la Convention. Il convient donc de rejeter l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement.

59. Quant aux deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérants, la Cour note que selon le droit grec, il leur était loisible de demander aux juridictions internes, sur le fondement de l’article 80 du code de procédure civile, de pouvoir intervenir dans la procédure à n’importe quel stade de celle-ci. Certes, les juridictions internes étaient appelées à déterminer laquelle des deux parties, du premier requérant ou du monastère, qui invoquaient chacun des droits de propriété sur le terrain litigieux, était le véritable propriétaire de celui-ci. Toutefois, de l’avis de la Cour, les autres requérants, bien qu’ils ne pouvaient pas faire valoir des droits de propriété sur le terrain litigieux, ils étaient exploitants du restaurant sis sur le terrain et des bateaux de transports de touristes. Leur intervention en vertu de l’article 80 du code de procédure civile aurait permis aux deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérants d’appuyer les prétentions du premier requérant et donc d’influencer l’issue du litige qui était déterminant pour eux. En même temps, une telle intervention aurait donné aux juridictions internes l’occasion de prendre en considération l’enjeu du litige dans sa totalité et de décider en conséquence. Par ailleurs, l’intervention en question aurait conduit les requérants à démontrer leur intérêt pour agir et les juridictions compétentes à se prononcer à cet égard. Il s’ensuit que les quatre requérants en question ont failli à leur obligation d’épuiser les voies de recours internes. Partant, la Cour accueille l’exception du Gouvernement pour autant qu’elle concerne les deuxième, troisième, quatrième et cinquième requérants.

3. Conclusion

60. Constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable à l’égard du premier requérant.

SUR LE FOND

79. La Cour note qu’il n’est pas contesté en l’espèce que l’ingérence litigieuse était « prévue par la loi », comme l’exige l’article 1 du Protocole no 1 : par l’article 21 du décret du 22 avril/16 mai 1926 relatif à l’éviction administrative des terrains appartenant à la défense aérienne et à l’interdiction de prise de mesures provisoires contre l’État et la défense aérienne, le législateur a étendu aux biens des monastères la protection qu’il accordait à ceux de l’État, afin de les protéger de ceux qui tenteraient de se les approprier en invoquant l’usucapion. Par ailleurs, l’article 4 de la loi no 1539/1938 prévoit l’imprescriptibilité des droits de l’État sur des biens du domaine public. En outre, les monastères du Mont Athos, dont La Grande Laure fait partie, bénéficient d’un statut particulier en vertu de l’article 105 de la Constitution et d’une protection particulière en ce qui concerne leurs biens, l’article 181 de la Charte statutaire du Mont Athos prévoyant que leurs biens immeubles sont totalement inaliénables en tant que biens de droit divin.

80. L’ingérence poursuivait aussi un but légitime, à savoir protéger de l’empiétement par des tiers la propriété immobilière des monastères. La Cour est consciente du souci du législateur d’accorder une protection particulière aux biens des monastères. Elle note que les monastères créés pendant la période byzantine ont acquis des biens par donations impériales ou privées et que, au fil des siècles, leurs titres de propriété ayant été détruits, perdus ou volés, l’usucapion est venue remplacer les titres non conservés (paragraphe 36 ci-dessus). Le recours à cette notion d’usucapion a été nécessaire afin de protéger leurs terres de l’empiétement par des tiers ou par l’invocation par des tiers de l’usucapion et des revendications fréquentes en justice par des personnes privées concernant des terrains possédés de bonne foi par les monastères. La jurisprudence des tribunaux grecs a d’ailleurs toujours admis que, jusqu’à l’introduction du code civil (soit jusqu’au 23 février 1946), les biens des monastères et de l’Église étaient insusceptibles d’être acquis par usucapion par des tiers (paragraphe 36 ci-dessus).

81. Il incombe toutefois à la Cour d’examiner, à la lumière de la norme générale de cet article, si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général et les droits des individus concernés. La Cour rappelle à cet égard que le souci d’assurer un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu se reflète dans la structure de l’article 1 du Protocole no 1 tout entier et qu’il se traduit par la nécessité d’un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, entre autres, Vistiņš et Perepjolkins c. Lettonie [GC], no 71243/01, §§ 108-109, 25 octobre 2012, et Ruspoli Morenes c. Espagne, no 28979/07, § 36, 28 juin 2011). La vérification de l’existence d’un tel équilibre exige un examen global des différents intérêts en cause.

82. En contrôlant le respect de cette exigence, la Cour reconnaît à l’Etat une large marge d’appréciation tant pour choisir les modalités de mise en œuvre que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l’intérêt général, par le souci d’atteindre l’objectif de la loi en cause (Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 75, CEDH 1999-III). Elle ne saurait renoncer pour autant à son pouvoir de contrôle, en vertu duquel il lui appartient de vérifier que l’équilibre voulu a été préservé de manière compatible avec le droit du requérant au respect de ses biens (Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 93, CEDH 2005-VI).

83. Afin de déterminer si la mesure litigieuse respecte le « juste équilibre » voulu et, notamment, si elle ne fait pas peser sur le requérant une charge disproportionnée, il y a lieu de prendre en considération les modalités d’indemnisation prévues par la législation interne. Sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive. Un défaut total d’indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 du Protocole no 1 que dans des circonstances exceptionnelles (Les saints monastères c. Grèce, 9 décembre 1994, § 71, série A no 301-A, et Ex-roi de Grèce et autres, précité, § 89). Cependant, l’article 1 du Protocole no 1 ne garantit pas dans tous les cas le droit à une réparation intégrale (James et autres c. Royaume-Uni, 21 février 1986, § 54, série A no 98, et Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 182, CEDH 2004-V).

84. En l’espèce, la Cour note que, pour donner gain de cause au monastère, les juridictions nationales, et notamment la cour d’appel, se sont fondées, d’une part, sur les actes de possession accomplis par le monastère sur ces terrains de 1882 à 1915 (les moines faisaient paître leurs moutons sur le terrain litigieux, défrichaient celui-ci et dissuadaient les tiers de se l’approprier – paragraphe 28 ci-dessus), puis sur l’inaliénabilité de ses droits de propriété à partir de 1915, et, d’autre part, sur l’impossibilité pour le requérant de prouver que lui-même et ses prédécesseurs s’étaient livrés à des actes de possession de bonne foi pendant une période continue de quarante ans avant 1915 puis jusqu’à la saisine du tribunal de première instance par le monastère en 2004. En outre, dans son arrêt no 749/2010, la cour d’appel a relevé que le monastère possédait de bonne foi le terrain litigieux depuis 1824, car il l’avait acheté à la vraie propriétaire par un acte de transfert de propriété certifié par la chancellerie de Skopelos.

85. De son côté, le premier requérant se prévalait de sa qualité de propriétaire du terrain litigieux en se fondant sur des titres de propriété légalement établis au fil de plusieurs dizaines d’années. Il présentait des actes de propriété du terrain établis au nom de ses prédécesseurs et datant de 1883, 1902 et 1909 (paragraphe 22 ci-dessus), ainsi qu’au nom des membres de sa famille qui se succédaient de 1916 à 1933. Il produisit, en outre, un acte du 19 septembre 1916 selon lequel son grand-père avait acquis la propriété du terrain, un testament de 1933 selon lequel ce grand-père avait transmis la propriété du terrain à son père, un acte d’acceptation de succession (no 3357) de son père établi le 2 novembre 1960 devant notaire, et un acte d’acceptation de succession no 18052/29-12-1982, établi devant notaire lors de la transmission de la propriété par son père et transcrit au service du registre foncier de Skopelos (paragraphe 11 ci-dessus).

86. S’estimant ainsi propriétaire légal et de bonne foi du terrain litigieux, le premier requérant et sa famille avaient créé et exploité une entreprise de restauration sur ce terrain et développé autour de cette exploitation d’autres activités liées au tourisme. La Cour attache aussi de l’importance au fait que plusieurs autorités publiques de l’île de Skopelos ont consenti à accorder au premier requérant différents permis comme s’il était le propriétaire du terrain : ainsi, en 1986, le commissariat de police lui a délivré une licence lui permettant d’exploiter un bar-restaurant et, en 1994, le service de l’urbanisme de l’île lui a accordé un permis de construire un bâtiment d’une superficie de 135 m² pour l’exploitation d’un restaurant (paragraphe 21 ci‑dessus). À cela s’ajoute le fait que le requérant devait payer des taxes foncières à l’Etat (paragraphe 63 ci-dessus). Certes, en 1986 et en 1994, ces autorités ne pouvaient pas savoir qu’en 2004 une action en revendication de la propriété serait intentée par le monastère et qu’elle aurait une issue favorable. Toutefois, la Cour estime que des actes administratifs légaux établis par des autorités étatiques telles que les autorités de police et le service de l’urbanisme ne peuvent que conforter le sentiment des destinataires de ces actes que le système d’acquisition et de transmission des biens est stable et fiable et qu’ils possèdent de bon droit le bien objet de ces actes. En tout état de cause, le premier requérant a soulevé devant toutes les juridictions qui ont examiné l’affaire le moyen tiré de l’abus de droit du monastère afin de conserver la possession du bien litigieux.

87. Au fait que les juridictions grecques n’ont pas pris en considération les titres de propriété soumis devant elles par le premier requérant se rajoute celui qu’elles n’ont pas pris en compte la perte de l’outil de travail du requérant entraînée par leur décision, et dont celui-ci et sa famille tiraient leurs moyens de subsistance depuis 1986 (voir, mutatis mutandis, Lallement c. France, no 46044/99, §§ 20-24, 11 avril 2002, et Di Marco c. Italie, no 32521/05, § 65, 26 avril 2011), et ce sans aucune indemnité. En effet, le tribunal de première instance de Volos a considéré que les frais engagés par le premier requérant pour exploiter commercialement le terrain litigieux avaient été compensés par les profits de son entreprise et que celui-ci avait bénéficié de ces avantages pendant une longue période sans verser de loyer au monastère en contrepartie de l’usage du terrain (paragraphe 17 ci-dessus). Les juridictions internes ont ainsi rejeté le moyen tiré de l’abus de droit du monastère. Or, si ce moyen avait été accueilli, le premier requérant aurait au moins conservé la possession du terrain.

88. A la lumière de ce qui précède, et compte tenu de la spécificité des circonstances de l’espèce, la Cour estime que le requérant a subi une « charge spéciale et exorbitante », qui ne peut être justifiée par l’existence d’un intérêt général légitime poursuivi par les autorités. Il y a donc eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.

89. Eu égard à cette conclusion, la Cour estime qu’aucune question distincte ne se pose au regard de l’article 14 de la Convention. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner ce grief.

MAMATAS ET AUTRES c. GRÈCE du 21 juillet 2016

requête 63066/14 et 64297/14 et 66106/14

NON VIOLATION DE L'ARTICLE 1 du PROTOCOLE 1  : l'échange de titres du trésor au porteur à la place de leur paiement est conforme à l'intérêt général supérieur au droit de propriété des 6320 particuliers requérants, pour la Grèce qui connaît la pire crise économique de son histoire.

84. Comme elle l’a précisé à plusieurs reprises, la Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention contient trois normes distinctes : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux États le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (Scordino c. Italie (no 1) [GC], no 36813/97, § 78, CEDH 2006-V).

85. La Cour rappelle également que, selon sa jurisprudence, un requérant ne peut se plaindre d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1 que dans la mesure où les décisions qu’il incrimine se rapportent à ses « biens » au sens de cette disposition. La notion de « bien » évoquée à la première partie de l’article 1 du Protocole no 1 a une portée autonome qui ne se limite pas à la propriété de biens corporels et qui est indépendante par rapport aux qualifications formelles du droit interne : certains autres droits et intérêts constituant des actifs peuvent aussi passer pour des « droits patrimoniaux » et donc des « biens » aux fins de cette disposition. Dans chaque affaire, il importe d’examiner si les circonstances, considérées dans leur ensemble, ont rendu le requérant titulaire d’un intérêt substantiel protégé par l’article 1 du Protocole no 1 (Anheuser-Busch Inc. c. Portugal [GC], no 73049/01, § 63, CEDH 2007-I).

86. L’article 1 du Protocole no 1 ne vaut que pour les biens actuels. Un revenu futur ne peut ainsi être considéré comme un « bien » que s’il a déjà été gagné ou s’il fait l’objet d’une créance certaine. En outre, l’espoir de voir reconnaître un droit de propriété que l’on est dans l’impossibilité d’exercer effectivement ne peut non plus être considéré comme un « bien », et il en va de même d’une créance conditionnelle s’éteignant du fait de la non‑réalisation de la condition (ibid. § 64).

87. Cependant, dans certaines circonstances, l’« espérance légitime » d’obtenir une valeur patrimoniale peut également bénéficier de la protection de l’article 1 du Protocole no 1. Ainsi, lorsque l’intérêt patrimonial est de l’ordre de la créance, l’on peut considérer que l’intéressé dispose d’une espérance légitime si un tel intérêt présente une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’il est confirmé par une jurisprudence bien établie des tribunaux. Toutefois, on ne saurait conclure à l’existence d’une « espérance légitime » lorsqu’il y a controverse sur la façon dont le droit interne doit être interprété et appliqué et que les arguments développés par le requérant à cet égard sont en définitive rejetés par les juridictions nationales (ibid. § 65).

88. La Cour rappelle en outre qu’elle a déjà construit une jurisprudence relative à la marge d’appréciation des États dans le contexte de la crise économique qui sévit en Europe depuis 2008 et plus particulièrement en relation avec des mesures d’austérité prises par voie législative ou autre et visant des couches entières de la population (Valkov et autres c. Bulgarie, no 2033/04, 25 octobre 2011, Frimu et 4 autres requêtes c. Roumanie (déc.), nos 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 et 45588/11, § 40, 7 février 2012, Panfile c. Roumanie (déc.), no 13902/11, 20 mars 2012, Koufaki et ADEDY c. Grèce (déc.), nos 57665/12 et 57657/12, 7 mai 2013, N.K.M. c. Hongrie, no 66529/11, 14 mai 2013, da Conceição Mateus et Santos Januário c. Portugal (déc.), nos 62235/12 et 57725/12, 8 octobre 2013, Savickas c. Lituanie (déc.), no 66365/09, 15 octobre 2013, et da Silva Carvalho Rico c. Portugal (déc.), no 13341/14, 1er septembre 2015). Dans ce contexte, la Cour rappelle aussi que les Etats parties à la Convention jouissent d’une marge d’appréciation assez ample lorsqu’il s’agit de déterminer leur politique sociale. L’adoption des lois pour établir l’équilibre entre les dépenses et les recettes de l’Etat impliquant d’ordinaire un examen de questions politiques, économiques et sociales, la Cour considère que les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées qu’un tribunal international pour choisir les moyens les plus appropriés pour parvenir à cette fin et elle respecte leurs choix, sauf s’ils se révèlent manifestement dépourvus de base raisonnable (voir, notamment, Koufaki et Adedy (déc.), précitée, § 31, et Da Silva Carvalho Rico (déc.), précitée, § 37).

89. La Cour a aussi jugé que, dans des situations qui concernent un dispositif législatif ayant de lourdes conséquences et prêtant à controverse, dispositif dont l’impact économique sur l’ensemble du pays est considérable, les autorités nationales devaient bénéficier d’un large pouvoir discrétionnaire non seulement pour choisir les mesures visant à garantir le respect des droits patrimoniaux ou à réglementer les rapports de propriété dans le pays, mais également pour prendre le temps nécessaire à leur mise en œuvre (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 182, CEDH 2004-V).

a) Sur l’existence d’un « bien » et d’une ingérence dans le droit de propriété

90. La Cour note que, à l’instar des titres qui font l’objet de transactions sur le marché des capitaux, les obligations sont négociables en bourse, se transfèrent d’un porteur à l’autre, et que leur valeur peut fluctuer en fonction de divers facteurs. Toutefois, à leur arrivée à maturité, elles doivent, en principe, être remboursées à leur valeur nominale.

91. Les porteurs d’obligations de l’État grec, dont les requérants, avaient, en application de l’article 8 de la loi no 2198/1994 et à l’échéance de leurs titres, une créance pécuniaire envers l’État d’un montant équivalent à la valeur nominale de leurs obligations. Les requérants pouvaient donc prétendre voir leurs titres de créance remboursés conformément à la loi précitée et ils avaient donc un « bien », au sens de la première phrase de l’article 1 du Protocole no 1, devant bénéficier des garanties de cette disposition.

92. Or l’adoption de la loi no 4050/2012 a modifié les conditions précitées par le jeu des clauses d’action collective que ce texte incluait. Ces clauses prévoyaient la possibilité, au moyen d’un accord conclu entre, d’une part, l’État et, d’autre part, les porteurs d’obligations décidant collectivement par une majorité renforcée, de modifier ces conditions régissant les obligations, une telle modification s’imposant aussi aux porteurs minoritaires. Les requérants, qui n’ont pas consenti à la modification proposée, se sont vu imposer les nouvelles conditions contenues dans la loi no 4050/2012, et notamment une diminution de 53,5 % de la valeur nominale de leurs obligations.

93. Dans ces conditions, la Cour partage l’argument principal des requérants selon lequel les modalités en fonction desquelles l’échange a eu lieu démontrent clairement le caractère involontaire de leur participation au processus de la décote. Elle estime que, si l’argument en question n’est pas suffisant en tant que tel pour conduire à un constat de violation de l’article 1 du Protocole no 1, la participation forcée des requérants à ce processus s’analyse en une ingérence dans leur droit au respect de leurs biens. Elle souligne d’ailleurs à cet égard que tous les cas de figure envisagés à l’article 1 du Protocole no 1 constituent des ingérences involontaires dans le droit de propriété.

94. La Cour estime par ailleurs que, contrairement à ce qu’affirment les requérants, la modification des titres sélectionnés, telle qu’organisée par la loi no 4050/2012 et les actes ministériels litigieux, ne peut être considérée comme une « privation de propriété » au sens de l’article 1 du Protocole no 1. En effet, en acquérant des obligations, les requérants ont fait un investissement dont la valeur aurait pu fluctuer en fonction des aléas des marchés et de la situation économique de l’Etat émetteur. La Cour rappelle à cet égard que dans les affaires Thivet c. France ((déc.), no 57071/00, 24 octobre 2000), Bäck c. Finlande (no 37598/97, 20 juillet 2004), Lobanov c. Russie (no 15578/03, 2 décembre 2010) et Andreyeva c. Russie (no 73659/10, 10 avril 2012) qui impliquaient aussi des baisses drastiques des créances des requérants, la Cour a appliqué la première phrase du premier paragraphe de l’article 1. Elle estime que la même approche doit être suivie en l’espèce. En d’autres termes, la modification des titres sélectionnés s’analyse en une ingérence qui relève de la première phrase de cet article. Cette qualification n’affecte pas les garanties accordées aux requérants par cette disposition, quelle que soit la norme applicable, étant donné que la deuxième et la troisième normes contenues dans cet article s’interprètent à la lumière du principe consacré par la première qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa (voir, parmi beaucoup d’autres, Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 55, CEDH 1999-II)

95. Reste à savoir si cette ingérence était justifiée en l’espèce.

b) Sur la justification de l’ingérence dans le droit de propriété

96. La Cour rappelle que l’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale et poursuive un but légitime « d’utilité publique ». Une telle ingérence doit aussi être proportionnée au but légitime poursuivi, c’est-à-dire ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu. Un tel équilibre n’est pas respecté si la personne concernée a dû subir une charge individuelle excessive (Vistins et Perepjolkins, précité, § 94).

i. « Prévue par la loi »

97. La Cour rappelle que l’existence d’une base légale en droit interne ne suffit pas, en tant que telle, à satisfaire au principe de légalité. Il faut, en plus, que cette base légale présente une certaine qualité, celle d’être compatible avec la prééminence du droit et d’offrir des garanties contre l’arbitraire. À cet égard, il faut rappeler que la notion de « loi », au sens de l’article 1 du Protocole no 1, a la même signification que celle qui lui est attribuée par d’autres dispositions de la Convention (voir, par exemple, Špaček, s.r.o. c. République tchèque, no 26449/95, § 54, 9 novembre 1999).

98. Il s’ensuit que, en plus d’être conformes au droit interne de l’État contractant, qui comprend la Constitution (Ex-roi de Grèce et autres (fond) précité, §§ 79 et 82, et Jahn et autres c. Allemagne [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, § 81, CEDH 2005‑VI), les normes juridiques sur lesquelles se fonde une privation de propriété doivent être suffisamment accessibles, précises et prévisibles dans leur application (Guiso-Gallisay c. Italie, no 58858/00, §§ 82-83, 8 décembre 2005). Quant à la portée de la notion de « prévisibilité », elle dépend dans une large mesure du contenu du texte dont il s’agit, du domaine que celui-ci couvre ainsi que du nombre et de la qualité de ses destinataires (voir, mutatis mutandis, Sud Fondi S.r.l. et autres c. Italie, no 75909/01, § 109, 20 janvier 2009). En particulier, une norme est « prévisible » lorsqu’elle offre une certaine garantie contre des atteintes arbitraires de la puissance publique (Carbonara et Ventura c. Italie, no 24638/94, § 65, 30 mai 2000). De même, la loi applicable doit offrir des garanties procédurales minimales, en rapport avec l’importance du droit en jeu (voir, mutatis mutandis, Sanoma Uitgevers B.V. c. Pays-Bas [GC], no 38224/03, § 88, 14 septembre 2010).

99. En l’espèce, la Cour ne doute pas que l’ingérence litigieuse était « prévue par la loi », comme l’a d’ailleurs relevé le Conseil d’Etat dans son arrêt no 1507/2014 (paragraphe 34 ci-dessus). L’échange des obligations des requérants contre de nouveaux titres était fondé sur la loi no 4050/2012, les deux actes du Conseil des Ministres des 24 février et 9 mars 2012, la décision du ministre adjoint de l’Économie du 9 mars 2012 et la décision du gouverneur de la Banque de Grèce de la même date. Ces textes étaient accessibles aux requérants, lesquels en avaient forcément pris connaissance puisqu’ils devaient donner ou refuser leur consentement quant au processus d’échange que ces textes mettaient en place.

100. De l’avis de la Cour, les conséquences d’un refus éventuel des requérants étaient aussi prévisibles. À cet égard, la Cour distingue la présente affaire de l’arrêt Vistins et Perepjolkins (précité), invoqué par les requérants pour mettre en cause la compatibilité de la loi litigieuse avec les principes de l’État de droit. Il est vrai que, dans cet arrêt, la Cour s’est dite « dubitative » quant au point de savoir si l’ingérence litigieuse pouvait passer pour avoir été opérée « dans les conditions prévues par la loi ». Il n’en reste pas moins que, dans cette affaire, la loi visait individuellement et nommément les requérants et leur propriété (Vistins et Perepjolkins, précité, § 54). Or une législation ad hominem peut effectivement soulever des doutes quant à sa compatibilité avec les principes de l’État de droit. En l’espèce, cependant, la loi no 4050/2012 s’appliquait uniformément et de manière générale à des milliers de porteurs d’obligations. De plus, la mise en œuvre des dispositions de la loi no 4050/2012 était conditionnée à l’accord d’une majorité qualifiée de tous les acteurs impliqués.

ii. « Pour cause d’utilité publique »

101. La Cour note que la crise financière internationale qui a commencé en 2008 a eu de graves répercussions sur l’économie grecque. Le 27 avril 2009, le Conseil de l’Union européenne constatait déjà que la Grèce se trouvait dans une situation de déficit extrême : alors que, pour faire partie de l’union monétaire, un pays doit avoir un ratio dette publique/PIB inférieur à 60 %, pour la Grèce ce ratio atteignait 100 %. En 2010, le coût de l’emprunt sur les marchés financiers internationaux a été augmenté à un niveau prohibitif, ce qui a eu pour résultat d’exclure la Grèce de ces marchés et a entraîné l’impossibilité pour elle de financer ses propres créances échues. Les besoins en emprunt pour s’acquitter de ses obligations ont été pris en charge par un mécanisme de stabilité auquel participaient les États membres de la zone euro et le FMI.

102. La crise financière en Grèce s’est encore aggravée au cours des années qui ont suivi. En 2011, d’après la Commission européenne, les données macroéconomiques du pays démontraient que la dette augmenterait à 186 % jusqu’en 2013 et qu’elle demeurerait supérieure à 150 % en 2020. Le deuxième semestre de 2011, les partenaires de la Grèce ont conditionné la poursuite du financement de la dette à la participation du secteur privé à l’effort de restructuration de l’économie du pays au moyen de la réduction de ses obligations et de la prolongation de leur échéance dans le temps. Selon les partenaires, une telle démarche produirait une diminution immédiate et substantielle de la dette publique grecque et assurerait sa viabilité. Le Sommet des États de la zone euro du 26 octobre 2011 a posé comme condition de la viabilité de la dette la diminution de 50 % de la dette du secteur privé (paragraphe 11 ci-dessus).

103. La Cour estime que, pendant la période de grave crise politique, économique et sociale que la Grèce a récemment traversée et qu’elle traverse toujours, les autorités auraient dû s’atteler à la solution de telles questions. Elle admet en conséquence que l’État défendeur pouvait légitimement prendre des mesures en vue d’atteindre ces buts, à savoir le maintien de la stabilité économique et la restructuration de la dette, dans l’intérêt général de la communauté.

104. Selon les informations fournies par le Gouvernement, l’opération d’échange a abouti à la diminution de la dette grecque d’environ 107 milliards d’EUR. À la fin de 2012, un pourcentage de 85 % de la dette est passé des personnes privées aux États membres de la zone euro. En 2013, le coût du service de la dette a baissé considérablement : alors que les intérêts prévus initialement pour 2012 devaient s’élever à 17,5 milliards d’EUR, à la suite de l’échange, une somme de 12,2 milliards a dû être versée alors que, en 2013, les intérêts n’ont pas dépassé 6 milliards.

105. L’ingérence incriminée poursuivait donc un but d’utilité publique.

iii. Proportionnalité de l’ingérence

106. Il reste à déterminer si l’ingérence litigieuse était proportionnée au but poursuivi.

107. La Cour note que, par l’effet du jeu des clauses d’action collective prévues par la loi no 4050/2012, les requérants ont vu leurs titres annulés et remplacés par des nouveaux titres, ce qui a eu pour conséquence une baisse du montant que ceux-ci pouvaient espérer percevoir à la date à laquelle les anciens titres arriveraient à maturité.

108. La Cour estime nécessaire de distinguer la présente affaire des affaires Malysh et autres c. Russie (no 30280/03, 11 février 2010) et Lobanov précité, dans lesquelles elle a conclu à la violation de l’article 1 du Protocole no 1. La première concernait l’omission de l’État défendeur d’établir, en application d’une loi, une procédure de rachat des titres des requérants, ce qui a eu pour effet de laisser les intéressés dans un état d’insécurité pendant plusieurs années. La deuxième portait aussi sur l’omission des autorités de légiférer au sujet de la procédure de paiement au titre de l’emprunt obligataire d’État de 1982, qui avait été garanti et reconnu comme faisant partie de la dette de l’État. Il est clair que dans ces affaires il n’était pas question, comme en l’espèce, de modification des termes des titres pour lesquels l’État, en sa qualité de débiteur, était en situation d’insolvabilité imminente.

109. La Cour estime aussi nécessaire de distinguer la présente affaire d’autres affaires dans lesquelles elle a constaté qu’une indemnisation représentant un pourcentage très réduit, de l’ordre de 2 % par exemple (Broniowski, précité, § 186), de la valeur de ce à quoi le requérant pouvait prétendre entraînait une charge disproportionnée et excessive qui ne pouvait être justifiée par un intérêt général légitime poursuivi par les autorités. De même, elle a constaté une violation de l’article 1 du Protocole no 1 à l’égard d’une requérante qui s’était vu imposer une charge excessive en raison de la taxation à 98 % d’une partie de l’indemnité de licenciement qu’elle avait reçue (N.K.M. c. Hongrie, précité).

110. En l’espèce, il n’appartient pas à la Cour d’estimer de manière abstraite ce que les requérants auraient dû percevoir en échange de leurs anciens titres dans les circonstances de la cause. La Cour note, comme l’a d’ailleurs relevé le Conseil d’État dans son arrêt no 1116/2014 (paragraphe 38 ci-dessus), que l’échange des titres des requérants a entraîné à leurs dépens une perte de capital de 53,5 %, voire plus élevée si l’on tient compte de la modification de la date de leur arrivée à maturité. Or une telle perte, si elle paraît à première vue substantielle, n’est pas conséquente au point qu’elle puisse être assimilée à une extinction ou à une rétribution insignifiante par voie législative des créances des requérants à l’encontre de l’État.

111. La Cour estime aussi utile de rappeler qu’elle a rejeté comme manifestement mal fondé le grief d’une requérante d’après lequel, en raison du plafonnement de l’indemnisation prévue par une loi pour ses titres d’emprunt russe, la somme qu’elle devait percevoir ne correspondait qu’à une faible fraction de la valeur nominale de ses titres (Thivet (déc.), précitée).

112. De l’avis de la Cour, le point de référence pour apprécier le degré de la perte subie par les requérants ne saurait être le montant que ceux-ci espéraient percevoir au moment de l’arrivée à maturité de leurs obligations. Si la valeur nominale d’une obligation reflète la mesure de la créance de son détenteur à la date de l’arrivée à maturité, elle ne représente pas la véritable valeur marchande à la date à laquelle l’État a adopté la réglementation litigieuse, en l’occurrence le 23 février 2012, date à laquelle la loi no 4050/2012 a été adoptée. Cette valeur avait sans doute déjà été affectée par la solvabilité en baisse de l’État qui avait déjà commencé au milieu de 2010 et s’était poursuivie jusqu’à la fin de 2011. Cette baisse de la valeur marchande des titres des requérants laisse présager que, le 20 août 2015, l’État n’aurait pas été en mesure d’honorer ses obligations découlant des clauses conventionnelles incluses dans les anciens titres, c’est-à-dire avant l’adoption de la loi no 4050/2012 (voir aussi paragraphe 82 ci-dessus).

113. Tenant compte de la nature des mesures litigieuses, le fait que les requérants ne figuraient pas parmi ceux qui avaient consenti à la réalisation de l’opération d’échange, mais qu’ils avaient au contraire subi celle-ci par l’effet des clauses d’action collective, n’affecte pas en tant que tel l’appréciation de la proportionnalité de l’ingérence.

114. D’abord, la Cour considère que, si les porteurs d’obligations non consentants, comme les requérants, craignaient une baisse de la valeur de leurs créances dès l’activation des clauses d’action collective, ils auraient pu exercer leurs droits de porteurs et écouler leurs titres sur le marché jusqu’au dernier délai de l’invitation qui leur avait été faite de déclarer s’ils acceptaient ou non l’échange.

115. Certes, à la date de l’émission des anciens titres détenus par les requérants, ni ces titres ni le droit grec ne prévoyaient la possibilité de la mise en œuvre de telles clauses. La Cour ne méconnaît pas le fait que les obligations qui font sans cesse l’objet de transactions sur les marchés tant nationaux qu’internationaux peuvent être disséminées entre les mains d’un très grand nombre des porteurs. Toutefois, les clauses d’action collective sont courantes dans la pratique des marchés internationaux de capitaux et elles ont été incluses, en application de l’article 12 § 3 de la convention instituant le Mécanisme européen de stabilité, dans tous les titres de dette publique des États membres de la zone euro d’une durée supérieure d’un an (paragraphe 18 ci-dessus). Par ailleurs, la Cour admet que, s’il avait fallu rechercher parmi tous ces porteurs un consensus en vue du projet de restructuration de la dette grecque ou limiter l’opération seulement à ceux qui y avaient consenti, cela aurait contribué à coup sûr à l’échec de ce projet.

116. La Cour relève en outre que l’une des conditions posées par les investisseurs institutionnels internationaux pour réduire leurs créances consistait en l’existence et l’activation de clauses de ce type. Le défaut de ces clauses aurait entraîné l’application d’un pourcentage de réduction plus grand à l’égard des créances de ceux qui auraient été prêts à accepter une décote et aurait contribué à dissuader un grand nombre des porteurs des titres de faire partie du processus. Il apparaît ainsi que les clauses d’action collective et la restructuration de la dette publique obtenue grâce à elles constituaient une mesure appropriée et nécessaire à la réduction de la dette publique grecque et à la prévention de la cessation des paiements de l’État défendeur.

117. De plus, la Cour considère qu’un investissement en obligations ne peut être exempt de risques. En effet, entre l’émission d’un tel titre et son arrivée à maturité, il s’écoule en principe un laps de temps assez long pendant lequel se produisent des événements imprévisibles pouvant avoir pour effet de réduire considérablement la solvabilité de leur émetteur, même si celui-ci est un État, et donc d’entraîner une perte patrimoniale subséquente pour le créancier.

118. La Cour estime opportun de souligner à cet égard certains des motifs par lesquels le Tribunal de l’Union européenne a rejeté un recours introduit contre la BCE par deux cents particuliers de nationalité italienne qui détenaient des obligations de l’État grec. Le tribunal a souligné que, au regard de la situation économique de la République hellénique et des incertitudes la concernant à l’époque, les investisseurs concernés ne pouvaient prétendre avoir agi en tant qu’opérateurs économiques prudents et avisés, susceptibles de se prévaloir de l’existence d’attentes légitimes. Au contraire, lesdits investisseurs étaient censés connaître la situation économique hautement instable déterminant la fluctuation de la valeur des titres de créance grecs acquis par eux ainsi que le risque non négligeable d’une cessation de paiement. De telles transactions s’effectuaient sur des marchés particulièrement volatils, souvent soumis à des aléas et à des risques non contrôlables s’agissant de la baisse ou de l’augmentation de la valeur de tels titres, ce qui pouvait inciter à spéculer pour obtenir des rendements élevés dans un laps de temps très court. Dès lors, à supposer même que tous les requérants ne fussent pas engagés dans des transactions de nature spéculative, ils devaient être conscients desdits aléas et risques quant à une éventuelle perte considérable de la valeur des titres acquis. Cela est d’autant plus vrai que, même avant le début de sa crise financière en 2009, l’État grec émetteur faisait déjà face à un endettement et à un déficit élevés (paragraphe 54 ci-dessus).

119. La Cour estime donc que la Grèce, en prenant les mesures litigieuses, n’a pas rompu le juste équilibre entre l’intérêt général et la protection des droits de propriété des requérants et qu’elle n’a pas fait subir aux intéressés une charge spéciale excessive.

120. Eu égard à ces considérations, la Cour conclut que, compte tenu de la large marge d’appréciation dont les États contractants jouissent en ce domaine, les mesures en cause ne sauraient être considérées comme disproportionnées à leur but légitime. Partant, elle estime qu’il n’y a pas eu en l’espèce violation de l’article 1 du Protocole no 1.

DÜRRÜ MAZHAR ÇEVİK ET ASUMAN MÜNİRE ÇEVİK DAĞDELEN c. TURQUIE

du 14 avril 2015 requête n 2705/05

Violation article 1 du Protocole 1 : La suppression du titre de propriété sur un terrain est une atteinte au bien au sens de l'article 1 du Protocole 1.

31.  Sur le fond, la Cour relève que les requérants se plaignent de l’inscription de leurs terrains au nom du Trésor public en l’absence de toute indemnisation en leur faveur.